中国古代监察官员的选任制度及其当代启示

常冰霞

(山西师范大学 社会学与法学学院，山西 临汾 041004)

面对当前监察体制改革，考察古代中国本土的监察制度具有重要意义。监察官的选任是监察制度设计的重要内容，选任制度是否合理不仅直接决定监察效能能否实施，也深刻影响着皇权体制之下国家治理体系与权力配置的优劣。古代君主非常重视对监察官选任的制度设计，赋予监察官员高标准的选任条件与特殊的任用方式，并在任用过程中实行严格的选任限制。本文着重以国家权力结构与监察职业化为研究视角，科学地分析监察官的选任条件、选任程序以及选任限制，从而为当前监察体制改革提供某些借鉴和启示。

一、古代监察官员的选任条件

在传统社会中，监察官称为“治官之官”“风宪之官”“纠劾之官”。明太祖明确指出监察官员的重要地位，“朕设察院，职英俊，禄忠良，以为耳目之寄”[1]560。古代监察官员因其监察身份与重要地位而成为特殊的官员群体，其任职条件比一般官员更为严格，采用高标准的选用条件，“汉魏以还，事任尤重，至于选用，必举贤才”[2]。历代对监察官的选任标准达成共识，以具备优秀的政治品德、较高的文化素质、实政经历且政绩卓异为选用的必要条件。

(一)必须具有优秀的政治品德

在古代文官群体中，虽然国家对一般官员也关注于其品行的考察，但更多地关注于其才能，如唐代选拔官员以身、言、书、判为标准[3]1171。与注重文官群体的才能相比，历代君主更为注重对监察官员品德的考察。

纵观古代监察官员的政治品德，呈现“公忠果断、刚明果敢、奉法秉公”的共同品德，充分体现了传统社会以“公、忠、廉”作为考察监察官政治品德的重要依据。在注重对监察官员共同政治品德的考察之外，每一王朝对监察官员的政治品德强调的重点不同，突出其与国家权力结构相符的品德政治性色彩。唐代非常强调御史的“正直”品德，唐玄宗时崔隐甫在职强正，无所回避[4]4821。明代注重强调御史的“忠君”品德，“爱君者，有过必谏，谏而不切者，非忠”[5]21。清代强调御史的清廉勤敏[6]27政治品德。

历代君主之所以强调御史政治品德的重点不同，与其当时的国家权力结构和国家治理密不可分，以宋朝为例进行分析。有宋一代，在国家权力运行机制与国家治理体系中，君主尤为重视文官系统的作用，奉行文官治理的基本国策，并且实行分权与牵制的方针，其政务和事务重新结合，因而文官的群体数量达到了前所未有的高峰。为更好地监督文官的各项工作，专司监察的台谏机构需要处理来自中央与地方以及各权力领域的各种信息，“监督并且积极直接地参与信息传递的运行过程”[7]263，因而君主强调御史“实用性”的政治品德以符合统治需要。宋朝政府规定御史不仅须“政治尤异者，乃特除拜”[8]1733，而且明确指出充任御史人选“必用忠厚淳直、通世务、明治体者”[8]4116，并将这一规定写进敕令。

从以上文献中，可以看出宋代对御史的政治品德经历了“政治尤异”“刚明公忠”至“通世务”的变化过程，充分体现御史具备的政治品德与国家权力运行机制紧密相关。“政治尤异”“刚明公忠”更为强调御史的政治才能以及对君主的忠心以稳定统治，而“通世务”政治品德的强调以及将其写入敕令，充分体现出宋代统治者面对从事着政务和事务合体的庞大文官群体而寻求的积极应对之策，更加注重发挥御史“通世务”，以期更好地监察文官群体，突出御史在整个国家治理与权力运行中的关键性作用。

(二)必须具有较高的文化素质

在优秀的政治品德要求之外，历代强调与监察官职业化相符的文化素质。从总体上考察，监察官员应具备的文化素质不仅是指“学识渊博”“文学优长”，更关注于其是否“通经懂史”[1]570以及“晓谙刑名”[9]2959。之所以严格要求监察官员具有较高的文化素质，是因为监察官在监察活动中往往涉及决策、行政、经济、军事、司法、文教等国家横向权力配置的诸多领域，其监察职责并不是某一具体的行政事务而是来自多方领域的事务。

