新冠肺炎疫情之下的城市治理思考

胡文娟

新冠肺炎疫情爆发以来，全国上下团结一致，勠力同心，全面投入到疫情防控行动中来。

这次疫情也是对我国治理体系和能力的一次大考。疫情防控中爆发出的一系列城市缺乏应对突发公共卫生事件能力等问题，引发了学界对中国城市化发展路径以及城市治理体系和能力的反思。近期本刊邀请本刊学术委员会委员、同济大学可持续发展和管理研究所所长诸大建教授，分享有关新冠肺炎疫情下城市治理体系和能力的几点思考。

Q|可持续发展经济导刊

A | 诸大建

：有学者表示，假如疫情发生在50万人以下的中小城市，控制和管理肯定比超大城市容易得多，即使封城也不会带来巨大的社会成本，影响也不会扩展到全国和其他国家。对此，您怎么看？疫情之下，小城市会更安全吗？

：我不同意城市规模大与疫情发生有必然联系。小城市可能发生大疫情，大城市也可能发生小疫情。城市疫情发生与否及其规模大小，与城市治理能力有关，与城市规模没有直接关系。城市化是城市发展与城市治理的统一，不仅意味着人更多、楼更高、GDP更高，更意味着防范风险、控制风险的治理能力要变强。中国当下人口1000万以上的超大城市数量位于世界前茅，但是与应对黑天鹅、灰犀牛的风险管理能力还不匹配。用低版本的治理水平，管控高版本的城市能级，面临“能力贫困”的挑战。

：应该怎么做，城市和城市领导者能够具备与城市发展或规模相匹配的治理能力？

：发展人口1000万以上的超大城市，特别需要有良好的治理能力和高层次的超大城市领导者。所谓良好的治理能力，就是事先能够防范风险，事中能够化大为小，事后能够举一反三。缺乏良好的治理能力，盲目发展超大城市会带来全局性的风险。

这次新冠肺炎疫情的爆发告诉我们，需要真正提高城市的治理体系和能力。在城市管理方面，不能用稳定为借口，对重大社会事件和环境事件不作为、反作为;在专业方面，在萌芽阶段要敢于向决策者和媒体说出真相。此外，社会公众要有参与社会事件的责任感，同时媒体也要把握“揭露问题要服务于解决问题”的原则。

国家对城市发展有很高要求，基层公众的参与能力与日俱增，在这种情况下，城市领导者的治理能力面临很大考验：一要讲政治，即强调地方、中央、老百姓之间的共享价值;二要讲管理，即对疫情能够事前预防、事中控制、事后举一反三。

：您曾经说过，有没有“弹性”将直接关系一个城市能否经受得住风险的打击。请问，在面对突发性公共卫生事件的时候，应该如何理解“弹性城市”的作用？

：弹性城市或者叫韧性城市，涉及两个基本概念。一是城市的“易感性”如何，即在风险面前，城市会有什么反应。另一个要素是应急，也就是看重大事件或風险发生后，是否有应急机制帮助城市尽快恢复正常。应急能力也可以看作城市的适应性。

从治理角度看城市发展，对决策者有价值的就是可持续发展导向的韧性城市观点。一方面，在当下风险社会，超大城市是多层次多中心的复杂系统，一些城市问题已经升级成为有大的负面影响的城市风险;另一方面，提高治理能力可使超大城市适应风险、减缓风险。应对城市重大风险，事中的应急管理是重要的，事前的预防管理更重要。新冠肺炎疫情中，10天建成隔离医院很重要，在超大城市预先建设“小汤山型医院”更重要。这是韧性城市强调风险管理但是高于应急管理的理由。

风险管理的早准备、早应对原则，是处理新冠肺炎疫情等“黑天鹅”事件的铁律。应对新冠肺炎疫情和类似重大污染，治理之道是隔离传染源，切断传播途径。用此思路思考超大城市的空间规划和治理，就不会摊大饼，把单中心城市搞得太大，而是控制中心城市规模，发展多中心有层次的都市圈。

：这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考。您如何解读这次“大考”？

：应对新冠肺炎疫情，中国模式再次显示了国家动员、全民参与的战斗力和优势，这是任何一个市场化国家或者有限政府模式都做不到的。这次新冠肺炎疫情对中国的治理体系和能力是大考，揭示出我们治理能力的不足和短板，意味着我们需要一次刀刃向内的自我变革。不过，自我变革需要避免两种极端思维：一是丧失对基本制度的自信，二是反思新冠肺炎疫情，认为人祸来自个别庸官，而不是治理体系问题。

