多元社会救助体系下的贫困治理路径分析——基于我国政府精准扶贫政策的研究视域

(安徽大学管理学院 安徽 合肥 230031)

习总书记在党的十九大报告中指出：“脱贫攻坚战取得决定性进展，六千多万贫困人口稳定脱贫，贫困发生率从百分之十点二下降到百分之四以下”。本文基于我国政府精准扶贫政策的研究视域，系统梳理多元社会救助体系下的贫困治理路径，我国打响的“脱贫攻坚战”是贫困治理路径的关键一环，贫困成因的差异性、类型的多样化对于贫困治理的政策诉求提出了多维度的分析路径。

一、贫困治理下多元社会救助体系存在的不足

自党的十九大以来，在全面建成小康社会的指引下，我国贫困治理的理论与实践取得了丰硕成果。社会救助作为我国社会保障体系的重要一环，与社会保险、社会福利、社会优抚相辅相成，有序促进了我国社会保障体系效能的发挥。尽管我国已经解决了温饱问题，但多元社会救助体系下贫困治理的各个主体，如政府、社会、个人都或多或少的存在一些缺陷，这对于我国贫困治理的有效解决产生了一些体制障碍。

(一)政府反贫政策红利的有限

我国目前精准扶贫政策在第三方评估方面存在形式主义倾向，政府层面基于反贫的性质、原因和治理路径探索不足，且较少注重创新机制对反贫的关键效用。根据现有的贫困理念、反贫进展和创新机制研究，结合我国“乡村振兴”与“精准扶贫”的重大战略，政府在反贫为宗旨的一系列创新实践以及制度供给不足，如技术革新、教育创新、金融扶持、制度设计、社会支撑和跨界协作等方面均有不足。上述政府层面的不足是我国反贫困斗争的桎梏，成为我国精准扶贫政策和乡村振兴战略的“绊脚石”。

(二)社会扶贫有效力量的掣肘

我国目前在反贫困斗争中，在社会层面也存在一些弊病，如水滴筹等众筹类扶贫平台的监管问题，众筹发起人的资格审核等问题在近年来屡屡引发舆论争议。当前，社会投资是备受关注的政策范式，社会投资通过强调资源配置的有效设计，借助互联网平台的优势，关注社会弱势群体，并将资本福利转交给贫困人群，是慈善事业的延展，但其存在的制度设计漏洞和政策规范不足制约了社会层面参与贫困治理的有效程度。[1]

(三)个人脱贫主客观条件的桎梏

我国当前脱贫攻坚进入决胜期，农村反贫态势呈现绝对贫困人口与相对贫困人口齐头并进的新阶段，贫困户个人层面的现状比较复杂：以“无业可扶”和“无力脱贫”为代表的的“两无贫困人口”数量较大，政策兜底贫困人口脱贫压力较重，相对贫困人口脱贫较突出，已脱贫农户返贫风险较高，农村贫困人民向往的美好生活愿望比较强烈。此外，我国贫困地区社会救助运转体系存在显性弊病，反贫困补偿机制供给不足，救助标准较低，政策兜底脱贫功效受限，救助手段简单叠加，内在性激励脱贫政策欠缺，贫困户人群争当“贫困户”。在新时代中国特色社会主义时期，农村地区反贫困斗争进入新阶段，贫困地区社会救助政策迫切需要加强兜底保障机制，注重相对贫困群体和多维度贫困人群，减少贫困人口救助依赖性，激发内在性激励脱贫机制，建立返贫风险预警机制，关注贫困人群长远发展。

二、多元社会救助体系对贫困治理的启示意义

以政府、社会、个人为主体的多元社会救助体系的有效协同联动，对于解决贫困治理中的弊病有重要作用。多元化的救助主体是社会救助体系的重要表征，多元主体之间的合作机制，通过明晰救助主体的有序责任，优化配置救助主体的有效资源，规范切实可行的救助规程，整合多元力量，采取针对性得力举措为贫困户群体提供及时救助。

(一)促进国家治理体系和治理能力现代化的理念引入贫困治理

精准扶贫政策是国家整体资源的合理优化配置，是宏观层面的国家治理在微观层面的基层政府治理的路径表现，具体而言，体现为我国农村反贫资源配置的路径选择，影响因素以及治理手段。在中央政府的精准扶贫政策尝试利用技术层面革新、科层制的组织设计介入乡土中国的农村社会时，这种直接治理与农业社会旧有的以传统理念为主导的间接治理之间的不适关系便格格不入。而国家治理体系和治理能力现代化理论所倡导的多元化治理主体便会充分发挥其调节作用，这种多中心治理理论既会兼顾国家层面的宏观治理政策，也会融入基层政府的微观治理视角，即把国家宏观层面与地方基层微观层面之间基于制度建构层面和组织设计因素而产生的冲突有效及时化解，这种矛盾解决方式并非权宜之计，而是正式治理手段、半正式治理路径以及非正式治理途径并存，对于有效处理扶贫过程中的制度疏漏，瞄准基层贫困治理“痛点”大有裨益。国家治理体系和治理能力现代化理念的引入对于基层政府贫困治理的意义可见一斑。[2]

