建国以来中国学前教育政策的发展与启示

张立平，张 娜

（天津师范大学教育学部，天津 300387）

我国学前教育政策是党和国家为实现一定历史时期的学前教育任务而制定的行动准则，反映了党和国家特定时期的基本任务和基本方针，一般通过法律、法规、纲要、条例、规章、决定、通知、意见、办法、细则、纪要、指示等形式表达出来。建国至今，我国先后颁布了一系列学前教育制度政策、教师政策、课程政策、儿童保护与发展政策以及针对学前教育发展过程中出现的问题制定的政策，促进了我国学前教育的发展。梳理建国以来学前教育的政策性文本，并对不同历史时期的学前教育政策特征展开分析，既能看到学前教育政策的目标导向，也能看到新中国学前教育发展的整体脉络，由此获得中国学前教育改革的内在逻辑，为新时代的学前教育发展提供启示。

一、建国以来学前教育政策发展的历史分期

建国以来学前教育政策的制定和推进是与中国社会发展和教育改革相一致的，但是不同学者对于社会发展和教育改革的关键事件、主要节点有着不同的认识，因此对于建国以来的历史有不同的分期标准。从宏观的社会结构变迁出发，学者齐鹏飞提供了一种划分思路，即社会主义改造时期（1949—1956）、全面建设社会主义时期（1956—1966）、文化大革命时期（1966—1976）、在徘徊中前进的两年（1977—1978）、改革开放与社会主义现代化建设时期（1977—1992）、中国特色社会主义市场经济体制建立与建设时期（1992—2000）、全面建设小康社会与和谐社会时期（2000后）［1］。从财政体制发展视角，彭宏辉把学前教育的发展分为三个阶段，计划经济体制时期（1949-1978）、转轨时期（1978-1992）和社会主义市场经济时期（1993-至今）［2］。在幼儿教师政策发展方面，曲铁华将建国以来幼儿教师政策演进历程分为三个阶段，即师法苏联到泛政治化政策探索期（1949-1977）、常态回归到依法治教政策规范期（1978-2000）以及体系建构到均衡发展政策革新期（2001-至今）［3］。常晶从学前教育法制化建设的角度，把改革开放后的学前教育分为学前教育政策法制化建设起步期（1978-1992）、学前教育法制化建设的徘徊与影响期（1992-2010）、学前教育法制化建设大发展期（2010-2017）、学前教育法制化建设进入机制体制改革期（2017后）等四个时期［4］。本研究在相关研究的基础上，结合七十年来学前教育政策的数量和内容，把学前教育政策分为社会主义的改造和建设时期（1949-1957）、大跃进和内乱时期（1958-1977）、改革开放新时期（1978-2009）和科学规划发展的中国特色社会主义新时代（2010-至今）四个阶段。鉴于大跃进和内乱时期国家只颁布了《教育部转发江苏等省关于办农村幼儿园的四个文件的通知》（1958年）和《教育部、全国妇联关于在幼儿园教学汉语拼音、汉字和算术的通知》（1960年），学前教育政策发展处于断裂状态，故本研究重点聚焦社会主义改造和建设时期、改革开放新时期和科学规划发展的中国特色社会主义新时代三个阶段，分析其学前教育政策的内涵与特点。

二、建国以来学前教育政策研究中的热点

关键词是论文的核心观点，对其进行分析可以概括总结文献的主旨与内容；而词频统计是关键词分析的重要组成部分，有助于将文献资料转换为样本数量进行量化分析［5］。关键词出现频率与被关注度呈正向的趋势，往往成为该主题领域研究热点的征兆［6］。

本研究将国内关于学前教育政策研究的期刊文献数据导入CiteSpace中，设置时间跨度为1949-2019年，单个时区长度为1 年，节点类型为关键词（keyword），提取每个时区中被引频次最高的50个关键词，使用最小生成树和简化最终合成的综合网络进行网络修剪,生成学前教育政策研究的关键词图谱（图1）。

图1 建国以来学前教育政策研究关键词共现知识图谱

图中的圆形节点代表关键词，节点的大小代表关键词出现的频次，节点间的连线表示关键词之间的关联程度。节点越大，表明关键词的突现率越高；圆圈颜色越深，表明关键词的中心性越高，则它对其它关键词的中介作用越强，产生的影响力也就越大，对应的关键词就越可能是学前教育的研究热点［7］。

与共现知识图谱一致的是高频关键词的列表，它重点呈现了关键词的频次和中心性。如表1所示。

根据图1关键词图谱和表1关键词频次统计发现，建国来学前教育政策研究的关键词有“学前教育”、“学前教育政策”、“教育政策”、“全面二孩政策”、“政策工具”、“改革开放”、“民办学前教育”、“幼儿教师”、“幼儿园”、“财政投入”、“学前教育法”等。除去“学前教育政策”等主题检索词外,排在前8位的高频关键词是：

