我国税务稽查执法过程中的风险及成因研究

(湖北经济学院 湖北 武汉 430205)

一、研究意义

通过对目前我国基层税务稽查执法工作中存在的风险进行归纳和分析,结合现阶段税收实践工作中出现的诸多问题,总结出我国基层税务稽查执法工作出现风险的根本原因,从而为有效的防范风险提供了重要的依据。不再仅仅停留在对税务稽查执法风险的简单分类和分析,而是以税务稽查执法风险为研究对象,以基层税务稽查部门实际执法过程中遇到的难点和问题为基础,以管理、防范和解决风险为导向,进行深入细致的研究,用于补充和完善税务稽查执法风险管理方面的理论研究;另一方面,对税务稽查执法风险的管理研究,不仅可以从基层税务稽查部门的视角对避免实际的执法风险提供理论指导,还可以帮助从事一线税务稽查工作的人员提高执法风险防范意识,提升自身执法能力水平,从而促进税务机关和纳税人和谐征纳关系的构建。

二、稽查风险

当前，我国税务稽查执法中存在着错误计算税款、检查程序不合法、检查取证不够精确、检查内容未保密、使用的法律法规差错、拟处理意见不当、绩效考评存在局限、风险预警机制滞后、社会环境的诚信不高、自由裁量权过大和难以监督等风险。本文将对此进行归类与分析。

(一)执法程序错误的风险

税收执法程序错误包括内部执法程序错误和外部执法程序错误,内部执法程序错误:主要体现在以下方面:

1.无授权行为,上级分管领导未在,部门领导为了节省时间,在无授权的情况下批准执行任务。

2.范围越权行为,超出了自己的管辖范围而下达检查通知书,被检查单位提起行政复议,经复议撤销该检查行为。

外部执法程序错误主要体现在两个方面：

1.执行方法错误,税务稽查人员未按照《税务稽查工作规程》中的条文进行执法,导致在具体执行时操作方法不当。

2.执法环节错误,一是省略规定环节,如检查时没有向被查对象出示税务检查证和《税务检查通知书》。二是环节混乱,如检查结束前,检查人员应向纳税人发出《税务事项通知书》,限期内书面说明,并提供有关资料,纳税人口头说明的,检查人员未制作笔录,当事人未签章,待移交审理时发现无记录,再进行后补签字印章。三是在额定的执法期限内未完成,超过追诉期限,致使国家利益受损

(二)自由裁量权不当和难以监督的风险

运用自由裁量权不当就是稽查执法人员超过了自己的职责范畴,超越了税务相关制度指引,导致的风险。其主要表现为:

一是利己目的,为了达到自己的私人目的而超越了法律的范畴,对纳税人进行利益维护或打击报复。

二是过于自信,导致考虑问题不周全,违背了税务制度规定范畴。

三是随意裁量,对同一种税务违规行为采取了不同的处理方法,导致了不同的处理结果,对代扣缴义务人不能一视同仁,产生显失公平的情形。

四是一事多罚,过度处罚。

五是因执法目标不够清晰,标准不够明确,导致了税务稽查的效率和效果不够明显。虽然《税务稽查工作规程》对干税务稽查案件的质量提出了事实清楚、程序规范、证据要有严禁的逻辑性的要求,但是税收法律条文仅描述执行标准,未对具体法条进行阐述,造成了税务稽查的参照标准弹性宽泛。

六是关于稽查案件质量的标准,由于稽查执法人员的理解角度不同,经验参差不齐,会有不同的理解,因此不同的税务执法人员对稽查案件的结果会做出不一样的处理结果。

三、成因分析

(一)政策因素

1.法律笼统不统一

我国税收法律规定比较笼统,具有很大的弹性,给稽查人员留下了自由的发挥余地,由此产生了自由裁量权过大,形成了稽查执法风险;还有些税收法律有着较大的漏洞,使得税务稽查人员在执法时难以准确把握。如《税收征管法》赋予了税务机关检查权,根据第71条,非法印制发票的,由税务机关销毁,没收违法所得和作案工具,处一万至五万元的罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。其操作性很差,对于构成犯罪的情形,或者处罚一万至五万的区间判定,都会因税务稽查人员与被稽查对象的私下交流,造成廉洁问题。

2.法律更新不及时

在经济飞速发展的今天,一些旧的法律条文不适用于现行的税务征管,就此税务稽查部门在执法时产生了很多争议的情况。如《税收征管法》第54、55条分别赋予稽查部门对纳税人有查账权、现场调查权,发现纳税人有明显的转移、隐匿其应纳税的产品、其他财产或收入的迹象,可以采取税收保全或强制执行等权力。但是很多企业在海外设立分公司,聘请了高级税务师,采用了更加专业的避税手段,加火了税务稽查的难度。由于《税收征管法》没有赋予税务稽查搜查权和侦查权,稽查对象故意拖延和隐匿资料,稽查人员除了现场搜集到的证据外,难以发现其他线索,使得稽查工作步履维艰。即使与经侦大队联合办案,也存在着各种困境,一方面受法律的约束,在案件刚开始时无明显刑事犯罪线索时,公安机关难以直接配合侦查,另一方面,在稽查执法人员取得部分证据后,通知经侦大队时,又错失良机,有力证据己被转移销毁,难以查询。

