可再生能源政策研究进展综述

(武汉大学经济与管理学院 湖北 武汉 430072)

一、引言

20世纪90年代，随着世界经济的快速发展，一方面，各国对能源的需求迅速增加；另一方面，大量消耗的化石能源也造成了环境污染和温室效应。因此，发展可再生能源成为各国应对全球传统化石能源日益枯竭与环境问题日趋严重的重大战略举措。可再生能源是中国非化石能源的主力，也是中国未来能源转型的重要依托，为此我国也出台了一系列可再生能源政策。2005年，十届全国人大常委会通过了《中华人民共和国可再生能源法》，设立了可再生能源发展规划制度。2017年，国家发展改革委、财政部、国家能源局发布《关于试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度的通知》，促进了清洁能源消纳利用，进一步完善风电、光伏发电的补贴机制。同年，国家能源局发布《关于可再生能源发展“十三五”规划实施的指导意见》，为深入贯彻能源生产和消费革命战略做出了方向指导。本文梳理了国内外可再生能源政策的现有研究成果，以期为我国更好的实施可再生能源政策，促进经济低碳转型提供借鉴意义。

二、可再生能源政策的类别研究

(一)重点项目计划

在可再生能源起步阶段，很多国家都对可再生能源项目推行重点计划并提供充实资金，助力其发展。20世纪，日本实施了“阳光计划”和“月光计划”，大大促进了太阳能技术和燃料电池发电技术的发展。1996年，中国启动“乘风计划”和“光明工程”，经贸委启动“双加工程”，分别支持风电和光伏示范项目，国家电力总公司也启动相关项目，利用光伏发电解决西藏无电县城的供电问题，通过项目计划支持了一批风电和光伏发电企业。2009年，《美国清洁能源与安全法案》规定在新能源研究项目初期和试验阶段都给予高比例资金补助，为可再生能源技术研发活动的可持续性提供了保障。由于可再生能源投资耗费资金大，投入周期长，在可再生能源发展初期，各国政府主导的重点项目计划为可再生能源产业发展奠定了坚实的基础。

(二)财政政策

可再生能源的财政政策主要包括两种，即财政补贴政策和税收政策。德国在2000年出台的《可再生能源法》引入了上网电价补贴制度，政府对其进行财政投入和价格激励。中国在2006年颁布的《可再生能源法》也对上网电价做出规定。2009年，俄罗斯开始陆续颁布支持可再生能源发展的国家政策，针对新能源发电项目的补贴力度非常大，刺激了可再生能源发展。

税收政策主要包括对非可再生能源实施强制性税收政策和对可再生能源实施税收优惠政策。美国颁布的《能源税法案》对可再生能源实施已投资抵税政策以及《1992年能源政策法案》中提出的生产抵税政策，都是对可再生能源实施的长期税收优惠。为鼓励个人投资可再生能源项目，比利时、葡萄牙等国家对个人投资可再生能源项目免除所得税。1999年，德国政府出台《引入生态税改革法》，对可再生能源提供税收减免优惠，对化石能源设定较高税率，促进了德国可再生能源的发展。政府的财政政策对开发清洁能源、促进企业采用先进技术发挥了重要作用。

(三)市场机制

1983年，美国衣阿华州率先实施可再生能源配额制(RPS),以市场机制推动可再生能源的发展，为美国可再生能源的发展奠定了基础。至2015年，美国有34个州试行了RPS。2016年，德国政府全面引入可再生能源发电招标制度，推进可再生能源发电市场化。澳大利亚政府在实施配额制的基础上，引入了可再生能源绿色证书系统。绿色证书代表了发电是生产一定量的可再生电力，在该系统内可以进行绿色证书交易。我国在配额制度设计中也形成了特色的可再生能源配额制，对可再生能源装机配额、发电配额、不同行政区域配额都进行了规定，根据具体情况来确定配额制度，具有很强的针对性。此外，我国也推行了“绿色证书交易机制”，进一步提升了可再生能源产业的市场化程度。随着可再生能源产业规模的提升，参与市场竞争是可再生能源发展的必由之路。