“全面二孩政策”（7次），“政策”（6次），“改革开放”（5次），“民办学前教育”（4次），“幼儿教师”（4次），“幼儿园”（4次），“财政投入”（4次），“学前教育法”（2次）。

表1 建国以来学前教育政策研究高频关键词列表

可以初步推断,学界关于学前教育政策研究的内容多集中在改革开放以来的国家政策、民办学前教育、教师、学前教育立法等方面。当然，由于文献来源有限，检索年度过长，很难完整和精确地呈现七十年来中国学前教育政策整体发展情况，还需要借助NVivo软件针对各个时期颁布的具体政策文本进行聚类分析。

三、建国以来学前教育政策阶段特点

以中央政府或相关部委颁布的学前教育政策文件和冠以“幼儿园”、“幼儿教育”、“学前教育”、“托幼工作”名称的专门性教育政策文本为依据，借助质性研究工具Nvivo11，本研究从不同时期的学前教育政策文本中初步萃取出具有概念的文件作为节点，进行范畴归纳、形成类属，然后对具有相同概念的类属进行抽象，经由亲子节点关系编整成结构性的树状式节点［8］86。在对节点分析的基础上，归纳出不同历史时期的政策特点。

（一）社会主义改造和建设时期学前教育政策特点

这一时期是我国社会主义建设的初始阶段,主要以借鉴苏联教育模式为主，具体体现在《关于学制改革的决定》（1951年）、《幼儿园暂行规程（草案）》（1952年）等5个学前教育政策上。从5个颁布的学前教育政策中提炼出32个参考点（图2），进一步编码出8个树状节点，在此基础上归纳为2 个核心节点，如表2所示。

图2 词频分析

通过对社会主义改造和建设时期政策文本的编码分析，可以看出该时期相关政策核心节点中关于幼儿园的社会运行机制要远高于幼儿园内部运行机制（图3）。社会运行机制共编码了23次，内容主要集中在幼儿园工作指导、检查、幼儿园组织及经费等方面；内部运行机制被编码了9次，内容集中于明确教养内容、注重教养员的配备与培养等。可见当时幼儿园的发展主要被纳入政府的管理职责，用于满足社会需要，较少顾及幼儿发展和教师规范。产生这一现象的原因在于这一时期新中国刚刚成立，社会事业百废待兴，国家的主要任务是进行社会主义改造。对于教育的整体要求是“教育要为国家建设服务，要面向工农开门”。学前教育是一种社会福利，主要为广大妇女解决后顾之忧，满足其就业的需要［9］。在园所管理上，过于倚重政府职责，片面重视数量提高。在教养内容上，主要是以苏联模式为导向，将幼儿教育内容进行分科教学，划分为六大项教养内容［10］。在教养方式上，主要是集体主义教育，具体体现在教学、游戏与生活活动上［11］。该阶段对于幼儿园内部质量并未予以足够关注，也没有真正认识到学前教育对幼儿自身发展的重要意义。

（二）改革开放新时期学前教育政策特点

1978年十一届三中全会以来,学前教育取得了快速发展。这一发展新时期我国先后出台了51个学前教育政策，如《城市幼儿园工作条例（试行草案）》（1979年）、《幼儿园教育纲要（试行草案）》（1981年）等。从51个政策文本中提炼出了233个参考点（图4），进一步编码出19个树状节点，在此基础上归纳为2个核心节点，如表3所示。

图3 关键词项目图

图4 词频分析

从编码参考点可见，改革开放新时期以来颁布的若干学前教育政策更为全面、系统。在学前教育社会运行机制中，工作指导体系更加健全；组织管理更为规范；民办教育机构与农村学前教育受到重视；学前教育扶持政策持续出台。此外幼儿教育质量评价得到广泛关注。在学前教育内部运行机制中，幼儿园安全及卫生保健工作高度重视，师资队伍建设有效提升，保教质量得到增强，师生关系及师幼比受到关注。可见学前教育政策在改革开放新时期得到了发展和完善，学前教育政策体系初具雏形。这种发展方式适应了当时改革开放的需要，体现了学前教育“为社会主义建设服务”的方针［12］。

这一发展新时期，国家积极探索学前教育的发展规律，改革力度持续增强，教育观念不断更新，使得学前教育事业发展日趋朝着科学与规范的方向发展。但这一时期的学前教育仍然面临诸多困境（图5），如总供给资源仍然不足和发展不平衡，“入园难、入园贵”开始变成突出的社会问题，学前教育管理机制亟待改善,政府投入亟待加强,农村学前教育及民办学前教育亟待发展与进一步规范等。

