垃圾焚烧发电项目的主要社会稳定风险因素及风险治理对策

文 / 孔祥涛

中国各地垃圾焚烧发电项目涉及的“邻避”风险，既是影响社会稳定的风险挑战，又与生态环境保护和民生重大问题密切相关。

从国际看，垃圾焚烧发电是垃圾处理较为成熟的技术，也是发达国家生活垃圾处理的主要方式。但在中国，垃圾焚烧发电项目建设却屡屡遭遇“邻避运动”。近年来，垃圾焚烧发电项目的社会稳定风险非常突出，由此引发的群体性事件多发，许多大中城市面临“垃圾围城”“邻避运动”的双重困境。

为推进这一问题的系统治理，笔者会同河海大学、生态环境部环境发展中心等单位学者，运用社会学和风险管理科学的理论方法，对北京昌平、浙江杭州、江苏南京、湖南宁乡、湖北仙桃等地16个垃圾焚烧发电项目进行个案调研。结合国内外相关文献资料，对当前中国垃圾焚烧发电项目的主要社会稳定风险因素、风险易发多发的深层次原因及风险评估、治理对策进行了研究。

一、社会稳定风险因素

风险总体特征：一是在中国社会矛盾高发的大背景下，垃圾焚烧发电项目的社会稳定风险因素成因复杂、点多面广、相互交织，形成一个风险综合体。这是征地、拆迁等单一性利益矛盾问题所没有的。二是从抽样调查和案例统计看，垃圾焚烧发电项目的社会稳定风险是动态变化的，在项目前期、施工、运营阶段具有不同的风险因素，可能呈现出不同的风险态势。其中，项目规划选址信息发布、环评公示、征地拆迁启动、项目开工建设、项目正式运营往往是风险高发的重要节点。许多重大群体性事件都发生在这些节点上。

（一）环境风险。主要是垃圾焚烧发电和垃圾运输、堆放以及项目建设施工中产生废水、垃圾渗沥液、灰渣、固体污染物等污染环境的风险。特别是恶臭、粉尘和二恶英等对环境造成的影响，最令公众担心、反感。这种环境风险在当前技术和经济条件下还不能完全规避，它往往成为其他附加风险的“承载体”，最为群众所关注、担忧。

（二）经济风险。主要包括对农业种植、旅游、房地产等产业发展和土地、房产等资产价值，以及地区招商引资、开发发展造成的风险。环境与经济密切相关，经济对环境高度依赖。随着利益分化、博弈加剧，经济风险对此类项目推进的影响日益突出。不少相关群体性事件中都有房地产开发商鼓动、资助群众抗议的情况。

（三）合法性风险。主要是项目规划、立项、建设、运营未严格依法依规按程序进行，或规划不合理，在合法合规性方面存在硬伤或瑕疵的风险。随着公众法治意识进一步增强，一些项目的合法性风险明显上升，项目未批先建、边批边建，或运营过程中违法违规排污，引发公众强烈不满，被群众和媒体抓住“辫子”，并成为环保组织发起公益诉讼的突破口和有人鼓动组织群体性抗议活动的“口实”。此类风险在典型案例中约占30%。

（四）公众参与风险。主要是项目决策过程中未及时、全面公开项目信息、广泛充分听取公众意见建议，群众和社会的意见及诉求无法顺畅表达、在决策中得不到充分吸纳造成的风险。有的项目在选址公布前公众参与完全缺位，纯粹是县级政府闭门决策、单方决策，引爆社会矛盾。

（五）舆情风险。主要是各类媒体特别是微博、微信等自媒体对项目进行不当甚至恶意的炒作渲染，不实传言、谣言借机传播扩散，负面舆情发酵升温的风险。有的项目被网络媒体污名化，尚未立项就遭遇网上舆情风暴和网下群体性事件冲击而“夭折”。网络媒体的急剧发展使项目本身的环境风险成倍放大、迅速升级，加剧群众不满和对立情绪。

（六）征地拆迁补偿安置风险。主要包括征地拆迁补偿标准低、政策不统一不平衡、补偿金不能及时到位，安置房未能及时建设、群众不能及时安置的风险。征地拆迁补偿安置涉及群众切身利益，政策举措不公平、不合理极易成为风险隐患生成点。

（七）群众的风险感知风险。主要是群众对项目风险的感受、认识、理解和评价偏离客观风险而形成的次生社会风险。北京、杭州、深圳等地垃圾焚烧发电项目二恶英排放执行的是欧盟标准，比中国标准严许多，湖北仙桃垃圾焚烧发电厂二恶英排放指标甚至优于欧盟标准，但公众受传闻和主观臆测影响，却认为存在极高风险而盲目恐慌。