为了确保监察官员具备较高的文化素质，汉至明清对监察官员均选用了最高的文化标准。汉至魏晋南北朝时期，国家多通过察举推荐或对策选用监察官。西汉公孙弘在元光五年举行的策试中取得第一，后迁御史大夫[10]。北魏时期规定从对策高第者[11]中选任御史。虽然汉至魏晋南北朝对监察官员文化素质的考核并未形成制度化、规范化，但是依据其实际的选拔标准，可以看出最高统治者对其采用了最高的文化标准。

隋唐至明清多注重选用进士作为监察官，而进士是科举取士的最高等级，因而显示出最高统治者对监察官的文化素质采用了最高标准和最高规格。在选用进士作为监察官文化素质的条件时，各王朝对选用进士的重视程度有所区别。隋唐时期有两种选任途径：一种多从有功名者中选用监察官，其中进士尤为受到青睐；另有一种选任途径，即御史出自郎官。宋代注重从进士出身者选任御史，而且被视为“祖法”“故事”。根据学者统计，宋代自太祖至哲宗七朝充任御史中丞者共九十四人，其中进士出身者七十七名，占总人数的百分之八十二[12]。明代不仅注重御史的进士选用，而且注重其出身：“进士十九，举贡才十一。举贡所得，又大率有台无省，多南少北。”[9]1148“用人虽不专一途，然御史为朝廷耳目之寄，宜用有学识通达治体者。”[1]559自此，从“正途”出身者中选拔监察官员成为有明一代的定制。清代在继承明代监察官选任制度的基础上，具有其自身的特色。清代在选任科道官的标准上，同等职级的汉员与满员的具体选任标准有着根本的不同，满员不必正途出身，而汉员考选御史，必须专用正途。

(三)必须具有从政经历且政绩卓异

就一般文官群体而言，历代对于其从政经历并没有过多要求。因监察官作为国家的治官之官，秦汉至明清不仅要求其具有丰富的从政经验，而且要求良好的从政业绩，意味着监察官要通晓政务，熟悉官场积弊和地方吏治民情，普遍拥有政务处理以及紧急情形的处理能力，能对国家治理和社会治理了然于胸。就具备从政经历且政绩卓异这一条件而言，从某种意义上，可以称其为“实务派监察官”。

纵向地考察历代监察官的从政经历，经历了从高层从政经历至基层从政经历的变化。两汉选任监察官比较注重监察官的高资历出身，汉武帝时期的十七位御史大夫，大部分出自九卿或郡守以上的高官。隋唐至明清的君主十分注重从基层从政经历的官员中选用监察官员。唐玄宗明确规定“凡官，不历州县不拟台省”[3]1176。唐肃宗规定“其御史须曾任州县理人官者方得荐用”[13]1086。宋孝宗规定“非曾经两任县令，不得除监察御史”[14]1569。明代规定“到任六年以上知县”[1]562的进士、举人出身者才有候补御史的资格。康熙帝规定“行取知县非再任者，不得考选科道”[15]267。秦汉至明清注重监察官具有从政经历，实际上反映的是国家纵向权力配置的要求，从中可以看出地方在国家纵向权力配置中的突出性地位，从而表明地方治理始终是历代国家治理困局的症结所在。

历代对监察官的从政经历与政绩卓异相结合的要求不尽一致。明清之前的最高统治者对监察官的要求更多是具备从政经历，对其政绩考察没有过多要求。明清君主对监察官的资历要求更为严格，不仅要求具备基层从政经历，规定进士出身、出任知县经三年考满，而且要求政绩卓异，任内“钱粮全完”且“无参罚者”，[16]546不仅体现了君主对监察官员的从政要求达到了极致，也体现了历经两千多年的监察制度对监察官员从政要求的日渐成熟。将基层从政经历与政绩卓异相结合，是对监察官具备监察能力的最充分保障，有利于监察官在监察活动中将基层从政积累的经验教训为现行的监察工作服务，从而在监察过程中善于发现存在的问题，为国家新政策的出台与实施提供有价值的可供参考性意见。

二、古代监察官员的任用方式

历代为选拔职业化的监察官员不仅规定了高标准的选任条件，而且规定了特殊的任用方式。纵观秦汉至明清时期监察官员的任用，出现吏部或宰相任用、宪台自辟、君主敕授等多种任用方式，不仅呈现出阶段性与复杂性的特征以及高级别与独立性的趋向，而且反映出国家权力结构中多方权力的消长。

