我国户外广告经营权市场化配置的实践与思考

(重庆大学 重庆 400044)

一、我国户外广告经营权的市场化配置

(一)户外广告的公共资源属性

公共资源是指具有“竞争性”但不具备“排他性”的资源，这些资源的所有权是由全体社会成员共同享有，是人类社会经济发展的基础条件。户外广告一般指出于广告或宣传目的在公共场地或私有场地建立的广告物品。例如霓虹灯牌、户外广告灯箱等。一般有户外商业广告、户外招牌广告以及户外公益广告三大类。户外广告属于一种公共社会资源，具有竞争性，但不具有排他性。为了减少其使用上的冲突，提高使用效率，大家就必须共同遵守规则，这种规则是建立在充分听取所有或者代表一定范围内利益群体意见的基础上制定的。同时户外广告资源还存在一定的稀缺性，这就导致了社会上的个人或利益集团竞相追逐其支配权，如果不加以管制，可能会造成恶意竞争，所以政府必须保证其合理、公平分配。

(二)户外广告经营权市场化配置现状

过去我国户外广告的经营权的配置方式一直是政府审批，随着我国市场经济的不断发展，民主政治改革的不断深入，要求简政放权，简化审批程序等，户外广告经营权开始进行市场化尝试。2003年，《珠海市户外广告设置管理规定》经珠海市人民政府审议通过后开始实行，率先在该市进行了户外广告位的拍卖。2007年10月，《物权法》实施，对有关户外广告建筑物的使用权和收益权、户外广告设置规则等提供了法律保障。深圳于2009年开始实施“户外广告新政”，对空间广告资源进行统一拍卖，并规定其收益的40%归政府所有。经历了初步地探索后，多地逐渐展开对于户外广告经营权的市场化配置实践。

尽管进行了一系列的市场化尝试，然而这些针对户外广告经营权市场化配置的相关政策效果不甚明显。主要表现在第一，户外广告经营权公开拍卖的落实情况不理想。许多地区和城市对于户外广告经营权的市场化配置重视程度不足，没有建立相关的法律法规制度，或者设立了相关的制度但没有进行有效的监督管理，导致公开拍卖政策的落实情况不理想。其次，户外广告有偿使用的落实情况不理想。对户外广告资源进行市场化配置的一个目的就是通过市场化配置增加政府收入。有些城市确实已经通过招标、拍卖、挂牌等方式进行了户外广告经营权的市场化配置，但这方面的政府收入增长甚微，没有达到增加政府收入的效果。第三，各部门职责不明。由于目前还没有设立专门的对户外广告资源进行管理的机构，因此我国户外广告市场化配置涉及的相关部门众多，但各部门权责又不明确，这给户外广告的管理造成了困扰，不利于其良好发展。第四，监管机制不完善。对于户外广告资源的设置和利用缺乏完善的监管和立法，易导致政府官员利用自身权力在过程中寻租，产生腐败。

(三)户外广告经营权市场化配置的具体方式

根据我国《市政公共资源有偿使用收入管理办法》，各级政府应遵循相关法律法规以及国家有关规定，采取公开招标、拍卖、等公平竞争的方式对市政公共资源进行有偿使用[1]。我国户外广告经营权主要采用招标、拍卖、挂牌三种方式来进行市场化配置。

第一，招标。招标方将户外广告资源的各项条件进行公布，根据投标价格择优选择户外广告资源的受让方。2010年，宜春市通过招标的方法对宜春市园林局的户外大型三面翻广告牌进行了市场化配置。

第二，拍卖。政府通过举行拍卖会等形式将户外广告经营权转让给出价最高的单位或个人。福州市在2009年举行了新式户外广告的拍卖会，对市区10个沿街建筑楼面以及98处公交站台广告位的拍卖，共拍得1709.5万。在这些拍卖成交额中，40%将会上缴福州市政府，用于城市灯光夜景工程。

第三，挂牌。有关单位将需要进行配置的户外广告资源在制定的产权交易所挂牌公布并接受报价，根据挂牌期限截止时的最高出价决定户外广告资源的受让方。2010年11月，重庆市政府出台《户外广告位经营权公开出让暂行办法》，规定全市户外广告位经营权必须进入联交所出让，通过挂牌的方式对户外广告位经营权进行了出让。

