新形势下如何完善高等学校财务管理与内部控制制度

苏怡茵

摘要：近年来，国家政府大力倡导事业单位进行改革，在减少政府干预的同时，事业单位要完善财务管理制度，建立现代化管理制度。对高校而言，虽然其经济活动主要是围绕着教学科研和人才培养进行，但为了加强学校的教育环境建设，吸引更多学生，学校也不得不对设备采购、后勤保障等方面投入大量资金。由于高校业务种类繁多、资金来源多元、收支体量大、资产多样化的现状需要对财务进行管理，即提升财务管理水平，建设内部控制制度，对财务收支进行管理控制。文章基于新政府会计制度对高校财务管理的影响，针对高校建立内部控制制度提出一些看法和建议。

关键词：高等学校;财务管理;内部控制;政府会计制度

一、政府会计制度实施背景

我国《新政府会计制度》规定，新的会计制度于2019年1月1日起全面施行。新制度的改革既是顺应时代的发展，也是为了促进事业单位管理转型。高校作为政府会计改革的一大主体要加强内部财会人员对新制度的学习，做好新旧制度的衔接工作，对高校内部的资产进行盘点和清算，仔细研究新制度的要求和方法，积极响应政府的政策方针。从政府的角度来讲，新制度的实施是为了促进政府财务向全社会公开，并建立高效统一的财务会计核算体系。因而，政府针对制度的完善又发布了《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》（财会〔2017〕25号），对行政事业单位的财务报表问题做出详细的规范。继而为了确保新旧制度顺利衔接、平稳过渡，促进新制度的有效贯彻实施，我国政府相关部门又制定了《<政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表>与<行政单位会计制度>有关衔接问题的处理规定》和《<政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表>与<事业单位会计制度>有关衔接问题的处理规定》，对新旧制度的衔接问题做出规范，要求事业单位在进行财务改革的时候按照制度规范进行，全面推进新制度的实施。

二、政府会计制度对高校财务管理的影响

（一）对会计核算方面的影响

新政策要求在统一核算体系下，预算会计要以收付实现制的方式进行核算，财务会计要以权责发生制进行核算，在“双基础”、“双核算”、“平行记账”、“双报告”的体系下，构建完善的财务核算体系。

1. 对资产类科目核算的影响

（1）存货核算。高校原来预算会计体系下的存货核算，实务中是在采购支付款项时就直接全部作为当期支出进行会计核算。在存货采购进库和使用出库时不再进行会计核算，而只是由资产管理部门记录台账。但新政府会计制度采用双基础，在财务会计核算中要按照存货的实际使用量计入当期费用，且还要核算清楚当期存货的存有量。因此，对跨年度存货的采购和使用要进行财务核算数据与预算数据差异的对比，并在报告中反映出来。

（2）固定资产和无形资产的核算。高校原来的财务制度对固定资产和无形资产在实务中往往是虚提折旧或不提折旧，对损坏或废弃的资产也未进行及时处理和入账，导致高校资产管理很不到位，资产账目与实际不符，且无法体现高校的运行成本。新政府会计制度出台后，对高校的资产管理进行了重新定义，不仅对计提固定资产和摊销无形资产进行了规定，还要求高校如实反映资产状况，准确核算学校运行成本，合理配置资源，提升资源的使用效率和效益。但实际上高校的资产核算工作非常庞杂，这一制度实施起来也有一定困难。

（3）基建工程及对外投资的核算。基建工程在2014年实施的高等学校会计制度要求基建单独设账且每月并入单位行政账，但由于基建账是按照权责发生制进行核算，而高校行政大账是按照收付实现制进行核算，因此在实务中往往容易造成并账困难或错误。新制度要求高校的基建工程不再单独建账，而是在行政大账中统一进行会计核算，按权责发生制将工程实施过程中发生的费用计入本期损益中，准确反映工程实施过程中使用的资金。此外，高校对外投资以前都是采用成本法核算，新政府会计制度要求核算不但要分清楚投资类型，还要变更投资核算的方法，使用权益法进行投资核算，并在一定时间内核算出投资所获取的利益，如实将这些信息反映在财务报告中。

2. 對负债内科目核算的影响

对负债普遍的定义是在交易过程中需要以资金或劳务方式进行偿还的债务。新政府会计制度要求高校按照权责发生制对负债进行核算，并且增加了预计负债和受托代理负债的核算。这种做法不但使高校的财务科目核算更加清晰，也在一定程度上帮助高校预防财务风险，增强高校的债务管理意识，保证国有资产的存量。

3. 对收入、支出科目核算的影响

高校原本采用的核算制度是收付现实制，对支出和收入进行当期核算，核算较为简单。新的会计制度预算会计与原制度相似，但增加了财务会计权责发生制核算模式，使用“双核算”的方式对预算会计和财务会计适度分离并相互衔接。新制度下，收入确认的复杂性大大增加，同时按照配比原则不归属于当期的支出不能列入当期费用。