(一)秦汉至隋唐：监察官员任用方式未固定化

秦汉至魏晋南北朝时期对监察官的任用作出最初的探索。秦朝对监察官实行皇权任命。汉朝通常实行察举制或荐举的方式任用监察官员，但对刺史的任用实行皇权任命。隋唐时期是中国古代监察官任用方式的过渡阶段，实行几种任用方式更替进行。据文献记载，隋朝规定由吏部对御史进行任用，“自开皇后，始自吏部选用”[17]，但有时也会呈现吏部或宰相任用御史的事例。唐代对御史的任用经历了皇帝敕授、吏部任用、宪台与中书门下合议、宰相任用、宪官自辟等几种任用方式。

秦汉至隋唐时期监察官员的任用未固定化，不仅呈现其阶段性与复杂性的特征，而且反映了背后的国家权力格局与权力结构所展现的多方权力实态。以唐代为例，高祖李渊擢拔李素立任侍御史、唐太宗擢拔韦挺任御史大夫，属于唐代皇帝敕授御史的事例。唐太宗在位时期，除亲自擢拔御史外，另外规定“吏部与御史台长官、宰相议定，依选例补奏”[14]1564。至唐高宗、武则天时期，御史任用发生根本变化。自永徽以后，监察御史不由铨选[14]1564，而由皇帝敕授。至唐玄宗开元十四年又发生变化，御史进退从违皆出宰相。唐中宗复位后，令御史台长官同中书门下商议选择御史，并录由历进奏者[13]1086，至此，御史的任用正式脱离了吏部。虽然监察官任用在唐中宗时期出现重大变化，但是唐朝后期由于皇权式微，又出现宰相任用御史和“宪台自辟”的情形。

纵观有唐一代监察官员的任用，呈现出吏部、宰相、御史台、皇权对监察官员任命权的争夺以及背后力量的此消彼长。随着皇权的强大与衰微，皇权掌握监察官员的任命权或者对其失控。随着三省六部体制的运行以及其权限在唐代达到顶峰，吏部掌握监察官员的任命权或者对其失控。在唐代监察官的任用方式中，皇权敕授、吏部、宰相、中书门下分别在某一阶段起到主要作用，虽然有其进步之处，但也存在着很大的弊端。将任用御史的权力归属于专门铨选的职能部门吏部，虽然显示出任用的程序化与规范化，但是不利于监察权与行政权的分离，影响了监察部门的独立性，使其对吏部或宰相的监察效果大打折扣，出现“宰相自用台官，则宰相过失无敢言者”[8]2647的弊端。

(二)宋明清时期：监察官员任用由君主敕授

宋明清时期，君主对御史实行敕授的任用程序，不仅呈现出与其监察职业化相符的高级别与独立性的趋向，而且反映了君主权力逐步强化并发展至顶峰的权力增长趋势，以宋代为例进行分析。宋代对三省体制进行改革，保留中书门下作为最高行政机构，并设置三司使，进一步分割宰相的权力。与此同时，随着皇权的增强以及监察权在国家权力结构中的日渐突出，宋代对御史的选任摆脱了吏部或宰相，实行与监察官官品不相吻合的皇帝敕授高级别任用程序，是古代监察官选任程序的重要转折阶段。宋代规定宰相不得荐用台官，天子亲擢成为“祖法”。宋英宗认为唐介在先朝有直声[18]6336，并亲擢其为成为御史中丞。宋代形成了严格而完备的台谏官任用程序：侍从荐举—宰执进拟—君主亲擢—给舍封驳。从中可以看出，虽然侍从荐举与宰执进拟仍是选任程序的必备环节，但是君主亲擢表明其在监察官的任用程序中起着主导性与决定性的作用，反映了有宋一代随着相权在三省体制改革中权力的消减，其与皇权在争夺监察官员的任命权中已处于劣势。宋代对监察官实行君主敕授，有利于行政权与监察权的分离，有利于监察机构保持独立性的监察地位，加强了监察官对国家权力的监察权威，从而有利于发挥其在国家治理与权力配置体系中的监察效能。