我国治理体系和治理能力的自我变革，关键是要从强政府弱社会模式转向强政府强社会模式。这里的社会包括各种非政府的力量。疫情发生后，强政府激励社会变得强大起来，共同抗击疫情争取成功;疫情过去后需要强政府强社会的模式才能成为预防疫情发生的铜墙铁壁。我主张，新冠肺炎疫情之后需要在四个关系方面有大变化：政府间纵向关系的变革，政府与社会组织关系的变革，政府与市场组织关系的变革，政府与市民关系的变革。未来的问题就是，国家主导、社会参与模式如何能够事先防范城市重大灾难发生。

：这次疫情，社会“吐槽”某些机构处理救灾物资的低效率和官僚主义，后来专业化的企业介入才有改观。这其实就是您提到的，政府与社会组织，或者说市场组织关系的变革。

： 对！今天城市治理、公共事务的边界并不是那么决然的。应对新冠肺炎疫情，只有政府这条线没有社会这条线，肯定不会成功。应急管理特别需要引入政府与社会、政府与市场合作的广义PPP模式，政府在其中起到统筹各方的指挥作用，而不是排除其他力量参与救灾。

在市场有市场失灵，政府有政府失灵的情况下，PPP模式是公共服务治理的新方式，即政府要摆脱非专业、低效率搞公共服务的困境，与市场化、社会化的专业力量携起手来。同时PPP模式又是一个跨政府的协作过程，用公私合作的新方式提供公共服务。在中国城市化进程中，PPP模式大有可为，并具有重要的研究意义。

：应对这种突发公共卫生事件，在未来的城市规划和管理方面，您还有哪些具体的建议？尤其是在风险评估和应急预案方面？

：流行病是现代社会的“黑天鹅”，在中国这样超大城市发育、人口密集、流动频繁的环境，城市化还没有完成，治理能力上不去，重大疫情就可能成为频繁出现的“灰犀牛”。因此，首先要强化中央到地方的应急管理机构，要把防疫部门包括在内，事先加强硬件和软件建设，一有疫情就可以迅速发挥作用。

其次，政府间纵向关系在中国国家治理体系中有主导作用。上层决策机构迎战重大疫情，决策模式需要从根据情况变化逐步提高应对措施和力度的线性递推模式，转变到从可能发生的最坏的结果出发进行决策的愿景回推模式，一开始就从最坏的结果考虑最严的准备，这样才有可能避免延误时机、最大程度降低损失。

第三，应对重大疫情需要依法行事，根本目的是为了有效有序有速度地解决问题。一线执行机构应急管理，要从等待指令、被动应对的状态转变为主动建议、积极作为的状态。

第四，应对新冠肺炎疫情错过了黄金时间，作为研究机构的疾控中心有没有起到好的专业咨询作用，也是此次防灾救灾倍受争议事情之一，这是政府与社会关系治理变革的另一个重要方面。有院士提出，有效而快速的疫情应对体系，需要中性多元的咨询机制，需要有专业有情怀负责任的首席科学家。最后，在政府与公众关系上，疫情爆发初期用所谓内紧外松的政策，以为这是稳定社会的有效之策。其实这样做常常使管理者在真相大白之后面临严重的信任危机。

：中国的目标是到2035年基本实现城市现代化。从当下的新冠肺炎疫情来看，您觉得我们离城市现代化有多远？

：当下的疫情其实提出了三个比较大的问题：第一，城市的高经济增长是否带来了好的社会服务？武汉超大城市的经济规模和人均GDP在中国前十行列，新冠肺炎疫情却暴露了超大城市在公共卫生方面的超长短板。第二，中国城市高楼大厦林立与夹在其中的城市环境盲点之间的反差。城市环境治理常常被认为是处理污水、大气和土壤，其实核心问题是人与自然要有生命共同体概念。第三个就是，城市建设高版本和城市治理低版本的反差。没有城市治理能力的真正现代化，城市发展遇到问题就不堪一击。

新冠肺炎疫情是用成本巨大的教训方式，倒逼我们离开传统的唯经济增长道路，走向“创新、协调、绿色、开放、共享”五位一体、以人为本的可持续发展。未来15到30年中国发展，我们最需要的是行动、行动、再行动，用脚踏实地的治理革命和风暴推进高质量发展。