（八）政治安全风险。境外一些敌对势力和境内极少数对现行社会制度不满的人员全盘抹黑垃圾焚烧发电项目，煽动群众把矛头指向党和政府，由单纯的“环境维权”走向“公民运动”“街头政治”，企图使环保问题政治化，破坏社会大局稳定，引发政治对抗。环保领域已成为其渗透破坏的重点之一，垃圾焚烧发电项目首当其冲。

二、社会稳定风险高发反映出的深层次问题

相比21世纪第一个十年，近年来垃圾焚烧发电项目社会稳定风险明显升高，有着深刻复杂的社会背景和鲜明的时代特征，反映出现代化建设和国家治理过程中一些值得重视的深层次问题。

（一）生态文明建设存在突出短板。生态文明建设与经济建设不相协调，在经济建设突飞猛进的同时，许多地方生态环境受到严重破坏，不仅制约经济社会可持续发展，而且影响群众身体健康和生产生活。广大群众对环境污染有着切肤之痛，保护生态环境、生活环境的意识高涨。中国发展进入环境敏感期。这是当前中国“邻避”活动兴起的时代背景。

（二）一些基层政府缺乏公信力。基层党风政风方面存在问题，违反法律政策、损害群众利益的情况不时发生，公众对基层政府的信任度偏低，基层政府的决策即使正确也往往难以赢得群众普遍支持，“信者恒信、疑者恒疑”。许多垃圾焚烧发电项目本属于必不可少的民生项目，且采用了先进的工艺技术和装置设施，制定了严密的风险防控措施，但群众就是不相信企业能无害化运行，不相信政府能监管好。有些基层领导干部对中国进入环境敏感期的客观现实缺乏清醒认知，上项目不主动做增信释疑的工作，导致环境污染型项目“一上就闹、一闹就停”。

（三）对新媒体的管理利用滞后。新媒体特别是自媒体的迅猛发展深刻改变了媒体生态、舆论格局、社会动员组织方式，但政府部门的管理利用跟不上，理念、体制、机制、法律、技术滞后于新媒体发展，趋利避害工作做得不够。不少地方领导都反映，新媒体发展无序、管理失范、利用不够，触发和放大了“邻避”效应。自媒体在当地或跨地域充当群体性事件组织发动媒介的情况越来越多，县级政府往往无招架之力。垃圾焚烧发电项目社会稳定风险演化为重大群体性事件，从某种意义上说与新媒体管理利用滞后密切相关。

（四）公众科学素养、法制意识普遍不强。相比20世纪末，城乡群众的民主意识、政治参与意识、维权意识显著增强，但科学素养、理性思维、法制意识、责任意识未同步跟上。部分群众执着于刻板印象或网上不实之言，遇有垃圾处理类项目不管“三七二十一”统统反对。从发达国家的实践看，公众主观意识不转变，垃圾焚烧发电项目社会稳定风险多发的局面就难以根本改观。

（五）部分企业社会责任感薄弱。有些企业重经济效益、轻社会责任，在项目建设和运营中不让利于民、与民共享利益，漠视国家法律违法建设，运营中“暗渡陈仓”违规排放污染物，不仅损害生态环境和群众健康，而且使苦口婆心的宣传引导变得没有说服力。

（六）利益共享政策和机制缺失。有的地方政府往往片面强调公共利益、整体利益、长远利益，对受项目影响的少数群众的局部利益、现实利益重视不够，有的甚至强势迫使他们单方面作出牺牲。从顶层设计来看，对利益补偿和利益共享也缺乏更加合理系统的政策、制度安排。

三、社会稳定风险评估、治理的对策建议

发展是解决中国一切问题的根本出路。在当前形势下，科学统筹协调利益关系，推动经济增长、解决民生问题，保障基础设施建设项目和产业项目平稳上马，对于实现“两个一百年”目标具有重要意义。党中央、国务院要求，对涉及环境污染的建设项目必须加强风险评估、治理，维护群众利益、促进经济发展、保持社会稳定。针对垃圾焚烧发电项目存在的主要社会稳定风险及其深层原因，总结一些地方的成功经验，借鉴西方学术界风险管理理论和社会影响评价方法，应从以下方面开展风险治理工作。