明清时期是皇权强化阶段，对监察官的任用规定更为严格、全面。明初规定 “四品以上及一切近侍官与御史为耳目风纪之司，不在常选者，取自上裁”[9]1150。至永乐以后，明代对御史任用首先通过考选，然后经吏部与都察院考察，最后由皇帝敕授的严格任用程序，“考选之例，优者授给事中，次者御史，又次者以部曹用。”[9]1148清代《钦定台规》规定监察官先通过考选，强调“勤敏练达，立心正直”[16]547，后由皇帝裁定，“永著为例”。在清朝的御史考选中，都察院负责经办具体的选拔事务，而吏部在其中只是起到协助作用。通过考选与皇帝敕授的御史，明清对其规定了一定的试用期，并根据其监察政绩决定其去留，“凡由郎中、员外郎以下授为监察御史者，需试俸一年，一年期满，听都察院考核”[16]548。考察明清对监察官的任用程序，可以看出其任用的严格性与完备性，形成了考选—吏部与都察院考察—皇帝敕授—试用的任用程序，即通过考选筛掉不合格的官员，皇帝敕授后并没有真正入职，必须经过试用期的考验，最后成为监察官员，不仅能够保证其高素质，而且能够保证其独立行使监察权而不受其他职权部门的侵扰。

值得一提的是，与宋明清君主敕授监察官员不同，元代对监察官的任用实行“宪台自辟”的选任方式，御史台不立选，其用人则于常调官选之，唯监察御史首领官，令御史台自选，行台御史秩满而有效绩者，或迁内台，或呈中书省迁调。中书省或用台察之人，亦宜与御史台同议[19]。

纵观古代监察官员的任用，国家权力结构中的多方权力围绕着监察官员的任命权进行角逐，并最终形成君主敕授的任用方式，反映出古代君主对监察官员的重视程度愈加看重，从而显示出监察官员在国家治理体系与权力配置中具有举足轻重的作用和价值。秦汉至隋唐，监察官员任用经历了吏部任用、台主任命、君主敕授的交替及变化，呈现出时段性与复杂性特征；宋明清对监察官员实行君主敕授的任用方式，呈现出高级别与独立性趋向。

三、古代监察官员的选任限制

中国古代社会对监察官员的选任形成了一套完备的制度，强调监察选任制度的具体性与指向性，在高标准的选任条件以及特殊的选任方式之外，还实行了一些选任限制性规定。在传统社会中，虽然监察体制处于皇权体制之下，却处于国家的其他权力配置之上，因而历代统治者对监察官实行与国家权力结构及其监察职业化相符的选任限制。

(一)监察官的选任回避制度

虽然中国古代对文官群体实行回避制度，但对监察官员而言，其回避的范围比一般文官要广，具体包括职务回避、亲属回避与地籍回避。

在国家权力结构中，各权力领域存在一定的相关性，因而历代统治者对实施监察活动的执行主体监察官的选任实行职务回避。宋代规定御史不得从执政推荐的官员中选任[18]5667，且执政的子弟不能为台谏、两省耳目，只能任内外清望官。明代不仅限制大臣之族被选任为科道，而且规定僚属同族也要以下避上[9]1159。历代对监察官选任实行职务回避，防止形成官官相护的利益网，有利于监察权与行政权的分离，从而保障监察官独立行使监察权，不受其他部门掣肘，“弹击之际无所顾避。”[8]10072

历代统治者对监察官的选任实行严格的亲属回避，并且出现中央各部门亲属回避的趋势。唐代规定具有大功以上亲属关系的官员不得同为中央司联事勾检官员[4]1819。宋代规定台谏官事相关联，同在言路有嫌，在台谏系统内部实行严格的亲属回避[20]4900。清代规定“凡父兄现任三品京堂，外省督抚子弟不准考选科道。其父兄在籍起文赴补，及后虽升任者有子弟现任科道，皆令回避，改补各部郎中”[16]545。从唐至清对监察官实行亲属回避，可以看出其规定更为严格、细致、具体化，尤其是在中央高层实行亲属回避，一定程度上可以防止高层监察官员受到亲属关系的干扰以及保障中央政策、法令的有效实施。

因古代重视血缘以及伦理关系，在官员群体中容易形成地域性的特点，所以古代君主对文官群体的选用实行地籍回避。因监察官是国家的“治官之官”，古代对其地籍回避规定得更为细致、全面。汉代实行“三互法”，规定自身本籍、婚姻之家的对方之籍以及两州人士的对方之籍，不得相互异地从监[21]。宋代实行严格的地籍回避，规定“蜀人官蜀，不得通判州事”[18]6288。古代对监察官员实行地籍回避，可以有效地防止监察官员与地方官员形成利益结合体，从而保障监察权的有效运行。