（二）对高校财务报告的影响

会计核算模式发生变化的同时，也使财务报告发生了相应的变化，实现“双报告”、“双功能”，具体表现在以下两个方面。

1. 报告目标发生变化

新制度实施前，高校的财务报告上只需要反映收支结余以及预算执行情况。但新制度下，高校的财务报告不但要反映出以上信息，还要增加对高校资产负债情况、收入费用情况、运行成本以及净资产变动等进行反映。全面、清晰的反映高校财务信息与预算执行信息

2. 报告的构成和编制基础发生变化

新制度实施前，高校的财务报告以收付实现制的方式对预算和决算编制财务报告。新制度下，政府综合财务报告要分成两部分，一部分是通过财务会计核算形成财务会计报告，另一部分是通过预算会计核算形成决算报告。同一会计核算系统中预算会计要素和财务会计要素相互协调，决算报告和财务报告信息相互补充，施行双报告并行的政府综合财务报告体系。

（三）对高校财务管理的影响

1. 成本管理

新制度的实施改变了旧政策下高校财务收支不能如实反映学校家底，无法准确核算办学成本。新制度通过不断完善成本核算的方式，对会计科目、会计报表以及会计核算方式都进行了明确的行为规范，从而保证政府会计制度能够满足高校现行的会计核算需求，也强化高校对成本支出的管理意识。

2. 绩效管理

高校原先采用的会计制度不能客观反映学校的办学成本，不利于科学评价办学绩效。而高校财务绩效管理的理念在新政府会计制度中进行了强调和完善，要求高校将财务绩效评价引入财务报告中，针对高校的办学成本费用进行绩效评价。绩效评价的内容还具体包括在财务管理中建立绩效评价制度，对各个部门的教学、教研等活动使用的资金和资源进行绩效评价。同时，高校还要建立预算管理体系，对财务支出进行预算目标的设定以及使用过程的监督，对预算结果进行定期反馈，为绩效评价指标的建立提供相关的数据信息，删除资金使用中不合理或无价值的环节，减少浪费行为，不断提升财务管理水平。

三、新形势下高等学校内部控制建设实施措施

（一）内部环境方面

首先，高校领导必须认识到自身的主体作用，依据国家政策规定，对单位内部控制制度的建设起到主导性作用。其次，高校内的财务管理人员要深刻关注政府政策的变化，熟悉和把握新政府会计制度规定，学习新制度的会计核算模式以及报告编制要求，不断提升自身的能力和专业素养，积极投身到向管理会计转型的工作中，更好地服务于高校的人才培养;最后，高校还要做好对内部的资产进行清查，以及往来账目的清理，做好新旧制度衔接工作的准备，大力推动新制度在行政事业单位中的执行。

（二）风险评估方面

降低运行风险是实施内部控制的重要环节，而高校进行风险评估与普通的企业不同，主要是从两个方面进行。从单位层面的风险评估是基于高校的内部组织结构、岗位权责限制以及信息数据系统的建设;从业务层面的风险评估需要对业务流程进行梳理，依据业务实施环节发现风险点。但无论是哪个角度的风险评估在当前的高校中并没有发挥其应有的作用，这是因为高校的内控制度设置与实际的实施情况偏差比较大。因此，高校在进行风险评估工作时最好参照政府出台的内部控制制度建设相关的政策信息，在完善组织结构的同时也要对规章制度进行查缺补漏，尤其要加强与预算管理部门之间的协调，对预算进行控制监督。从预算的角度入手，对超出预算和预算执行力度不足带来的风险进行评估，降低高校在财务管理上可能遭遇风险的概率。

（三）控制制度方面

在内部控制制度建构方面，高校要结合自身的实际情况以及在法律规定的范围内建立相对应的内部控制制度。例如高校债务管理制度方面，政府作为会计债务主体要求学校将一部分资金作为债务风险预算资金放入财务报告中，还要披露高校显性的债务。但高校的隐性负债还需要高校管理层在进行制度建设的时候建立有效的负债风险机制，对负债规模进行有效控制，降低债务偿还的风险。

（四）管理信息化方面

现代信息技术融入高校财务管理和内部控制中可以有效地提升财务信息的真实性，减少人为失误，并保证信息数据的安全性。由于新政策的要求，高校必须实行“平行记账”的模式，大大增加了会计人员的工作量和职业判断，而信息技术或软件的运用可以大大减轻会计的工作量，需要对目前市场上的软件进行调研，选择合适的软件购买。但高校与其他企业在性质以及业务经营上有所不同，因此一些通用的软件不能解决高校现行的财务管理工作，所以需要对目前市场上的软件进行调研。基于高校的业务性质，高校也可以和一些计算机软件公司合作开发，研发出一款更适用于高校业务模式的财务软件，或者对当前的软件进行升级改造，在顺应政府会计改革政策要求的同时也要做好自身的信息管理。

（五）财务报告公开方面

高校是面向社会、具有公益性質的单位，因此其财务信息也面向社会，接受社会监督。在当前新制度的要求下，高校要对自身的业务和运行情况编制综合财务报告，如实反映学校的“家底”、客观反映学校运行情况、准确核算办学成本、提供信息完整的综合财务报告，不断优化财务管理模式，面对政府和社会的监督。