（三）科学规划发展的中国特色社会主义新时代学前教育政策特点

图5 关键词项目图

表3 树状核心编码结果

2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》出台，这是我国进入21世纪以来第一个教育改革发展规划纲要，标志着科学发展观在教育领域的全面落实。在其指引下，自2010年以来，我国相继出台了53个学前教育政策，如《幼儿园教职工配备标准（暂行）》（2013年）、《幼儿园园长专业标准》（2015年）等，使得具有中国特色的学前教育政策体系逐渐建立起来。这种良好的发展态势在党的十八大以后得到更有力的强化，尤其是《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（2018年）从党和政府的最高层面明确了新时代中国学前教育的性质、地位和任务，为当前和今后一段时期的学前教育发展指明了方向和重点。本研究从这个阶段的53个政策文本中提炼出了207个参考点（图6），进一步编码出20个树状节点，在此基础上归纳为2个核心节点，如表4所示。

图6 词频分析

分析发现，幼儿园外部运行机制被编码了118次，主要研究内容集中于，开始重点解决教育普及以及农村学前教育问题，不断扩大学前教育的资源，其中普及乡镇、布局合理、低价优质的普惠性幼儿园成为新的着力点。为建立有质量的学前教育，学前教育发展资金投入持续增加，幼儿园监管与评估体系不断完善，幼儿园“小学化”治理政策持续出台。编码次数达89次的幼儿园内部运行机制中，幼儿园安全工作持续受到重视，幼儿教师队伍建设及保教质量不断加强。这说明当前人们对学前教育的认识逐步全面、系统、深刻，使得这一时期的学前教育政策不断朝着科学民主法制的方向发展，既体现了科学规划发展的学前教育特征，又突出了“幼有所育”的新时代学前教育方针。这主要得益于十八大以来习近平新时代中国特色社会主义思想的全面引领，立德树人根本任务的全面落实，学前教育自身发展规律的全面探索与遵循，学前教育正朝着普及、优质与均衡发展的新方向迈进，可见在新的历史起点中，学前教育的政策充分体现了新时代对学前教育事业发展的新期待、新定位与新要求［13］。尽管学前教育的整体发展取得了长足进步，但上述编码结果（图7）中可以看出当前政策更为倾向于幼儿园社会运行机制，内部运行机制的关注度仍需加强，使得整体上，我国学前教育仍存在数量发展重于质量提升，规模扩大多于内容改革，园所建设实于师资建设的现象［14］。

图7 政策项目图

表4 树状核心编码结果

四、七十年来中国学前教育政策发展的结论和启示

建国七十年来的学前教育政策实现了由师法苏联转向建设中国特色学前教育跨越、由关注学前教育资源不均转向均衡式演进、由倡导园所“量”的建设转向“质”的提升、由重视幼儿的身体转向身心全面协调发展的趋势,为新中国的学前教育事业发展提供了有力的政策支持。新中国七十年来的学前教育政策发展历程可以给我们提供以下启示。

1.提高学前教育政策的法律位阶

教育政策都是在特定时空条件下针对特定教育问题制定的,目的是满足一定社会发展的需要，因此往往具有临时性和过渡性的特点。相比之下，教育法规较为稳定，非经法定程序不得随意废止或更改。建国以来的学前教育政策法律位阶不高，多以“部门法规”、“草案”和“通知”形式颁布，迄今为止我国学前教育立法在国家教育立法中仍处于空白［15］，加快学前教育立法势在必行。构建具有中国特色的学前教育法制体系，首要和切实的工作是明确和确认我国学前教育的性质、地位、宗旨、责任、法律援助和问责，用法律武器保障我国学前教育事业的全面健康发展。

2.协调学前教育发展的内外部运行机制

学前教育的良好发展必须建立在幼儿园外部运行机制和内部运行机制并重的基础上，既重视社会层面的体系建设，也要重视学前教育的内部建设。社会体系方面，必须把学前教育放在优先发展的地位，加强统筹规划、宏观管理和督导评估，在经费投入准则、投入标准、投入比例等细则方面补充完善［15］。内部运行机制方面，各地应依据国家政策法规制定符合时代特点的幼儿园教育教学、安全防范、师资队伍建设、园所质量等方面的实施细则，做到兼顾统一性与灵活性、均衡性与独特性。

3.加强学前教育的普及普惠

普及普惠和追求优质是新时代党和政府对学前教育发展的基本要求，也是必须坚定不移的发展方向。从政策制定层面看，国家规定了学前毛入园率和普惠性幼儿园覆盖率的任务，各级政府在加大公办园投入的同时，积极扶持、引导更多民办园办成普惠性幼儿园。从执行层面看，由于缺乏普惠性幼儿园的质量标准和评估体系，各地普惠性幼儿园认定工作随意性较大［16］，还应进一步出台相关政策和操作细则。在普及学前教育方面，国家应通过转移支付制度、专项资金等方面向弱势群体倾斜，稳定农村和边远地区学前教师队伍,提高办园质量，确实做到学前教育“可获得、可支付、就近便利和高质量”［17］。