(二)监察官的选任资格限制

古代监察官的选任资格与其高标准的选任条件两者之间存在逻辑关系，具备选任资格是实施高标准选任条件的前提和基础。古代社会首先通过对监察官的选任资格进行限定，然后根据高标准的选任条件，确保筛选出的监察官员具备高素质。

古代对监察官员的选任资格限制主要体现为以下五类群体：一是限制通过他途的官员进入监察系统。宋代明确规定“以荫补入仕”[20]4638者不能充任御史差遣，强调监察官员的选任资格来自进士的出身，非进士出身者不能参加御史的选任。二是限制新进官员进入监察系统。明代规定“新进士初仕，不许除授御史”[22]2794，强调进士必须经过试用期的磨炼与考核，具备通晓政务的能力，未经过从政经验磨炼的新进士不能被敕授为御史。三是限制起用被处分的监察官员重新进入监察系统。明代规定“都御史受赃，罪当加，罪人岂可复入风宪”[23]1923。清代自乾隆朝以后，规定受处分御史不得回任，此后各该衙门保送满汉御史，初次引见，未经记名者，下次不得再行保送[16]549，禁止曾被处分的监察官员再次进入监察系统。四是限制降级、革职的官员进入监察系统。清代规定凡有过降级、革职纪录者，不得选任科道官[16]440。五是禁止罪名之人进入监察系统，如明代特别规定“不许用曾犯奸贪罪名之人”[22]2780。古代社会通过对监察官实行以上五类群体的选任资格限制，强调监察队伍的纯正以及监察人员的高素质、高质量。

(三)监察官的任期限制与年龄要求

根据现有文献记载，古代并未对所有的监察官实行一定的任期限制，但是对巡按地方的监察御史实行特殊的任期限制，规定巡按地方的监察御史不可久任。

唐代对御史出巡地方规定明确的任期限制，“分为十道巡察使，二周年一替。”[24]525明代规定“御史巡按，岁一更代”[25]315。唐明两代对巡按御史实行特殊任期限制的目的在于“防上下稔情之故”[25]315。从唐代对巡察使实行两周年一替至明代对巡按御史实行岁一更代，可以看出统治者对御史特殊任期限制的愈加重视，确实在一定程度上克服了巡按御史久任的弊病，“久则情亲而弊生，一年一代之制察吏安民之效已见于二三百年者也”[26]。

基于监察官在古代国家权力运行中的关键性角色以及监察工作的高技术特点，且在实施监察活动中会遇到各类复杂的情形，虽然需要多年实践经验的积累，但仍然对监察官的年龄多加限制，以保证监察官的素质以及提高监察效能。根据现有文献资料记载，宋明清三朝对御史的年龄限制规定较为细致。宋孝宗对御史的年龄上限进行明确限制，规定凡是达到七十以上的官员，不得被授予为监司官和郡守[27]。明代成化以后对御史年龄的上限以及下限作出明确规定：三十以上的官员可以参选，若年龄在六十以上且七十以下的官员，只能做翰林院的顾问[5]75，不再具备御史参选的年龄要求。

从宋代对御史只规定年龄上限至明朝全面规定年龄上下限，可以看出统治者对御史年龄的全面掌控。从宋代对御史上限规定为七十岁至明朝规定为六十岁，可以看出监察事务的日渐复杂性以及随之而来的年龄上限的限制。清朝在承继明朝对御史年龄限制的基础上有所变化：一是未明确规定御史年龄下限，规定年富差强者报送[16]553。虽然清代文献规定年少者、年龄过轻者不得选任为科道官，但很难推断出御史年龄下限是否符合明代规定的30岁以上。二是清代规定御史年龄上限为六十五岁，六十五岁以上者不得选充科道官[16]553。与明代御史规定的年龄上限相比，不仅仅在于提升了5岁，实际上隐含着即使御史符合年龄要求，也要注重御史精力是否可行。

