面向立法决策的中央国家机关数字信息服务平台构建研究——以国家图书馆立法决策服务平台建设为例

朱 蓓

（中国国家图书馆 北京 100081）

1 引言

为提升立法决策服务能力、拓展服务方式，国家图书馆自1999年开始与中央、国务院各部委合作创建国家图书馆部委分馆这一服务模式[1]。为了更好地服务分馆用户，根据用户的实际需要，国家图书馆立法决策服务部于2008年底在已建立部委分馆的部分用户中开通“国家图书馆立法决策服务平台”。平台的建立和发布，实现了国家图书馆中央国家领导机关立法决策服务用户由传统的特定的单一用户向数字环境下的不特定的系统用户转变，从而大大提高了国家图书馆立法决策服务的深度和广度，为全面构建中央国家领导机关立法决策信息服务网络奠定了重要基础，对于全面提升国家图书馆立法决策服务的现代化业务和管理水平，构建与中央国家机关互通有无的立法决策文献信息服务网络，打造高素质的立法决策咨询服务团队，具有重大意义。

同任何事物一样，软件系统也要经历孕育、诞生、成长、成熟、衰亡等阶段，这个过程一般称为软件生命周期。而随着技术的发展和用户需求的变化，平台系统已无法满足用户日益增长的个性化信息需求和多样化的服务体验要求。为全面提升立法决策服务效果，更好地满足部委分馆及重点用户对立法决策服务的需要，经有关部门综合调研，于2017年底对原平台系统进行整合、停用，并着手启动新版平台系统的建设工作。

2 平台的建设缘起及发展概况

2.1 立法决策服务紧随时代演进

为党和国家领导人、中央国家机关和全国人大、政协提供立法决策服务是国家图书馆的重要职能。从1928年北海图书馆在公共图书馆中率先成立了参考科、1951年北京图书馆在阅览参考部设立了参考咨询组（后改为参考研究组）、20世纪80年代末至90年代中叶的参考研究部、20世纪90年代末的参考辅导部，再到立法决策服务部的前身参考研究辅导部、参考咨询部，直到2007年底正式成立的具有独立建制的立法决策服务部，虽然几经更迭，但是国家图书馆都在忠实地履行着自己的这项重要职能。

孙一钢馆长曾说：“立法决策服务的历史演变其实是逐步适应国家在立法与大政方针决策中的科学化、民主化进程的体现。”[2]《国家图书馆“十三五”规划纲要》中也对立法决策服务工作提出了新的要求。“需要加强专业能力建设，为中央和国家机关立法决策提供智力支持。加强技术平台支撑能力建设，建设基于云存储、云服务和大数据的技术平台，提升信息设施管理水平，实现对各类型海量数据的有效管理、存储、分析和利用。”[3]图书馆为政府部门开辟专门的决策服务平台，通过对媒体信息进行科学的组织和整合，保证立法决策机构随时随地获取需要的信息，恰恰是更好地为国家立法决策服务的重要手段之一。

政府机构在立法过程中需要对文献信息进行收集、加工、挖掘等工作，然而在信息收集与分析上却存在一定的局限性。作为国家总书库的国家图书馆，恰恰能弥补政府部门文献资源不足的劣势。政府机构不但在文献资源的收集上存在一定的劣势，由于工作人员的专业背景有限，所以对已收集的信息在分析研究和加工利用上同样面临一定的困难。国家图书馆每年招收图情与档案管理类、电子与信息类、历史学与社会学类等近十类、几十个方向的专业人才，纵跨历史、横穿各个学科领域的专业人才，组成为政府立法决策部门提供智力支持的智囊团和坚强后盾。为提升立法决策服务能力、拓展服务方式，国家图书馆自1999年开始与中央、国务院各部委合作创建国家图书馆部委分馆这一服务模式。截至2018年，国家图书馆部委分馆用户已达17家（如表1所示）。

表1 国家图书馆部委分馆情况一览表

2.2 技术助推服务模式转型升级

继20世纪的蒸汽技术革命、电力技术革命、计算机及信息技术革命后，21世纪又迎来了第四次工业革命，即全新技术革命[4]。在这样的时代背景下，形成了创新2.0下的互联网发展新业态。互联网与传统行业相结合，网络化技术也应用于图书馆行业中来。