四、新形势下高等学校财务管理构建措施

（一）提高财务人员的能力和素质

新政策的改革对各个行政事业单位内部的会计人员提出了新的要求。会计核算的模式更加复杂，需要运用更多职业判断。会计人员要加强自身的专业知识学习，加快自身的转型升级。而高校还必须关注时事政治，了解国家对教育方针的改革。相比其他行政事业单位，高校自身业务复杂，会计人员不但要加强专业知识储备，同时还要加强对业务的了解，促进业财融合，涉及的知识面越来越广。因此，提升会计人员的知识能力、更新管理理念，使会计工作由日常核算型向决策支持型转变，已经变成了会计行业未来发展的需要以及高校建设现代大学制度的必经之路。

（二）加强组织领导，强化责任意识

面对国家政府的改革计划，高校在拥有更多财务支配权的同时，也将面临更大的压力和更激烈的竞争。高校的竞争一方面是看高校的教育资源、师资力量、人才培养质量、科研水平等，另一方面也与高校的配套建设设施设备情况有着直接的关系。因此，高校与企业一样，想要在竞争中保有自身的力量必须合理运用资金，提高教学科研水平，完善内部的教学科研设施，提升人才培养质量。高校管理层必须认识到财务管理对高校参与竞争的重要性，加强对财务管理制度的建设，完善财务管理组织机构。此外，高校的重大经济项目都必须由党委会讨论通过，虚心听取财务部门的意见，并树立财务管理意识，主动学习国家政府相关的法律法规，建立现代大学制度，为高校的财务管理营造良好的氛围。

（三）完善财务管理制度

1. 全面预算管理制度

高校内部建立全面预算管理制度，主要是对高校的财务收支、现金流量、运行情况、人力资源、教学科研设备以及负债情况进行全面预算，通过对高校运行各个环节进行财务预算更好地实现成本控制，对资源合理分配，将有限的资源和资金尽量投入到学校的教育科研和人才培养上，采购高质量的教学科研设备，引进高层次人才聘为师资，营造良好的学习氛围，删减不必要和低效益的开支，从根本上优化教育科研环境，提升人才培养质量。此外，高校内的财务部门还要定期向学校管理层汇报预算执行情况，而同样的管理层也需要对财务部门的工作进行关注和监督，不断改进预算管理措施，加强高校的财务管理。

2. 资金管理制度

资金管理制度是财务管理中的一部分，主要针对高校的资金收支以及资金筹集方面进行管理。首先，在保证资金安全的情况下，高校每个运行环节对资金的使用必须符合预算和相关法规的要求，且要提升资金的使用效益。其次，高校内部资金的循环流通以及政府的拨款等都需要财务部门的计划、管理和监督，避免资金入账和支出缺乏相关依据和凭证。最后，财务部门还要积极拓宽资金筹措渠道，合理编制资金筹措及用款计划，维持资金收支的动态平衡，为学校事业的发展提供资金保障。

3. 财务审批制度

高校财务管理制度是否能够贯彻执行的关键在于高校是否建立了完善的财务审批制度，对审批的过程进行优化和控制。此外，高校还要分离不相容岗位，避免在审批流程中一些人员因身兼数职、权力过大而利用职权满足一己私利，保证财务支出的规范化和透明化。由于高校的收入还包括政府的拨款，因此高校应该定期召开会议，在会议上公开政府的拨款项目和实际费用使用情况，接受内部人员的监督，从管理层到执行层都要遵守财务管理制度，按照规范行事，有效避免贪污腐败的行为。

（四）加强内部控制建设

高校建设内部控制制度主要包含三个步骤：一是完善内部控制制度和内部控制组织结构，加强内部控制体系建设。例如，对职员进行考勤、在财务管理方面建立内部审计部门、對教师建立教学任务考核制度、对高校内部的领导接待以及外访建立相关的制度等，主要目的是对岗位的职能和权利进行制约，对工作行为进行规范限制。二是建构跨部门内部控制沟通平台，在培养全体员工财务管理和内部控制意识的基础上加强部门间的沟通交流，充分发挥协同效应。例如，预算管理工作需要充分了解各部门的业务特点才能制定出合理的预算目标，切实发挥预算控制的作用。其三，高校的内部控制制度实施的效果如何需要定期对内部控制工作进行评价。评价工作要遵循全面、客观、公平的原则，树立业务流程，以廉政风险、财务风险为基准点，根据制定的各项指标对内部控制工作进行评价，并找出内部控制中的盲点和薄弱点，加以修改或补充。此外，高校还可以对内部的人员进行绩效评价，建立相应的激励机制，调动员工的工作积极性，保障内部控制制度能够设计合理并充分运行，同时也符合高校的发展战略。

五、结语

高校作为培养人才的基地，在经历政府政策改革的新形势下必须充分认识到高校财务管理的重要性，积极响应政府的方针。提高财务管理水平，建立合理完善的内部控制制度，充分利用各项资源达成人才培养目标，提升社会服务水平，为社会创造更多效益。

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（作者单位：上海出版印刷高等专科学校）