四、古代监察官员选任制度的当代启示

监察体制改革是逐渐深入的过程，作为执行主体监察官的配套设置应该逐渐提上改革日程。我国当前有关监察官的相应规定，主要体现在《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)中的第8条、第9条、第14条以及第56条，其规定主要还是一些原则性的指导。我国《监察法》明确规定：“构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制”(1)《中华人民共和国监察法》第2条。以及“弘扬中华优秀传统文化，构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制”(2)《中华人民共和国监察法》第6条。，显示出中华优秀传统文化在当前监察体制改革中的重要作用以及中国监察体制改革的特色性。在优秀的中华传统文化中，作为法治文化的古代监察制度是其重要的组成部分。虽然古代的监察制度与当前进行的监察体制改革在其性质上有根本性的区别，但是就监察制度的技术层面与传统文化的传承而言，古代的监察制度能为当前监察体制改革提供某些宝贵的借鉴与启示。特别是在当前《监察法》对于监察官的规定缺乏进一步指向性的情形下，科学地认识和总结中国古代监察官员的选任制度，对于当前监察体制改革具有借鉴和启示意义。

(一)明确有效的监察官员选任制度是国家治理的一项成功经验

古代监察官员具有双重地位，不仅是监察机制中具体实施监察活动的执行主体，而且也是整个国家治理体系与权力配置链条上最具关键性的角色。古代君主依赖监察官员的监察活动，将皇权延伸至国家的各个角落，以保证国家治理策略与各项权力的合理配置。基于监察官员在国家治理体系与权力配置中的重要地位，历代君主非常重视对其选任制度的构建与设计，实行明确有效的选任制度，即高标准的选任条件、特殊的任用方式以及严格的选任限制，保证其高素质以实现监察百官的国家治理目标。

现行《监察法》规定：“依法确定监察官的等级设置、任免、考评和晋升等制度”(3)《中华人民共和国监察法》第14条。，虽然就选任的标准并未给予进一步的相应规定，但从立法层面显示出监察官的选任是监察体制改革中很重要的配套内容。随着监察体制改革的推进与深入，国家应该对作为监察活动的执行主体监察官的选任制度进一步明确化、细致化、清晰化。监察官选任制度是监察官制度设计的首要内容，对于监察官制度设计，目前学界有两种观点：一是制定《监察官法》(4)具体可参见：陈伟：《监察官法制订的现实必要、原则构建及实践问题》，《学术界》2020 年第 3 期；张元星：《构建科学规范的监察官制度》，《学习时报》2018年8月6日；姚文胜：《尽快构筑具有中国特色的监察官制度》，《深圳特区报》2018年8月28日。，将涵盖监察官选任制度在内的各项制度明确化；二是监察官不必走职业化发展之路，可参照公务员法的相关规定执行(5)参见：刘练军：《监察官立法三问:资格要件、制度设计与实施空间》，《浙江社会科学》2019年第3期。。鉴于我国法治运行的特点，我国针对公务员、法官、检察官分别颁布了《公务员法》《法官法》《检察官法》，而监察官要对所有的公权力行使监察权，因而需要对监察官的制度进行细致设计。本文认为随着监察体制改革的推进与深入，很有必要建立《监察官法》，而监察官的选任制度是其重要的组成部分。

(二)监察官员的选任标准与国家权力配置以及职业化的要求密切相关

中国古代监察制度运行了两千年之久，有其存在与运行的价值所在。古代在监察官的选任制度上作出了探索与尝试。作为国家“治官之官”的监察官员，历代君主对其实行全面的选任标准，从政治、文化、从政层面对其素质均有要求，构建与其职业化相符的高标准选任条件，即具备优秀的政治品德、较高的文化素质、从政经历且政绩卓异。

当然，细致地考察监察官员的选任条件，需要持辩证的态度。监察官员具有“清廉”的政治品德以及传统社会的不同时期强调不同的政治品德，体现了国家权力结构对其政治要求，但是具有“公、忠”的政治品德，体现了其为君主“耳目”的属性。监察官员应具有较高的文化素质，并且实行从进士群体中选拔的最高文化规格，体现了国家横向权力配置对其文化要求。进士的录用来源于科举制度，而明清科举实行“八股取士”，因而明清从进士中敕授监察官员，并不能保证其文化素质。监察官员具有从政经历且政绩卓异，体现了国家纵向权力配置对其从政要求，有利于监察官运用自己的从政经验去解决监察活动中遇到的复杂问题。