招标、拍卖、挂牌三种对户外广告资源的市场化配置方式都体现了公平、公正、公开的竞争原则，但总的来说挂牌的方式优于拍卖，拍卖的方式优于招标。

(四)户外广告经营权市场化配置的相关建议

基于当前我国户外广告经营权市场化配置的现状及问题，可以从以下几个方面进行改进。第一，建立健全相关法律法规，坚持依法推进户外广告经营权市场化配置。我国目前在户外广告经营权的市场化配置方面尚未建立起完整的法律体系，缺乏明确的法律法规，这就给户外广告经营权的市场化配置产生了巨大的阻碍。一方面，没有相应的法规来对户外广告管理进行有效的约束，政府在管理过程中可能会存在漏洞，给一些官员制造了权力寻租的可乘之机[2]。另一方面，缺乏法律约束就会导致户外广告经营权市场化过程中操作不规范，恶性竞争等现象也会发生，不利于户外广告业的良好发展。因此，需要有相应的政策法规来调整和规范新的市场行为。政府应建立完善的户外广告管理的法律法规体系，为户外广告市场化机制的建立提供制度保障，创造良好的政策环境。

第二，完善户外广告经营权市场化操作的管理系统。户外广告资源的市场化配置可以提高其的利用效率，但如果在市场化过程中缺乏操作规范和监管，不仅不能有效配置户外广告资源，还会会导致资源的浪费，降低资源使用效率，因此需要政府对其监督管理。目前我国涉及户外广告经营权市场化配置的部门众多，易产生权责不明，管理混乱的局面，因此可以成立专门的户外广告管理部门来负责户外广告的长期规划和监督管理。与此同时，政府部门也可以充分调动社会组织的力量。相关社会组织例如行业协会等由于来自民间，对广告业的现状、问题等较政府可能更为了解，也具有较高的权威性，可以通过政府部门与民间的行业协会合作，共同对户外广告业进行管理与维护。充分发挥户外广告行业协会的中介作用，由协会负责推动户外广告业的自我管理并且加强监督，同时使行业协会成为政府与各广告主体间的桥梁，加强沟通。

第三，建立完善的交易机制。通过对户外广告资源的有效管理可以增加政府财政收入，其具体的方式就是政府运用招标、拍卖的方式决定户外广告媒体资源一定时期经营权的归属，并收取一定的费用。要合理地对户外广告资源进行市场化配置就必须要建立完善的交易机制。具体来说，首先要建立专门的户外广告资源交易中心，在统一的平台上进行交易，不仅节约了资源，更重要的是方便统一监督与管理。其次要设立市场准入规则和公平竞争机制，做到公平、公正、公开，维护包括竞争参与者以及社会大众的合法权益。第三，还需规范招标、拍卖、挂牌出让等方式。招标、拍卖、挂牌是户外广告经营权市场化配置的主要方式，三种方法都有一定的优点，但也存在一定的弊端，因此需要对此进行规范，使其在户外广告资源市场化配置的过程中不断发挥积极作用，推进户外广告市场化配置的发展。

三、我国公共资源市场化配置的政策建议

(一)转变思想观念，树立资产意识

我国目前对于公共资源市场化配置的观念还存在着一定的偏差，缺乏正确的市场化理念，这对于更深度地推动公共资源市场化配置还存在着巨大的阻碍作用。转变有关市场化的观念是改革工作继续发展的前提。首先应该利用宣传手段，加大宣传力度，帮助全社会树立正确的市场化观念。其次，公共资源的市场化配置实际上就是一种将资源转化为资产的过程。完成这一过程的一个重要前提是要树立资产意识，也就是要充分意识到公共资源的收益性，将资源看作能给人带来收益的资产。资产意识缺乏是造成公共资源使用过程中负外部效应的主要原因，通过树立资产意识将公共资源作为资产置于市场机制的管理下，通过市场规则，使人们对外部效应的产生付出代价，从而减少资源的损耗。第三，强化公共责任意识。一切公共政策的产生和使用都是为了人民群众，都是为了民生。公共资源的所有者实际上是全体人民群众，这就使得政府在制定有关公共资源的政策时必须充分考虑大众的利益。公共资源市场化配置的目的在于更好地服务大众，为公民提供更多更好的公共服务与公共产品。这就要求各级政府及其官员在推进公共资源配置市场化改革的过程中，必须以人民的利益为首要考虑因素，强化公共责任意识。

