地方政府隐性债务及风险研究

杨林

摘 要 大量的地方政府隐性债务，不仅存在较大的金融风险隐患，对地方经济社会的健康可持续发展都会产生较大的不利影响。本文针对地方政府隐形债务风险的有关问题，介绍地方政府隐性债务概念以及风险表现，并分析地方政府隐性债务出现的主要原因，最后就加强地方政府隐性债务控制进行相关论述。

关键词 地方政府 隐性债务 风险

一、引言

地方政府性债务管理不当，很容易触发财政风险，甚至有可能造成金融风险问题的发生。随着国家对于防范和化解重大风险问题的高度重视，加强地方政府性债务管理，尤其是地方政府隐形债务管理，已经成为各地管理的重点。由于隐形债务在地方政府性债务中所占的比例相对较高，而且地方政府隐性债务的规模相对较大、种类相对较多、透明度不够高，难以把握，因此对于地方政府隐形债务的管理难度也相对较大，必须深入研究地方政府隐性债务的主要成因，科学合理地制定防范化解策略，避免债务风险问题的发生，确保地方经济社会的稳定持续发展。

二、地方政府隐性债务概念及风险表现形式

政府债务主要是指地方政府采取发行的各类债券以及银行借款等所造成的政府性债务。地方政府性债务可以分为隐性债务和显性债务。地方政府显性债务主要是由财政部所公布的地方政府相关的债务数据;隐性债务则主要是相对于显性债务而言的，地方政府为了加快基础设施以及重大项目建设，通过地方的融资平台或者是城投公司等借债所形成的债务。由于地方政府隐性债务主要是用于城市的公共基础设施项目建设，大多是用于各类公益或者准公益性的项目，因而项目一般存在着资金回流相对较慢、投资回收周期相对较长的问题，隐形债务的流动性风险相对来说也更大。地方政府性债务风险表现形式主要有以下几个方面：

第一，地方政府隐性债务规模相对较大。不少地方政府隐性债务的规模较大，结构相对来说较为分散，庞大的隐性债务负担与地方政府的偿债能力之间出现了不匹配的问题，甚至超过了地方政府的财政承受能力，隐性债务规模往往高于各类显性债务，容易出现到期债务难以偿还的风险。

第二，地方政府隐性债务透明度相对较低。由于针对地方政府隐性债务当前还没有明显的界定，因而地方政府隐性债务的隐蔽性相对较高，存在较为突出的不规范、不透明的问题，有的地方甚至政府也难以准确地把握负债规模，因而容易出现债务风险。同时，隐性债务风险会通过财政链条或者是金融链条向上传导，在更大范围内影响国家经济安全。

第三，地方政府性债务违约风险相对较高。由于当前政府债务风险管理监督机制不够完善，再加上一些地方政府隐性债务没有得到高效的利用，难以靠债务收益来对债务进行弥补，因而地方政府隐性债务存在较大的违约的可能性，容易由于隐性债务等难以及时偿还出现影响社会稳定的隐患问题。

三、地方政府隐性债务风险的主要成因

地方政府出现隐性债务的因素是多方面的，结合不少地方的实际情况来分析，隐性债务出现的原因主要集中在以下几方面：

第一，地方政府财权与事权不匹配的问题较为突出。地方政府出现隐性债务非常关键的一个原因就是财权与事权之间的不匹配，尤其是在分税制改革多年以来，地方政府在基础设施建设、民生社会保障等方面投入越来越大，财权上移、事权下沉造成了不少地方政府只能通过多种方式来进行负债融资，加剧了隐性债务问题的发生。

第二，地方政府融资供给不平衡。不少地方出现政府隐性债务问题，主要是不少地方的经济基础较为薄弱，造血能力不够强，财政保障力度不足，但是基础设施建设和公共服务能力方面需要较大的资金投入，因此地方政府面临着较大的融资需求，但是面向地方政府的融资渠道相对较少，不少地方政府只能通过变通的方式进行融资，加剧了隐性负债问题。