(二)转变政府职能，使社会管理走向社会治理，促进“小政府、大社会”的社会治理体系

传统社会管理过分强调政府的单一性主导作用，忽视社会层面和个人层面的特殊作用，手段和方式单一且刚性，不利于社会协同作用的有效功用延展。伴随社会经济的高质量发展倾向，社会救助手段和方式日趋多样复杂，传统的以政府和市场为主导的第一部门与第二部门之间的功用发挥受限，政府与市场在社会救助层面的瑕疵凸显，社会团体和公益组织开始走向贫困治理舞台的聚光灯下，如慈善组织在社会救助层面的作用日益凸显。慈善组织等社会团体在参与社会救助的路径中，须有效界定其与政府之间的权责边界关系，做到政社分开；加强慈善组织的自身良性建设；注重慈善社会组织与社会救助对象之间的可持续性合作机制；切实宣传和培养公民的慈善观念和公益理念；推动多维度的社会救助层次体系设计，使社会管理走向社会治理，促进“小政府、大社会”的创新型社会治理体系。

(三)推进马克思主义反贫理论中国化，丰富习近平总书记治国理政思想新内涵

当前，精准扶贫政策呈现良性发展态势，学术界在定义界定、理论与实践价值、多维度贫困治理困境以及精准扶贫配套举措等方面展开了细致研究，获取了较为丰硕的理论与实践成果，有效地助推了马克思主义反贫理论的中国化，进一步丰富了习近平总书记治国理政思想的新内涵。实践性和理论性是我国精准扶贫政策的两大主导特征，目前学术界较多地注重精准扶贫政策的实践维度的探索，自觉加强精准扶贫的实践延展，今后更需加强精准扶贫多元化救助体系的理论探索，凸显政府反贫、社会扶贫、个体脱贫研究视域的多样化路径、多维度层次性，建构具有中国特色的贫困治理机制和路径。

三、多元社会救助体系下贫困治理的实现路径

习近平总书记在党的十九届四中全会指出：“坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”基于此，需要做好以下方面的路径选择，完善多元社会救助体系下贫困治理的现实可行性路径。

(一)政府有序引导

新中国成立整整七十年来，我国取得了举世瞩目的脱贫和反贫效果，在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下，在国家治理体系和治理能力现代化的科学理论引导下，政府的反贫政策和实践应该一以贯之，保证精准扶贫政策的连续性、稳定性、整体性，让其中的体制、政党、政策优势充分涌流。打好新时代脱贫攻坚战，深入学习习近平总书记扶贫思想的精神要义与实践价值，领会其反贫思想的鲜明理论精华。政府在有效制度供给的过程中，应确保制度结构的维稳、利益结构的均衡、治理结构的对等以及资源结构的对称。在决胜脱贫攻坚战的精准扶贫政策下，注重基层农村治理，优化设计结构性的反贫体制与均衡性的扶贫机制，防范化解贫困治理中的利益矛盾与冲突，助推基层治理与时俱进。

(二)社会有力扶持

多元化主体协作治理是治理体系和治理能力现代化的核心要义，精准扶贫政策在实践形态中展现的多元协作性特征以及在基层贫困治理中的功效十分显著，社会参与作为治理理论的关键力量之一发挥着举足轻重的作用，社会力量的有序和有效参与对于完善基层贫困治理的现代化路径具有重大战略意义。社会救助体系下社会力量的主体界定、日常运转、合作维度的日趋完善，可以有效弥补政府单一主体下的社会救助力量的有限性，改善反贫过程中的政府强势主导、社会协同弱势参与的弊病，促进多中心协同合作式的系统治理的形成，规避治理主体间的地位不平等、参与力量不均衡、协作合力不一致、配套资源不整合、治理功效不精致的现实贫困治理“陷阱”。基于此，明晰社会力量在治理主体中的关键职能，建构多元化治理维度体系；根植共建共治共享的发展理念，构筑协商民主的协作模式；优化反贫资源配置，保障治理主体多元性和独立性。

(三)个人有序参与

精准扶贫政策一方面是国家宏观治理的政策执行手段，另一方面也是政策对象，即贫困户个人借助扶贫资源的有效再分配环节实现脱贫的关键环节，在此过程中强化基层政府治理能力的连续性过程。贫困户个人的主观脱贫意愿以及客观脱贫能力将是贫困户个体能否真正脱贫的两大主要维度，我国精准扶贫政策中的几种嵌入式配套政策包括政府动员、干部进驻、项目下放等方面。嵌入性的配套政策规范与农业社会运转机制之间的矛盾以及嵌入性配套政策规范与反贫资源配置之间的关系失调等问题如若能有效解决，将会使个体贫困户的脱贫道路扫清体制障碍。此外，贫困户个体内在性主观脱贫意愿需要被充分激发。嵌入式的政策脱贫机制与贫困户个体之间的主客观脱贫条件、时机的高度契合将是个体层面精准脱贫的有效路径。

综上所述，政府部门的有效扶持、社会力量的良性供给、个人的主观脱贫意愿与客观脱贫条件的三者协调联动，对于贫困治理的解决机制将起着至关重要的作用。与上述举措相配套的制度供给体系应与时俱进，即扎紧贫困治理的制度笼子，辅之以切实可行的制度设计来适应社会主要矛盾的变化，不断满足人民日益增长的美好生活需要，这应当是扎紧有关贫困治理的制度笼子的行为诉求。[3]取得脱贫攻坚胜利，奔向全面小康，坚持党在反贫斗争中的领导和组织作用，激发贫困个体的内在性主观脱贫意愿和客观脱贫条件，挖掘农村贫困地区自身蕴含的内在动力和活力，注重社会力量的有序和有效参与，不断深化反贫领域体制改革与创新，释放反贫治理政策红利。[4]