(二)转变政府职能，建立服务型政府

在过去传统的计划经济体制中政府是一种全能型的政府，垄断着公共资源的提供和配置。这种垄断机制带来的后果就是市场失去活力，公共资源的配置效率低下，造成政府失灵。随着社会主义市场经济的不断发展以及政治民主化的不断深入，政府职能转变已经是大势所趋。公共资源市场化将市场机制引入资源配置领域，打破了政府的垄断，而要推进公共资源的市场化配置就意味着重新审视政府与市场的角色，重新分配二者的职能。政府不再掌控全局，而是要将精力投放在对市场的组织、管理、监督上，加强社会治理和公共服务的职能。重塑政府理念是建立“服务型”政府的前提，其内涵就是要求政府抛弃过去全盘掌控的行为，有选择地对市场进行服务和管理。一方面，民间资本在规模上、能力上都有所不足，经济学家萨缪尔森说过“政府需要为人民做他们所需要做的事，而这些事靠个人的努力是完全做不到或无法做的那么好的”，[3]因此政府对于民间资本没有能力介入的领域要提供充足的公共资源供给和合理配置，另一方面，对于市场能够参与的公共资源配置，政府应该给予足够的自由并且提供良好的管理和监督。充分利用科技的力量是建设“服务型”政府的一个新思路。当今社会科学技术的发展日新月异，在方便人们生活的同时也为建立“服务型”政府提供了便利的条件。互联网时代的到来，使得政府能够利用信息技术和网络资源来进行办公，大大提高了政府的工作效率，也为政府与人民之间的交流沟通建立了新的桥梁。大力发展电子政务有利于政府和民众的有效沟通，提高民主决策的科学性、合理性，同时也使政府的工作更加公开透明，对推动公共资源市场化配置有着巨大的作用。

(三)完善法律制度，建立法律体系

我国的公共资源管理立法方面还有待改进，缺乏完整的法律体系，当前我国公共资源市场化配置所依据的基础法律为《招投标法》以及《政府采购法》，两部法律存在重叠和冲突[4]，公共资源市场化配置正常、有效地运作。政府应该完善相关法律法规，制定法律效力较高的相关行业准则、管理办法等，尽快出台针对公共资源配置的统一详尽的法律法规，加强对竞争以及反垄断方面的法规建设，建立公开、公平、公正的招投标制度。同时应该认真审视现有的法律法规，对不符合社会主义市场经济建设以及公共资源市场化配置的法律法规进行调整，不可调整的应予以取缔，减少法律法规造成的壁垒。其次，要加强政府公务人员和社会大众的法律意识。政府工作人员在对公共资源市场化配置的参与、监督、管理过程中要严格遵守法律，按照法律规章来进行。

(四)完善管理体制，建立交易市场

完善管理体制的核心在于实行管办分离。将监管职能与市场职能分离，将监管部门和交易机构分设，负责监管的部门不得插手市场操作，交易部门也不能与行政主管部门有隶属关系或其他利益关系，管办部门界限清晰，提高工作效率。其次要建立统一的管理平台。将所有的公共资源的交易活动集中在统一的交易平台进行。同时实行规则主导，所有的相关机构和官员必须按照统一的规则进行行动，在管理上提供更大的便利，提高工作效率。实践证明，公共资源配置市场化体系越发达，交易平台越完善，其市场化配置程度就越高，反之，市场化配置体系越不完善，公共资源市场化配置程度就越低。第三，要建立规范的运行机制。做好规划是操作规范的第一步。合理的规划能够减少资源配置过程中可能产生的损耗，降低配置成本。在规划时要求准确了解资源数量、性质，制定明确的配置计划，有序开展资源配置市场化工作。二要设立明确的准入机制，合理合法地确定准入条件及标准，筛选、评估参与公共资源市场化配置的各个单位。三是一切流程严格按照规定程序进行，建立公平的竞争机制，做到公平、公开、公正，最后还要适时向社会公开信息，增强社会监督。

(五)建立监管组织，完善监督体系

公共资源的市场化配置如果缺乏了有效的监督就会就会造成权力的滥用以及资源的无端损耗，损害人民群众的利益，因此建立完善的监督体系是十分必要的。要想对公共资源市场化配置进行有效监督，就必须从政府和社会两方面入手，内部监督和外部监督双管齐下，形成立体的监督网络。“建立行业主管部门监督、财政监督、纪检监察监督、审计监督、工商监督、内部监督、舆论监督、社会监督相结合的‘多元化’监管模式”。首先要建立完善的监管机制。我国目前的行政部门在资源配置过程中还大量存在着“同体监督”的现象，这对于资源配置的公平性造成了阻碍，也给予一些政府部门人员腐败的机会。建立完善的监管组织就要将决策、执行和监管的权力分离，设立专门的监督机构，同时设立明确的惩罚制度，对于违反相关法律法规的交易行为予以惩罚。其次，要充分利用社会大众的力量，增强社会监督，舆论监督。政府在进行公共资源市场化配置的过程中及时地将过程向社会公开，接受人民群众的监督，收集社会对于公共资源配置过程的各种评价与建议，并将公众评价作为政府考核的一个重要标准。与此同时，也要积极利用科技的力量，充分利用微博、网站等新兴媒体，多角度拓宽社会监督的渠道。非政府组织和公民也要积极使用自己的监督权，在发现公共资源市场化配置过程中的不合法行为时要积极向有关监管部门举报。