国家图书馆顺应时代潮流，为了更好地服务分馆用户，根据用户的实际需要，国家图书馆立法决策服务部于2008年底在已建立部委分馆的部分用户中开通“国家图书馆立法决策服务平台”（如表2所示）。平台以中央国家机关在图书文献信息方面的需求为基本服务内容，以国家图书馆丰富的数字资源和在信息服务方面的经验特长为依托，面向网络环境，对信息进行加工、组织、梳理、传播，致力于打造成为中央国家机关提供综合性立法决策参考信息的数字化信息服务平台。

3 旧版平台存在的问题与原因分析

“国家图书馆立法决策服务平台”从2008年底建成起至今已有10年，为多家部委分馆用户提供服务。但是随着业务的拓展，原系统平台中管理流程繁琐、文件系统不规范等缺陷导致的问题日益凸显出来。除了业务方面的问题之外，最终用户使用环境也相较平台建成之初有了很大变化，原平台也无法满足现在用户多样化的展现与使用需求。系统访问量逐年走低，正在失去使用价值，走向衰亡的最后阶段。外在显性问题集中体现在以下几个方面。

（1）由于操作系统与浏览器的更新换代，部分用户的使用环境发生了巨大的变化，在原有系统下，会出现页面Javascript与CSS显示不正常的情况，在较新版本的浏览器下也会出现无法登录的情况，使用户根本无法使用该系统。

（2）系统平台将业务拆分成了门户发布管理、用户权限管理以及内容资源管理三个子系统，三个系统相对独立存在，要完成完整的业务流程需要分别进入三个子系统，无论对系统的使用者还是维护者来说，都存在一定的复杂度，降低用户的使用频率。

（3）多个系统交叉使用导致功能逻辑混乱、功能异常。除三个子系统平台外，系统平台还关联了另一个独立的授权访问系统，也导致了在用户权限管理子系统中创建授权的用户权限无法生效的问题，需要在门户发布管理子平台中重新对用户权限进行设置。

表2 国家图书馆立法决策服务平台用户信息一览表

（4）统计分析系统过于简单，无法满足对用户使用习惯、系统运行状态进行分析的需求。除了统计维度较少以外，统计结果也存在不精准的问题。

（5）系统平台数据库建设完成之后，又新增了部分自建数据库及资源。但是每个新建数据库和新增系统资源无法在服务平台中管理分配。需要把这类资源集成整合到系统平台中进行统一管理，减少业务进行的复杂度。

（6）所服务的用户中，部分用户安全保密级别较高，但是原系统建设时间较早，当时并没有考虑到如信息安全等级保护等相关问题，需要在未来的服务安全要求上，充分考虑在对接上级机构安全审核时的扩展性。

（7）原有系统的可维护性不够友好，系统中包括因页面风格调整、资源替换及系统功能异常而产生的维护问题，都需要专业的系统开发工程师进行处理。面对紧急任务时，系统管理员也无法仅通过已有功能及时响应用户的需求，从而影响运维服务的时效性。

造成平台访问量低迷的原因除了系统自身的外在原因外，更重要的是内在的隐性原因。

（1）只重视信息需求，忽视与用户有关的信息背景。不了解用户的工作，自然也不能理解用户提出需求的出发点，因此提供的信息往往与用户真正需要的信息有一定的差距。

（2）对用户需求的把握度不够准确，存在先入为主的误区。在提供信息支持、遴选数据库的时候，只专注于自己认为重要的信息、推荐自己认为当下热门的内容，而忽视用户真正关心的问题。

（3）门户平台的同质化。各个分馆的平台门户在样式与资源内容上趋于相似，平台的资源与网络上可以免费获取的资源也存在一定的相似性，没有发挥自身优势研发用户所需的产品，在开放的信息环境中没有不可替代性，自然容易流失用户。