第三，地方政府债务管控不到位。一些地方出现隐性债务问题，很大程度上与债务风险管控不到位有关，尤其是当前不少地方针对地方债务还没有建立系统完善的信息披露体系，对于地方政府隐性债务也缺乏长期的动态监管，对于隐性债务风险问题也缺乏足够的重视，因而一定程度上造成了地方政府隐性债务问题的加剧。

四、防范地方政府隐性债务风险的对策

第一，严格控制地方政府性债务的增量，加大存量化解力度。对于地方政府隐性债务，应该严格控制地方政府隐形债务的增量，尤其是强化风险管控，从源头上遏制隐性债务问题的加剧发展。同时，还应该做好隐性债务存量的化解，应该根据不同地方隐性债务的实际情况，加快隐性债务向显性债务转变，可以探索采取由新增的政府债券进行承接，或者是通过采取一些相对来说较为稳定的方式，如具有平稳现金流支撑的项目可以积极转化为企业性质的经营性债务，或者通过政策性银行等来承接的方式化解地方政府的隐性债务，加快推动国有资产证券化、平台公司企业化、资产资源流动化，为消化隐性债务提供充足的资金支持。

第二，完善地方政府的投融资体系。由于地方政府出现隐形债务风险，很大程度上与地方政府的投融资体系有着较大的关系。因此，在地方政府隐性债务风险的防范控制方面，首先应该健全和完善地方政府的融资体系，尤其是加快地方政府融资机制的市场化改革，进一步拓宽地方政府的融资渠道。同时，还应该根据不同地方的实际情况，优化和完善地方政府的投资模式，尤其是应该积极探索创新PPP模式的应用，积极吸引社会资本参与公共基础设施建设和公共服务项目建设，尽可能减少地方政府的财政资金压力。

第三，强化地方政府隐性债务风险管控。在地方政府隐性债务风险的管控方面，首先应该建立和完善地方政府隐性债务管理以及债务风险管控制度，建立和完善政府债务信息公开披露制度、地方政府债务投资决策责任制、地方政府债务偿债准备金制度，对地方政府隐性债务管理、隐性债务风险应急处置等明确相应的制度规定，明确隐性债务管理机构设置、政府性债务资金使用、债务风险预警机制、隐性债务监督与责任等。其次，应该强化对地方政府隐性债务风险的监控，对地方政府隐性债务进行全面化、常态化监管，采取全程监控、实时监控、依法监控，规范预算管理等多种对地方政府隐性债务的硬约束，最大限度防范和控制隐性债务风险问题的发生。此外，还应该强化地方政府隐性债务的风险预警管控，综合考虑不同地方经济社会发展水平、财政税收水平、政府负债偿债率、政府债务依存度等情况，并根据地方经济社会发展情况等完善隐性债务预警系统，加大地方政府隐性债务监控力度，防范风险问题的发生。

第四，积极拓宽地方政府隐性债务的偿债渠道。在地方政府隐形债务风险的防范化解方面，还应该按照不同地方的实际情况来不断拓宽地方政府隐形债务的化解渠道。一方面，应该坚持用好财政资金，结合不同地方的经济社会发展实力，压减一般性财政支出，在公共服务项目建设方面坚持量力而行、量入为出。另一方面，在政府隐性债务的化解方面，还应该坚持创新盘活土地储备资源等方式，尤其是充分利用土地出让收益，并进一步加强国有资本管理，不断提高地方政府的偿债能力。

五、结语

地方政府隐形债务的出现是多方面因素造成的，在地方政府隐性债务的管控方面，应该遏制隐形债务增量，积极化解债务存量，规范地方政府的发债行为，增强地方政府的经济实力，进而避免地方政府隐性债务问题的加剧，确保地方经济社会的健康稳定发展。

（作者单位为铁岭市银州区财政金融审计服务中心）

参考文献

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