面临“难产”或“夭折”的美国“世纪协议”

陈双庆

2019年5月6日加沙城：一名巴勒斯坦女孩站在被以色列空袭摧毁的建筑废墟前。

| 以美元换土地 |

特朗普出任美国总统后，在巴勒斯坦问题上采取一系列重大决策。2017年底，特朗普宣布承认耶路撒冷为以色列首都。2018年5月，美驻以使馆从特拉维夫迁往耶路撒冷。随后，特朗普委派白宫高级顾问库什纳、中东问题特使格林布拉特组建团队，拟定一个名为“世纪协议”的巴以和平计划。

2019年6月，美国牵头在巴林举办推动巴以和平的经济研讨会，出台“世纪协议”经济部分。主要内容为：十年内向巴勒斯坦及周边阿拉伯国家提供500亿美元资金，用于179个基础设施和商业项目。其中，280亿美元投资巴勒斯坦的147个项目，目标是在十年内将巴GDP翻一番，创造100多万个就业机会，失业率由30%降至10%以下，贫困率降低50%。其余资金投向分别为，约旦15个项目75亿美元，埃及12个项目90亿美元，黎巴嫩5个项目60亿美元。计划资金来源一是政府捐款，二是低利率贷款，三是私人资本。可以看出，该协议经济部分重点强调通过促进该地区经济合作与发展，使巴方获取经济“红利”，同时也让其他阿拉伯国家从中受益。

“世纪协议 ”经 济 方案的实质，是旨在通过领土“西扩”和帮助巴方发展 经 济“ 以利相诱”，以“经援换主权”取代“土地换和平”，迫使巴方放弃国家领土完整和东耶路撒冷的主权 ，默 许 以方保留约旦河西岸大型犹太人定居点。

尽管“世纪协议”的政治部分尚未正式公布，但从媒体陆续的相关公开报道中，不难勾勒出其大致轮廓：其一，巴勒斯坦通过与以色列、约旦、沙特进行领土“置换”，在约旦河西岸建立巴勒斯坦国;其二，以色列保留约旦河西岸的大型犹太人定居点群，同时停止扩建零星分布的定居点，拆除“非法”定居点;其三，耶路撒冷西区仍处于以色列主权之下。对东区进行重新划分，其中的阿拉伯社区划归巴方，同时将耶城东部约四公里处的阿布·迪斯镇划入东耶市政范围，作为未来巴勒斯坦国首都的一部分。耶路撒冷老城的“哭墙”和犹太人社区的主权仍归以方，伊斯兰宗教场所由巴勒斯坦和约旦共同管理;在阿布·迪斯与老城圣殿山阿克萨清真寺之间修建一条通道，为巴人前往做礼拜提供便利;其四，建立一个国际机制，对巴难民实施赔偿。绝大多数流亡海外的巴难民可获得回归未来巴勒斯坦国的权利，也可选择留在所在国，或移居到第三国，但不能回到以色列境内。据以色列《耶路撒冷邮报》透露，特朗普还拟定一项具体计划，即要求约旦接受100万巴勒斯坦难民并给予约旦国籍，同样要求埃及也接受一定数量的巴难民加入埃国籍，作为补偿，两国将获得1100亿美元的经济援助，但并未指明资金来源。计划还要求黎巴嫩政府也接受一定数量的黎境内巴难民加入黎国籍，前提条件是这些难民放弃回归权。

| 严重损害巴方利益 |

这个协议貌似公平，但实际上严重损害主要当事方巴勒斯坦的利益，难获巴方认可和接受。巴勒斯坦问题的核心是领土争端，即阿拉伯和犹太两个民族对同一块土地的排他性争夺。对巴方来讲，边界划分攸关未来巴勒斯坦国的主权和领土完整。针对这一问题，巴方的基本立场是，建立以1967年边界为基础，以东耶路撒冷为首都的独立巴勒斯坦国。其中，“1967年边界”所划定的领土范围即第三次阿以战争后以色列占领的领土，是指整个约旦河西岸。而“世纪协议”中提出的领土“置换”，表面看似公平，但实质上是按照以色列“可防御边界”的设想，将西岸的约旦河谷等“战略要地”及水资源丰富等“宜居”的地区置于以主权范围下，这无疑将严重损害未来巴勒斯坦国生存空间的数量和质量。不仅如此，以色列与约旦的领土“置换”，使未来巴国的边界并不与邻国约旦接壤，实际上将完全被以方控制。

按照巴方要求，未来巴勒斯坦国首都的范围，应该是整个东耶路撒冷。而根据该计划，对东耶路撒冷扩大后再进行“切割”，仅将市政“边缘”地段给予巴方，与其要求相距甚远。对于耶城主权归属，该计划也含糊其辞，实际上是维持以色列拥有主权的既成事实。鉴于耶路撒冷作为伊斯兰教第三大宗教圣城的特性，在这一敏感问题上，巴方还受到阿拉伯和伊斯兰世界牵制，难作妥协。对于巴难民回归问题，该计划完全无视联大194号决议规定的、流亡海外的巴难民回归权，对“两国方案”所提及的、允许约10万巴难民回归以色列实现“家庭团聚”也只字未提。“世纪协议”经济方案的实质，是旨在通过领土“西扩”和帮助巴方发展经济“以利相诱”，以“经援换主权”取代“土地换和平”，迫使巴方放弃国家领土完整和东耶路撒冷的主权，默许以方保留约旦河西岸大型犹太人定居点。按照巴方的理解和相关解读，其真实意图是哄骗巴人吞下以色列永远占领并兼并约旦河西岸的苦果，最终只能建立一个“带减号的国家”。