（4）对用户前期需求的调研与后期需求的反馈，在收集、分析、持续跟进上都不够充分。信息资源是动态变化的，所以其使用者对新信息的需求自然也是一个动态变化的过程。然而在服务中往往存在认识不够深化，没有关注用户目前面临的形势和未来的发展趋势，不能预见用户的潜在需求，无法引领和启发用户提出新需求。更无法把自己置身于用户的竞争环境中，真正地明白他们的需求，从而选择能够解决用户实际问题的数据库，使系统保持活力。

4 新版平台的构建

基于上述原因，国家图书馆立法决策服务部以2018年“两会”平台为试点，对原平台进行升级改造，除了要解决旧有平台遗留的问题之外，还拟通过完善和增加系统在移动端的展现形式，增强各种数据资源之间的关联关系，提高数据利用率，以实现服务平台整体使用、管理效果的提升，确保平台能为用户提供高效稳定的服务。未来将继续致力于打造成为中央国家机关提供综合性立法决策参考信息的数字化信息服务平台，做到“一馆一平台，馆馆有特色”，有针对性地提供各分馆用户本领域的专题服务，为用户创造符合个性化需求的信息服务环境。

4.1 针对立法决策服务的特点，形成新的平台业务架构

新版立法决策服务平台（如图1所示）采用一站式管理方式解决针对用户的服务需求。集成原平台“门户发布管理”“用户权限管理”“内容资源管理”三个相对独立的子系统，减少完成业务的流程，降低使用的复杂度，提高用户的使用频率。整合新增资源，解决原平台数据库建设完成后无法在服务平台中对后期新增的系统资源和原数据库进行统一管理分配的问题，从而减少业务进行的复杂度。

图1 平台业务架构图

增加统计项目维度、增强统计结果精读，实现对用户使用习惯、系统运行状态进行分析的需求。在实现数据备份的基础上，更加注重数据的可移植性，起到承上启下的作用。既可以实现与原平台数据同步，将原平台中条目、栏目、用户以及权限等数据同步到新平台数据库中使用，也可以满足将新平台中的相关资源进行导出，作为独立网络服务部署到用户内网环境中独立运行。

4.2 构建强大的技术支持平台和运维体系保障业务的运行

为了实现上述业务目标，在技术层面上，需要构建一个强大的技术支持平台和运维体系来保障业务的运行，项目总体技术架构如图2所示。数据持久层采用MySQL。MySQL通过一个高度优化的类库实现SQL函数库，并且不会有内存漏洞。相较SQL Server更为开放、稳定。业务逻辑层采用SpringMVC。SpringMVC是一种轻量级Web框架，基于Java实现，将web层进行职责解耦。其拥有清晰的角色划分、强大而直接的配置方式、可适配更多应用场景。管理端对管理员开放，采用Bootstrap等较新的技术实现，可提供更加人性化的管理界面以及更为方便的操作方式。用户端采用AJ与普通CSS实现针对不同浏览器的模板，提高系统在用户端的兼容性。

图2 项目总体技术架构图

4.3 系统功能实现

4.3.1 升级原有功能

保留原系统中如门户管理、资源管理、用户管理、模板管理、统计分析等基础功能，并做相应优化。

4.3.2 自建库管理

可将系统平台内更新过的自建库数据进行导出，兼容原自建库平台，可直接导入自建库平台数据库中，并可同步指定自建库中数据至系统平台作为一个栏目显示。

4.3.3 同步备份

将平台数据库进行备份，保存到服务器指定目录下。通过备份文件，将系统还原到备份时间点状态。可以与原平台同步，支持将原平台中条目、栏目、用户以及权限等数据同步到新平台数据库中，支持新平台使用。支持用户将指定门户中平台内部相关资源进行导出，导出文件可作为独立网络服务部署到用户内网环境中独立运行。