三、可再生能源政策绩效研究

(一)可再生能源政策的减排效应

学者们就可再生能源政策的制定对于二氧化碳的抑制效果进行了相关研究。Abrell和Rausch(2016)通过多国家多部门的一般均衡模型分析欧盟电力输送基础设施(TI)扩张与可再生能源渗透率对电力部门贸易收益和电力供应二氧化碳排放的影响，发现TI对二氧化碳排放的结果取决于同期可再生能源的渗透率。对于目前和2020年较低的可再生能源目标，TI的加强会诱导低成本燃煤发电，从而增加排放；而2030年较高的可再生能源目标，TI的加强有利于减少排放。Xie(2018)以污染最严重的京津冀地区为研究对象基于一般均衡(CGE)模型，通过考虑环境税和可再生能源政策构建了六种方案。结果显示，可再生能源和二氧化硫税都可以促进区域低碳发展和大气污染物减排，根据不同的方案，减排量约为10-40%。从行业角度看，电力行业在全部三个城市都将表现出最大的减排潜力。天津和北京在GDP总量损失方面将比河北受到更大的负面影响，而发展可再生能源可以帮助减少这种负面影响。

(二)可再生能源政策的发展效果

有学者就可再生能源政策是否促进了可再生能源的发展进行研究。Nicolini(2017)发现可再生能源补贴对促进可再生能源发展有显著的促进作用，上网电价优于可再生能源证书政策。Chang等人(2016)旨在全面系统地对东亚峰会国家可再生能源投资政策是否以及如何实现预期目标进行评估，采用五个标准—市场、不确定性、可盈利性、技术和融资—建立评估指标，分别评估各种可再生能源政策是否有助于创造可再生能源市场，结果显示，就可再生能源投资政策而言，印度，澳大利亚，中国，日本和韩国是EAS地区排名靠前的国家，而文莱，柬埔寨，老挝和缅甸则远远落后。作者建议各国政府应该最大限度地利用潜在利润，降低与投资有关的风险，开发和采用新技术，并改善获得财务资源的渠道。Chang和Li(2015)利用线性动态规划模型对东盟电力市场可再生能源政策进行定量评估，包括能源市场整合、碳定价、可再生能源组合标准和上网电价，考察这些政策对发展可再生能源和减少碳排放的影响。结果表明，能源市场整合能显著促进可再生能源的使用，上网电价比可再生能源组合标准更具有成本有效性。30%的可再生能源发电比例将在政治上可以实现，也能以较低的成本增加可再生能源和减少排放。Radomes等人(2015)基于经典的巴斯扩散理论构建了光伏技术扩散模型，包含补贴和上网电价政策，分析了政策实施情景和政策组合的影响。结果显示，50%的投资补贴以及0.30美元/千瓦时的上网电价率，共同提供了最高的边际扩散率。然而，鉴于中国目前的水电资源便宜，在可预见的未来，光伏系统扩散对政府和私营部门来说可能仍然是一个挑战。

(三)可再生能源政策的成本有效性

有学者评估了可再生能源政策的成本有效性。

Hitaj(2013)使用随机效应Tobit，Probit和普通最小二乘法回归方法发现美国可再生能源激励措施以及促进上网的措施对推动风电发展发挥了重要作用。不同政策导致不同的投资组合，也对电价有不同影响，这两者导致政策的成本有效性存在差异。Fell等人(2013)评估了政策的成本有效性，发现更广泛的政策，如排放价格，优于可再生能源电价政策。

