行政改革的方向：理念、制度还是技术

(四川大学公共管理学院 四川 成都 610065)

一、引言

上世纪后半叶，公共行政与公共管理的视角逐渐聚焦于行政改革或政府再造，在全球范围内掀起大规模的行政改革和政府再造运动的浪潮。这场席卷全球的行政改革运动，其改革幅度、基本性质和理论依据与以往发生了较大的变化，具体表现为改革幅度不断扩大，政治性和依从性更加凸显，诸多经典理论被引入各国的行政改革之中。而自党的十一届三中全会后，我国也正式拉开了行政改革的帷幕，作为一个社会主义国家，行政管理体制应当成为社会主义市场经济的良好载体，促进国家的全面发展。

随着时代的前进，行政系统内部的要求逐渐增多，行政系统外部的环境也愈发复杂，无论是主动，还是被动，各国政府都开始对行政改革中的理念、制度和技术进行调整、创新和发展。工作效率不高、行政部门庞大、财政支出膨胀等矛盾长期困扰着各国政府，为实现更好的治理，必须打破传统理论与管理模式的束缚，行政改革成为解决矛盾的关键所在。政府行政改革是一个持续不断的过程，从底层的技术到顶层的理念，改革无处不在，作为改善政府治理的主要方法，到底哪一个层面的行政改革才能真正发挥作用？西方公共管理学大师盖伊·彼得斯曾说过：“只要政府存在，行政改革这一过程就永远不会停止。”[1]那么，未来行政改革的方向，最终会落脚在何处？随着时代的变迁，需要改革的究竟是理念、制度还是技术？

二、概念厘清

如何理解自上世纪70年代起这场席卷全世界的行政改革浪潮，展望未来行政改革的方向，首先需要厘清的是行政改革的概念。

何谓行政改革？张康之、李传军在《公共行政学》中谈到：“所谓行政改革，是指为了适应行政环境的变化和行政系统内部的要求而对公共行政的组织、人员、技术、制度和观念等进行的有意识地创新、发展和调整的过程。”[2]这种定义即认为行政改革是由两方面原因产生，一是政府系统内部主动推动的，二是外部环境压力被动引发的，这样的说法其实更加贴近于全球行政改革运动的实际情况。在国外，“改造公共部门的DNA”[3]则是西方学者关于行政改革的有趣解释。因此，行政改革实质上就是提高政府公共行政能力的过程，即提高政府的效益、效率和效能。说一种说法，行政改革就是不断增强行政能力、提高行政效率，不断寻求理想的政府治理形态。而各国政府从70年代以来进行的上述行政改革运动，也就被称作是一项“重塑政府”或“政府再造”的工程。

“理念”这个词在《辞海》中的解释分为两条，一是“信念”，二是“思想、观念”。通常来说，人类以自己的语言形式来诠释现象，即事与物时，所归纳或总结的思想、观念、概念与法则，即称之为理念。在行政改革中，理念是先导，是价值，是宏观思想。相对于顶层的理念，制度和技术更为细致和具体。从社会科学的角度来理解，制度泛指以规则或运作模式，规范个体行动的一种社会结构。而技术则是解决问题的方法及方法原理，是指人们利用现有事物形成新事物，或是改变现有事物功能、性能的方法。行政改革中的制度和技术是核心，是创新的关键所在。因此，行政改革过程中的理念、制度和技术，这些要素才能决定政府治理与改革的成效。

三、官僚制与传统治理模式

谈到行政改革，官僚制自然是难以避免的话题。作为国家行政管理体系核心的官僚制，自诞生之日起，就面临着不断的革新与发展。传统官僚制的特征其实就是官僚制所涉及的制度和技术，也正因为这些制度和技术，官僚制受到的评价褒贬不一。从宏观的理念出发，官僚制所倡导的是合理化、合法化组织，组织内部的规则权威以及效率至上。而这些理念，促使官僚制成为一种规章制度严格、职责权限分明、组织结构清晰的政府行政管理体系。因此，传统官僚制设立的制度和采用的技术，才是其优点和缺陷的根源，并非官僚制的理念本身存在问题。

与官僚制相对应的就是传统的政府治理模式。作为行政改革的相关背景，传统的政府治理模式由实践中发展而来，并且使得政府从20世纪50年代到70年代初这一时期内能够有效运行。然而，随着时代的不断发展，传统政府治理模式的诸多特征正受到公众的普遍质疑。例如，传统观念提倡建立政治中立的公务员制度，但是在当代的大多数政府中公务员时常参与政策(行政法规)的制定，并且带来了更好的治理效果。于是，如何在既承认公务员参与政策制定的现实，又必须维护传统观念强调的政治中立的要求下构建政府的问题就出现了。在层级制和规则方面，无论是工业化民主国家还是发展中国家和体制转换中国家，传统官僚模式都面临着市场模式、参与模式的严重挑战。另外，政府内部组织的永久性和稳定性也受到攻击，永久性的传统观念既造成官僚组织庞大、臃肿，又导致政府组织功能失调、决策僵化。除了永久性的政府组织，传统的公务员制度、管理方法也受到冲击，人们希望建立更负责任和更积极主动的公务员制度。在内部管制中，相较于传统的管制理念，企业创新精神能够使得发达国家的政府更为有效地运转，但对于发展中国家和体制转换中国家并不一定适合，尤其是后者。最后，平等的概念也受到质疑，公民期待政府能够提供不同层次和不同类别的服务，为确保平等的传统官僚结构可能会造成服务机构的僵化和危险性方案的落实。官僚制及传统治理模式出现的弊端，共同构成了当代政府行政改革的内部因素。在外部因素方面，经济形势的剧变迫使政府采取提高行政效率、降低服务成本的改革措施，特别是人口老龄化导致的政府津贴计划的开支迅速增长。另外，社会和政治的异质性加大、价值观问题的冲突以及稳定组织的数量减少等情况导致政府有效管制社会的能力下降，难以控制和管理经济和社会。政府系统内外部的诸多因素，促使当代世界各国重新反思治理问题。