4.3.4 系统管理

智能通知系统运行中出现的问题，并提示解决。监控每个门户的运行状态以及每个访问用户的访问行为。在各门户收到用户留言后，系统通过邮箱通知相关管理员。

4.3.5 内网授权访问

原系统平台中，外网用户想要访问自建库、电子报纸等内网资源时，需要通过代理服务器及搭建在该代理服务上的特定代理服务系统。

新版平台无需特定代理服务系统，系统关联内网资源时，只需要通过网页服务器软件搭建反向代理服务器，以代理服务器来接受Internet上的连接请求。通过这台链接内外网的代理服务器，建立内网到外网的反向隧道，将请求转发给内部网络上的服务器，并将从服务器上得到的结果返回给Internet上请求连接的客户端，同时对指定端口进行监听，专门处理从平台外网发起的内网访问请求。当请求发生时，通过建立内网服务器与代理服务器的动态转发链接，建立HTTP请求。通过代理服务器上的二级HTTP代理，将需要的数据通过指定的端口返回到外网用户端，从而完成内网资源的外网访问。

4.3.6 用户平台定制

原平台中，栏目、模块功能相对固定单一，在为用户提供服务时受限于展示形式，无法解决用户定制化服务的需求。新平台需支持在已有门户功能模块中增加定制功能模块的开发，可为不同用户提供针对其业务的平台服务。对于已有的分馆用户，需要为有需求的用户定制页面设计、专有功能以及导入相关数据。

升级改造后的立法决策服务平台，以2018年国家图书馆“两会”服务为切入点，继续为用户提供高效稳定的服务，访问量激增，达到了预期的使用提升效果。

5 建议

5.1 增强易用性

平台开发需采用业界流行和开发的技术框架，保证系统在未来可以跟随主流的技术发展进行升级。平台设计应采用分布式架构，各个部署单元中的单一组件失效或异常均不会影响系统的正常工作，可以给相关组件故障处理提供充足的时间。

系统中资源存放展示需根据资源类型、栏目、时间等进行分类存储。系统维护需逻辑清晰，操作明确，保证管理员通过管理后台可以完成日常维护工作。

5.2 注意安全性

由于服务用户的特殊性，需在安全设计时充分考虑对接上级机构安全审核时系统安全方面的拓展性。系统平台安全根据系统业务形态和发展方向，至少需要分为以下几部分：用户终端安全、业务后台安全及网络安全。

平台用户终端以PC浏览器或者移动端浏览器为主，在用户终端安全的验证中权限验证机制必须保证在每一个需要身份验证的程序文件中生效，并且对用户级别进行同样严格的验证，确保用户不可以非验证状态或低权限状态访问到不属于自己的资源信息。

业务后台的安全性需要包括系统管理员相关以及系统自身的安全等。系统管理员应进行身份认证，包括账号的产生机制、配置方法、登陆限制、密码策略、认证过程的加密通信、连续登陆失败的安全措施以及会话周期的管理等内容。系统所在的服务器端应用数字证书，需要确认证书的签发方、有效期、在服务器上的保存方式，以及证书过期或失效的对应措施。明确哪些关键数据需要进行备份，数据备份的策略和频率、备份地，备份数据应确保安全性。

网络安全从访问控制、安全审计两个方面进行考虑。在信息内网之间使用防火墙等逻辑访问控制设备进行访问控制，应支持粒度至端口级的会话状态控制，支持对HTTP、TELNET等应用层协议命令级的控制，支持对最大流量数和网络连接数的控制；应采取技术手段防止地址欺骗；在用户和系统之间，设置至用户粒度的访问控制规则。

5.3 提高浏览器兼容性

浏览器不兼容是原平台中存在的严重问题之一，新平台需要能够适应多种浏览器，包括IE8及升级版本。系统存在不同门户模板，系统需提供支持IE8等旧版浏览器的门户展现形式；同时，系统门户需支持使用web-kit内核的新浏览器。针对用户环境复杂的情况，系统需对不同用户的浏览器版本自动识别，确保不同浏览器用户都可正常使用平台服务。

除了支持PC端浏览器之外，系统也需提供支持手机浏览器的门户模板，让用户在移动平台上也可获得平台服务内容。

6 结语

国家图书馆立法决策服务平台的出现，是国家图书馆在立法决策服务领域由传统服务模式向以信息网络技术为支撑的现代化服务的根本转变。这一转变为网络环境下公共图书馆的决策服务提供了新思路、开创了新模式，成为国家图书馆为国家立法与决策服务的重要里程碑。平台将不断创新服务模式、革新技术手段，继续在为领导决策提供信息服务中发挥重要的作用。