美承认耶路撒冷为以色列首都并将美驻以使馆迁至耶路撒冷，以及减免对巴勒斯坦经济援助等举措，令巴方极度失望，认定美已失去“公正调解人”的作用，明确表示不再接受美方提出的任何方案。巴总统阿巴斯称“世纪协议”为对21世纪的“一记掌掴”，民调显示74%的巴勒斯坦人拒绝接受。作为巴以和平进程的主要当事方之一，巴方实际上对和谈拥有“一票否决权”，其态度对“世纪协议”能否落实具有决定性影响。没有巴方配合，即使以色列全盘接受该计划，也是孤掌难鸣，使之成为一纸空文。

| 恐将无疾而终 |

美国是影响中东和平进程最重要的外部因素。特朗普上台后，重新调整美中东战略，将反恐和遏制伊朗定为两大重点战略目标。为实现上述目标，特朗普政府“双管齐下”，一方面极力扶持以色列，并拉近以色列与阿拉伯国家关系，打造“美国-以色列-沙特”反伊朗轴心。另一方面，着手打造由沙特等六个海湾阿拉伯国家与埃及、约旦组成的“中东战略联盟”（MESA，又称“阿拉伯北约”），共同应对“伊斯兰极端主义”的威胁。特朗普认定，以色列作为美国在中东地区最忠实的盟友，对实现其中东战略有着至关重要的作用，因而在巴勒斯坦问题上，将支持以色列作为美中东政策立足点，向巴勒斯坦方面施压作为主要手段。特朗普推出“世纪协议”的出发点是“美国优先”，主要意图就是要借助推動以巴和谈，营造和平氛围，赢得阿拉伯盟友的支持，进一步拉近阿以关系，塑造由美、以主导的地区战略环境，巩固反伊轴心和构建“阿拉伯北约”。可见，特朗普力推“世纪协议”是“项庄舞剑，意在沛公”，即为实现美中东战略构想提供“工具”，并无解决巴勒斯坦问题的诚意。

2015 年 9 月 4 日，在约旦河西岸拉马拉附近的纳比萨利赫村，一名巴勒斯坦老妇人与一位以色列边防警察争吵，抗议犹太人在此设立聚居点。

表面来看，以色列似乎是“世纪协议”的最大受益者。但实际上，以色列对通过谈判解决巴勒斯坦问题“有力无心”。在阿以关系的天平上，以色列凭借强大的军事力量和美国的支持，成为占主导地位的强势一方，对和平进程具有决定性影响。近年来，伊朗积极介入叙利亚内战，特别是在叙境内派驻兵力和部署军事设施，使以色列产生“兵临城下”的危机感。当前，以国内上上下下均一致将伊朗视为最大外部威胁。相形之下，以方凭借绝对的军事优势，牢牢掌握对巴勒斯坦安全、经济等领域的控制权，哈马斯等激进势力对以安全并不构成实质性威胁。据此，占主流的以色列右翼势力认定，与其与巴方签署和平协议，让出更多约旦河西岸领土，并带来更多的不安全感，不如维持现状才是最好的选择。可见，以方对解决巴勒斯坦问题并无紧迫感。

作为巴以冲突的“利益攸关方”，阿拉伯国家对“世纪协议”态度冷淡。出于浓厚的民族和宗教情感，巴勒斯坦问题在阿拉伯世界、特别是普通民众心目中占据不可替代的重要地位。阿拉伯国家民众一向视巴勒斯坦人为“血浓于水”的兄弟，视巴勒斯坦领土为统一的阿拉伯世界的一部分，在巴勒斯坦问题上一贯坚定支持巴方。由此，沙特等国民众普遍对政府在巴勒斯坦问题上屈从美、以的做法不满，对阿以和解也保持“底线思维”，认为“若在巴以矛盾解决之前实现阿以关系正常化，则意味着对巴勒斯坦兄弟的抛弃和背叛”。可见，巴勒斯坦问题攸关阿拉伯国家执政根基，即使是已经与以色列建立正式外交关系的埃及和约旦政府，也不敢公开表现得与以过于亲密。在耶路撒冷地位、巴难民回归等敏感问题上，沙特、埃及等仍坚定支持巴方立场，尤其反对将被占领土经济重建与上述问题“挂钩”。

其实，阿拉伯国家并不在意“世纪协议”本身是否有利于巴建国和能否奏效，而是关心会否影响其切身的利益，特别是政权稳定。在普遍面临国内安全挑战和经济困境的背景下，阿拉伯国家政府绝不敢贸然做出违背民众意愿、放弃支持巴方的举措，以免导致新的政局动荡。因此，在“世纪协議”有损巴方利益并遭其拒绝的情况下，阿拉伯国家也不会贸然接受。

编辑：周丹丹