林伯强和李江龙(2014)以风电标杆电价政策为例,构建中国可再生能源政策量化评价的分析框架，借鉴实物期权的基本思想,本文通过随机动态递归构建了风电标杆电价政策量化评价模型，将传统能源市场的不确定性和中国可再生能源总量规划的现实情况结合起来，同时市场在各期根据收益最大化对市场环境做出反应，决定是否投入技术研发以降低未来风电开发成本。Wesseh(2015)计算不同情景下使用实物期权定价方法估算可再生能源技术的价值来量化可再生能源发电研发资金的利润，发现可再生能源技术在经济上具有一定吸引力，尤其是外部成本内化时。李力等(2017)基于固定上网电价政策，建立了实物期权框架下的多主体完全抢滩博弈模型，以刻画投资者在竞争可再生能源项目时的投资决策。数值分析显示独立于市场电价的固定上网电价越高,投资时间越早。该模型可以帮助投资者在参与可再生能源项目投资时确定投资触发,同时政府可以依据投资者的反馈,制定合理的补贴价格。Marcantonini(2017)对意大利风能和太阳能发电减少二氧化碳排放的成本进行评估，结果显示，风电平均成本和太阳能发电平均成本远高于德国。Hui-ru Zhao(2014)综合分析了中国可再生能源发电补贴的成本效益。分析结果显示，2006年至2011年4月期间，可再生能源电力补贴成本为0.248元/千瓦时，可再生能源电力补贴也给社会的各个方面带来了好处，其中环境效益178.8亿元，保障了能源安全，推进了技术创新。

四、可再生能源政策设计建议

有学者对可再生能源的政策设计提出建议，主要包括以下几个方面。

1.M.M.Zhang(2017)通过随机过程来对电力价格、二氧化碳价格和投资成本进行描述，基于实物期权模型估计可再生能源发电的最优补贴。利用该模型对我国太阳能光伏发电的最佳补贴水平进行了实证分析，研究发现碳排放交易方案有助于减少补贴，发电能力、电价、CO2价格、投资成本的波动性与补贴呈负相关关系，投资成本、电价和CO2价格的波动性与补贴呈正相关，建议中国政府采取一些措施，如促进技术进步，建立全国性的碳排放交易市场，促进可再生能源产业的竞争，保持CO2价格和电价的稳定以减少所需的补贴。段茂盛(2019)通过分析发现全国碳排放权交易体系与相关节能政策和主要可再生能源政策之间可能存在的影响，建议为了避免节能政策和全国碳排放权交易体系的冲突,应该在不同的层级进行两者之间的协调，把握有关政策制定中的协调机会;在全国碳排放权交易体系配额分配方法设计时,应该使化石燃料发电机组从整体上而言有一定的短缺,从而促进可再生能源的发展。

2.Hafeznia(2017)认为目前可再生能源发展的效果和目标存在差距，因为可再生能源政策大多是国家层面的，基于伊朗的实际情况，发现各区域对国家层面的可再生能源政策的效果是不同的，提出根据区域特征来制定有差异的可再生能源政策的建议。田其云(2019)提出发展可再生能源最重要的是要调整固定电价制度,以可再生能源配额制度重构《可再生能源法》,在可再生能源配额制的基础上设计可再生能源绿色证书交易机制。具体措施可以通过对化石能源发电商、电网企业、大型能源消费企业课以强制性配额义务,对投资可再生能源的企业进行绿色证书管理,在市场机制下培育可再生能源发展的活力。

五、结论

能源关系到一个国家经济的命脉，可再生能源能够有效缓解能源紧张的问题，而可再生能源政策是发展可再生能源的基石，因此，本文对可再生能源政策研究进行了综述。可再生能源政策主要包括行政型政策与市场型政策。在可再生能源发展初期，各国一般使用行政手段推动可再生能源发展，包括实施重点项目、进行财政补贴政策和税收政策，为可再生能源的发展提供充足的资金和公平的市场环境。当可再生能源发展到一定阶段后，各国一般对可再生能源实施市场型政策，鼓励可再生能源参与市场竞争。关于可再生能源政策的绩效评估，大部分研究表明可再生能源政策有助于减少二氧化碳的排放，促进可再生能源的发展以及具有成本有效性，不过这些还需要根据各国实施的具体政策来进行评估和判定。最后关于对可再生能源政策设计的建议，主要包括鼓励技术进步，建立全国性的碳排放交易市场并且注意政策协同，推行配额制以鼓励可再生能源参与市场竞争，根据区域特征来制定可再生能源政策。