区域环境影响评价现状存在问题及对策研究

文 / 朱洪利

一、引言

自1973年第一次全国环境保护会议将环境影响评价概念引入中国以来，中国环境影响评价发展史仅有40余年。随着中国绿色建筑、环保等产业的快速发展以及国家和人民对环境保护问题的高度重视，作为区域规划及建设项目可行性实施的有力保障之一，环境影响评价响应“绿色时代”的召唤，已成为区域发展规划，实现人与自然和谐相处的可持续发展道路的必备程序之一。

二、区域环评的基本内涵

区域环境影响评价（Regional Environmental Impact Assessment，REIA），简称区域环评，它是指在一定区域内以可持续发展为目标，以区域发展规划为依据，从整体上综合考虑区域内各种社会经济活动对环境产生的影响，在此基础上制定和选择相关环保制度，实现可持续发展的最佳行动规划或方案，同时也为区域开发规划和管理提供决策依据。区域环境影响评价的对象是该区域内所有建设项目的行为，包括开发和改建项目。评价的重点是为区域内未来建设项目的布局、产业结构等提出理论式整体优化方案和综合防治对策，同时协调人文环境与区域项目开发建设行为之间的矛盾，为制定区域环境规划提供科学的依据。

三、传统环境影响评价现状与局限性

（一）现状分析

中国的区域环境影响评价是对项目环境影响评价的拓展，具有环境管理建设的指导意义，在城市改建与扩建、建设项目开发、资源整治与运用方面意义重大，相关研究单位从程序与方法的研究角度分析，采用总量控制与环境承载分析相结合的方式，强调规划管理的重要意义，以规划管理控制为核心。不过与之相比，环境影响分析技术的运用分析能力较弱，仍然以多项活动简单地叠加为主。同时，环境影响评价忽视了公众参与的重要性，难以实现全民监督。

（二）环境影响评价的局限性

虽然环境影响评价的方法在不断完善，中国在控制环境污染、协调经济等方面取得了很大成效，不过目前在理论与方法方面仍然存在明显不足。

1.区域环境影响评价的理论体系不健全

业内对区域环境影响评价的性质、内容和规划等方面的认知不够具体统一，导致具体实践不具备指导参考意义。目前以排污总量控制方法和区域环境承载力分析方法为主，前者片面强调“污染评价”却忽视“生态评价”，没有考虑到非线性的环境累积效应。后者将计量模型作为环境系统阈值的模拟依据，由于指标权重的设置过于主观化，导致具体分析结果不够客观。同时，也忽视了环境要素的相互影响，忽视了整体统一性。

2.区域环境影响评价的理论发展与实践应用缺乏有效衔接

首先，传统的环境影响评价较为被动，仅针对具体的开发项目进行研究，却忽视了预测性分析的重要性，没有结合环境质量目标要求而有针对性地分析项目类型、数量和规模等，不具备整体协调性。单个项目的环境影响评价范围受限，因而分析内容不够广泛，忽视了多个项目的累加结果、生态系统对于项目的非线性响应、主项目的间接诱发结果、环境变化的协同效应等方面的分析，在针对相邻或具有衔接关系的项目处理过程中，经常出现脱节或重复行为的境况。

其次，缺乏针对替代方案的分析，相关评价技术导则与立法不够重视替代方案，建设项目的环评方案较为单一，由于地址、布局、设计与工艺等方面的改动可能性低，因此区域环境影响评价有效性不高。最后，公众参与积极性较低，且参与渠道建设不受重视。公众参与对于区域环境影响评价的发展意义重大，不过现有的理论与实践研究却忽视了公众参与性，相关法律法规还有待健全，需要不断拓展公众参与的广度和深度，发挥公众参与的效能。

四、中国区域环境影响评价中存在问题的解决方法

（一）建成统一性管理制度

在当前和今后的区域环境影响评价工作中，一个重要的工作内容为建成统一性的管理制度，通过对这种方法的应用，可以提高整个系统的运行状态。本文提出的方法为：从自然资源、环境污染等多个角度，建成全国性的评价体系，使各个区域可以依此落实各项工作。由于各个区域的经济发展体系有所不同，建成的管理制度可允许当地政府部门在小范围内修正与更改，修改的幅度不得高于标准值的5%，另外要求各个区域依照当地的主要行业构成体系，制定重点工作体系。

（二）加强部门工作联动

在区域环境影响评价工作体系中，只凭借一个部门很难完成对所有项目的研究和监测工作，所以在具体的工作中，要从这一角度出发，提高各个部门之间的融合性，最终制定相应的环境管理体系。通过互联网等系统，完成对整个系统的融合，由污染物监测研究所牵头，提交各区域的污染物信息，自然资源部门分析土地的变更情况，环境监测部门完成数据的整合与分析工作，在此基础上制定相应的工作管理体系。

（三）完善公众参与方式

公众参与是环境影响评价内容中的重要组成部分，在区域环境影响评价中应充分重视。完善信息公开，要求环评单位对环评的技术标准依据、法律法规明细、污染指标等的信息一并公开化并公示。环评信息量公开的多少有助于公众参与并促使相关环评单位深入调查研究，进一步论证并优化布局。同时公众了解较全面的环评信息，有助于更加科学地去判断环境影响评价书（表）的可行性。因此，完善信息公开是完善公众参与的关键一步，不容忽视。

（四）加强环评监测工作

在区域环境影响评价工作完成之后，监督工作应该落实到对实际影响的监测上。通过监测，可以判断环境影响是否符合环境标准，进而改进环境保护措施及其管理手段。同时由第三方机构对区域建设项目是否遵照“三同时”原则进行检查监督。

（五）优化技术标准

技术标准是区域环评工作开展的决定性因素，是污染项目是否超标的判断依据，因此，必须跟随环评工作发展进度，在实践中不断更新标准才能更好地适应发展需要。区域开发的环境影响评价比较具有战略性，强调区域的可持续发展，把整个区域作为一个整体来考虑，着眼于在一个区域内如何合理规划和建设各项目，其评价的重点在于论证区域内建设项目的布局和结构，同时也根据区域环境各要素的特点，对区域的开发规划提出科学的建议，并为开展单个项目的环境影响评价提供依据。因此，做好技术标准对区域的规划和定位具有不容忽视的作用。

（六）培养新生力量

区域环境影响评价的理论和方法需要在实践中不断地发展和完善。应注重培养新一代的环评专业人才，为环评专业队伍注入新的血液，拓展创新平台，推动环评工作的发展。可通过加强环评相关专业知识的教学和宣传，地方环评单位与院校专业合作，制定鼓励理论研发更新的政策来培养人才。