(二)技术及工作流程因素

1.稽查手段技术利用不充分

当前,税务系统与工商系统、海关系统、地税系统等部门己初步建立了信息共享平台,但就获取的数据质量以及对共享数据的利用程度而言,仍然处于发展阶段,而与外汇管理系统、公安系统、法院系统和审计系统等部门的信息共享机制还处于探索阶段。在《税收征管法》中,明文规定相关部门对税收工作要积极的配合与支持,但在税务稽查执法中,时常存在着相关部门因各自利益问题而不配合的情况发生。

目前税务稽查以传统的手工稽查为主,借助计算机技术加以辅助,要从被查单位的报表、账簿、凭证、合同等中抽查出有质量的样本资料,并根据样本的特征推导出可能存在的涉税问题。当前各企事业单位全面实行会计电算化，记账方式、方法更加的灵活,虽然税务稽查软件已在各地区税务稽查部门推行,但在日常的税务稽查过程中还没有得到充分的应用,现代化优势未能充分的发挥砬用的作用。

2.稽查工作流程设计不完善

税务稽查执法人员编制较少,难以在选案、检汽、审理、执行四个流程之间做到四分离。四分离执法流程的设定是为了让不同流程之间彼此制约,使稽查各科室之间的职责分离,每个税务稽查人员的岗位职责明确,在执法全程中做到有法可依,违法必究,规避稽查执法不当,防止腐败的发生。但是,税务稽查局面临着人手少,所管辖的区域大,难以做到各执法环节的真正分离。如:综合管理岗的税务稽查执法人员既要选案,又要检查和审理,这就使得选案环节未能真正发挥其功效,即便在选案环节发生差错,也很难及时纠正,严重地阻碍了选案、检查、审理和执行四环节之间的相互制约效能的真正发挥。

选案环节不准确、不规范,一是因为年度目标计划制定所涉及的被稽查户数较多,存在漫天撒网的现象。二是稽查人员在选案时可参考的资料渠道有限,信息反馈不及时,导致选案的精准度下降。三是税务共享信息不健全,计算机自动筛选很难保证选案的精确性。以上存在的问题可能导致重复办案,增加稽查成本,影响着税务稽查的效率和效果。

(三)纳税人及执法人员因素

1.整体纳税遵从度低

纳税人办理税务登记缺乏主动性,尤其是个体工商户,虽税务机关高度重视并加大宣传税务登记的重要性,仍然存在不主动到税务机关登记的情况,部分纳税人受到利益的驱动,认为能少缴就尽量少缴。税务机关通过定期或随机巡查巡管,依然存在未办理或拒办理税务登记证的情况,其主要因素是个体工商户的经营零星、分散、规模小、分布广、监管难度大,其中有相当部分是无证(税务登记证)经营,特别是在城乡结合部及边远乡村出现较多,导致税务部门很难进行全面清查和管理。

纳税人缺乏自觉纳税的意识,无论是个人还是企业都存在少报或故意漏报应纳税款的现象,如个人少报年度综合收入,企业不真实反映其真实的经营状况,这都会使得影响税务申报系统数据的准确性,究其原因主要是纳税人对税法理解不到位和主观偷税、漏税。

2.执法人员素质能力需提高

(1)经验技能参差不齐

税务稽查执法岗位是运用税务理论、财会理论、税法相关知识和工作经验判断等知识进行综合考量的过程,稽查人员需要熟练掌握税务知识、熟悉税务相关法律规章、能从财务基础工作中发现问题,并且要掌握沟通技巧,同时应保持应有的职业审慎性。稽查人员在稽查不同案件时应确定不同的稽查方案,收集不同的材料证据,针对案情提出相对应的处理意见,这都依赖于税务稽查人员的经验和职业判定。然而,在税务稽查的过程中,部分稽查执法人员因对相关税务法律规章的理解不透彻,或是税务稽查文书的不严谨,不能收集到强有力的证据,都会导致稽查执法风险的产生。

(2)新知识新技术学习不到位

在具体案件执法中,稽查人员要从被稽查单位历年的财务账套中找出相对应的勾稽关系,就需熟知并运用最新的会计核算准则,就要求税务稽查人员既要熟知现行会计准则,又要对以往会计制度了如指掌,我国的《企业会计准则》、《小企业会计准则》进一步更新完善,营改增的相继变化,新的《企业所得税优惠政策事项办理办法》的出台,各层级税务机关制定的各类规范性文件,对稽查人员的业务知识储备提出了更高要求。然而部分稽查执法人员存在着不能与时俱进地学习新的知识,难以完成目前的稽查工作,但是招录合格人员需要层层考核,难以短期完成,因此成为了稽查风险点。

四、结语

在本文中通过对目前我国基层税务稽查执法工作中存在的风险进行归纳和分析,结合现阶段税收实践工作中出现的诸多问题,附以部分案例进行说明,总结出我国基层税务稽查执法工作出现风险的根本原因,从而为有效的防范风险提供了重要的依据。不再仅仅停留在对税务稽查执法风险的简单分类和分析,以基层税务稽查部门实际执法过程中遇到的难点和问题为基础,以管理、防范和解决风险为导向,进行深入细致的研究,用于补充和完善税务稽查执法风险管理方面的理论研究，帮助从事一线税务稽查工作的人员提高执法风险防范意识,提升自身执法能力水平,从而促进税务机关和纳税人和谐征纳关系的构建。