四、未来行政改革的方向

可见，这场席卷全球的行政改革运动实际上就是政府治理的诸多理念不断变革与发展的过程。以官僚制的变革作为基础，当代各国政府改革主要集中于四种政府治理模式。每一种行政改革模式都有其自身的理念，自上世纪后半叶以来，数十年间的行政改革运动正是由这些理念所推动。市场理念假定私人部门的管理方法优于传统公共部门的管理方法，重视市场效率与一般管理。参与理念强调更多参与决策运动和推行组织民主化。弹性理念关注在公共部门内建立更多弹性原则，使得政府能够迅速应对民众不断变化的需求。解制观念则主张公共部门的领导者能够更自由地做出决策并将决策付诸行动。当代各国政府的行政改革，大多是贯彻执行上述几种理念。

当代各国行政改革的理念虽不相同，但并不意味着它们彼此矛盾，不能相互融合。市场式政府强调政府管理应当市场化、参与式政府主张对政府管理有更多的参与、弹性化政府认为政府管理需要更多的灵活性、解制型政府则提出要减少政府内部规则，这四种改革模式的理念并非不能共存，只是由于各国政府基于自身的问题和矛盾，选择了不同的改革模式。在宏观理念的支撑下，每一种改革模式也存在其相应的制度和技术。顶层的理念仅仅作为引导，真正发挥作用的其实还是相应的制度和技术。不同改革模式下的组织结构、管理方法、决策形式、公共利益难以达成共识，由此才会引发出不同改革的优势、劣势、内涵和彼此间的相互影响。外界对当代行政改革的评价，更多也是从制度和技术的角度出发，分析其优势与劣势，进行不同改革模式的诸多比较。

由此可见，在行政改革中，理念通常是作为先导，而制度和技术才是关键。抛开四种模式的固定视角，在这场席卷全球的当代行政改革运动中，最基本的理念仍然是精简行政机构、提高工作效率、控制财政支出、强调公众回应，最根本的目的就是解决长期困扰政府的一系列问题，从而促使政府更好的运作。因为采用的制度和技术并不相同，才导致对公共行政和公共管理固有问题的解决程度有所差异，理念没有好坏，制度和技术才有高低之分。

回到官僚制本身，西方各国的行政改革运动是一项以超越官僚制或摒弃官僚制的公共行政与公共管理的发展运动。但实际上，诸多行政改革的过程，主要是对制度和技术的不断创新，以更好地适应政府的运作。在宏观理念上，这些行政改革并未脱离官僚制的基础理念，更不用提摒弃这一说法。官僚制的变革，即所谓的超越官僚制，只是为了弥补和完善当前官僚制的诸多缺陷，而改革方式就是对制度和技术的不断创新和提升。

西方各国的行政改革是这样，中国的行政改革也不外如是。自1978年党的十一届三中全会后，我国行政改革也逐渐展开，“责任政府”、“服务型政府”、“法治政府”是我国政府在吸收和借鉴官僚制的基础上提出的几种理念。关于这些理念的比较层出不穷，无论是学术界还是政府实务界的人士都在思考行政改革中的宏观理念的异同表现。责任政府就不需要提倡公共服务？服务型政府能脱离法治的要求？针对上述问题，应当明确的是责任、服务、法治这几种理念应该统统包含在我国当前政府的行政管理体制中，并不存在所谓理念之间异同比较的说法。理念的变革，仅仅是政府当前行政管理体制建设进程中的先导思想，真正发挥实效的还是制度和技术，也就是说对于我国的行政改革，理念只是导向，制度和技术的革新与完善才是重中之重。我国行政改革最终的落脚点，就是更好地建立与社会主义市场经济相适宜的公共行政与公共管理体制，一切正确合适的理念都应该包括在其中。当然，我国目前的行政管理体制仍旧存在诸多问题，是需要经历一轮轮的行政改革，一次次的艰苦探索才能到达最终的目标。

从当代进入到现代，行政改革的理念也一直在革新。“责任行政”、“服务行政”、“学习型政府”是引导现代公共行政改革的三大理念。对比当代公共行政改革的四种理念，并不能说理念的变革有多么进步，而是制度和技术的提升更加明显。因此，无论是实行资本主义的西方各国，还是特色社会主义的中国，行政改革的方向应该是详细的制度和具体的技术，而并非仅仅是宏观的理念。当然，理念、制度和技术这三要素缺一不可，理念是先导，制度和技术是核心和关键。理念的变革、制度和技术的不断创新和提升，才能促使政府更好地运作，实现真正的善治。