（一）地方党委、政府要敢于担当。面对“邻避”问题，地方党委、政府要心中有大局，敢于担当，落实主体责任。只要是经济社会发展和民生保障改善所亟需、选址科学合理、各类手续完备、群众利益补偿到位、风险总体可控的项目，一定要保持定力和耐心、毫不动摇地推进。决不能放任“民粹主义”，盲从社会上的某些不理性情绪，更不能为了保“官帽”，一有人“闹”就惊慌失措，不负责任地把改善民生需要的项目废置一旁。必须发挥政治优势和体制优势，强化组织领导，健全工作机制，科学制定政策措施，动员基层组织、企业、社会力量、媒体齐上阵，形成推进项目建设的强大合力。

（二）将风险评估贯穿于项目的全生命周期。要把社会稳定风险评估作为刚性制度执行。要及早评估，尽可能与项目酝酿同步启动。要动态评估，将评估工作贯穿项目酝酿、规划、审批、建设、运营全过程。要深入评估，找全找准风险点，科学评估风险等级，精准提出风险防控化解措施和应急处置预案。

（三）有序扩大公众参与。相信和依靠群众，坚持以人为本、公开透明，通过公示、听证、座谈等多种方式，坦诚进行信息公开，面对面加强社会互动，广泛听取利益直接相关者和非直接相关者的意见建议。把风险评估、治理作为民主协商的过程，根据群众和社会各界的意见建议完善决策方案，科学民主决策。项目建设和运营过程中，要邀请群众代表、环保组织、媒体、专家参与监测、监督、评价、反馈，取信于民，增强政府和企业的公信力。

（四）严格防控环境风险和安全风险。坚持问题导向，排查在建和已运营项目的风险隐患，整治污染环境的突出问题，让公众看到实实在在的改变。新上项目要采用国际先进工艺技术和装备设施，强化项目单位内部管理控制和安全生产。加强环保监管执法，最大限度地防控环境和安全生产风险。对一些特别重大项目，设立专门的环保监管执法机构。在部分地区加强试点工作，打造一批“样板”项目并加以推广，让项目“说话”，赢得信任。

（五）以制度化方式补偿好、发展好群众利益。落实“五大发展理念”，着眼于利益多元化的现实，在牢牢守住群众利益不受损失、权益不受损害的底线基础上，妥善协调各相关方的利益，建立项目周边群众利益补偿政策机制，统筹谋划、同步推进项目建设与项目地产业化、绿色化发展，确保让群众从项目建设和区域发展中受益，做到利益共享、发展成果共享。

（六）统筹推进宣传引导工作。国家和地方应建立此类项目推进的舆论引导机制，通过主流媒体并充分利用自媒体发布正面信息，传播中央精神和专家学者科学的声音。清理网上有关垃圾焚烧处理的伪科学“知识”，防止继续误导公众。地方党委、政府要发挥群众工作优势，组织各方力量做好群众思想工作。强化风险沟通理念，以主动有力的风险沟通对话减少群众风险误判。重视让群众“眼见为实”，组织群众赴一些垃圾焚烧发电“样板”项目进行考察，促进他们认识转变。

（七）依法治理违法违规行为。严格落实全面依法治国要求，政府首先要依法行政，依法定程序推进项目建设，企业也要依法建设和运营。对项目推进中违反行政决策程序，侵害群众利益、合法权益的行为要严肃查处。同时，对违法干扰项目建设、煽动组织群体性事件的违法犯罪行为，要依法处理，不能让“闹事”成“气候”。对因风险防控不到位引发严重不稳定事端的，严格按照 《中国共产党问责条例》等规定进行责任查究。对利用群众正当环境“维权”活动进行渗透破坏的势力，要早发现、早打击，坚决捍卫政治安全、维护社会大局稳定。

（八）强化风险监测预警和应急处置。项目单位和政府有关主管部门要实时监测项目风险情况，加强风险识别、分析、研判，及时预警防范。制定群体性事件应急处理总预案和现场管制、舆论引导、群众工作等分预案。对突发公共危机事件，从中央到地方要根据事件等级及时启动应急预案，各方协调联动、综合施策，及时依法妥善处置，严防环境、安全和经济利益等风险扩大升级、发生连锁反应，严防“邻避”活动转向、变质。

（九）充分发挥风险评估和化解指南的作用。国家有关部门应根据形势发展，定期修订完善垃圾焚烧发电项目社会稳定风险评估治理指南，为全国性治理提供科学统一的规范和针对性适应性强的指导。定期发布典型案例，供各地参考借鉴。地方党委、政府应按照国家层面指南的要求，完善相关政策、细化落地措施，因地制宜稳妥推进与项目建设相关的各项工作，特别是前期的规划论证、科普宣传、公众参与等，防止由于前期准备不足导致项目夭折。中央和地方应联动推进，破解难题、打开局面，使此类项目建设走上良性发展的轨道。