我国《监察法》的定位是一部国家反腐败立法，“实现国家监察全面覆盖”(6)《中华人民共和国监察法》第1条。，而监察官作为整个监察活动的执行主体，所担负的责任十分重大，因而监察官的选任条件应该突出其政治品德。现行《监察法》规定：“监察人员必须模范遵守宪法和法律，忠于职守、秉公执法，清正廉洁、保守秘密”(7)《中华人民共和国监察法》第56条。，对比此条与《行政监察法》第9条的内容基本相同，但是我国《监察法》与《行政监察法》定位不同，所以这一政治要求应在《监察官法》中被进一步地细化与重点强调。当代监察官员的职责是“调查职务违法和职务犯罪”(8)《中华人民共和国监察法》第3条。，监察官的品德应该与监察官所从事的监察工作性质相符，因此对当代监察官的品德标准应突出其“清廉、保密”的政治品德。

古今中国对监察官的文化素质具体要求有根本的区别，但是其要求都与所处的时代以及国家权力格局相符。对于监察官应该具备的文化素质，学者们对此有不同的看法(9)姚文胜在《尽快构筑具有中国特色的监察官制度》一文提出“监察官的综合性专业特色而非单一的法律特色”，《深圳特区报》2018年8月28日；李鼎楚、刘颖以及张元星都提出“初任监察官应通过司考”。李鼎楚、刘颖：《应将初任监察官资格纳入“司考”》，《民主与法制时报》2018年3月1日；张元星：《构建科学规范的监察官制度》，《学习时报》2018年8月6日；周磊在《中国监察官制度的构建及路径研究》一文提出“不宜制定过高的准入标准，针对执纪调查部门的新进人员， 可以考虑要求具备法律资格证书” ，《国家行政学院学报》2018 年第 4 期。。我国《监察法》规定：“监察人员要熟悉监察业务，具备运用法律、法规、政策和调查取证等能力”(10)《中华人民共和国监察法》第56条。，表明监察官要具有丰富的法律知识以及较高的法律素养。我国《监察法》第1条规定：“对所有行使公权力的公职人员的监督”以及第8条对行使公权力的公职人员作了相应规定，从中我们可以看出监察官的监察对象广泛，所要求的文化素质不是某一专业而应是多方面的素养，仅具备较高的法律素养不能适应监察体制改革的要求。基于此，《监察官法》中对于监察官选任条件的文化素质要求应该加以区分，应针对具体不同的监察工作而进行不同的专业要求，但因监察官的主要职责是调查职务违法和职务犯罪，因而对监察委主任、副主任以及从事关键性岗位的监察人员要求具备较高的法律素养，但现阶段具有法律职业资格证书不是其必要条件(11)我国在新修订的《中华人民共和国法官法》和《中华人民共和国检察官法》中对法律职业资格证书进行了规定，但本文认为在监察体制改革的初期对监察官规定必须通过法律职业资格证书的专业要求有些过高，可以在监察体制改革中期以后将法律职业资格证书作为关键岗位的必要条件。。

对于当下进行的监察体制改革而言，具有从政经历有利于监察官利用自己的从政经验去解决监察活动中遇到的复杂问题。古今中国所要求的从政经历有所区别，古代对于监察官员的从政经历要求趋势是基层经历，且明清时期要求从政经历与政绩卓异相结合。而当代监察官所面临的从政经历情形比较复杂，需要考虑两个方面：一是在基层经历之外，还具有很重要的纪检经历，且纪检经历与监察委的工作具有某些相似之处；二是目前我国的监察体制改革还处于初期阶段，若要求每一位监察官具备从政经历是不现实的。因而，对当代监察官所要求的从政经历，需要分时段分岗位逐渐进行，如对监察委主任、副主任以及从事关键性岗位监察人员要求其具备基层经历或纪检经历，而对其他监察人员所从事的岗位不作特别要求。

监察职业化是监察官员选任标准的外在推动因素，而其背后推动因素是国家的权力结构与权力配置。基于国家权力配置以及职业化的要求，古代监察官员的选任标准为当代监察官的选任提供了重要的借鉴价值，但需注意的是，其选任标准不可避免地带有传统社会的特点与时代性。

(三)监察官员的任用方式决定着监察官员的独立性

监察官员的独立性，不仅是构建监察官员选任制度的重要着眼点，也是发挥其监察效能的重要保障。纵观古代监察官员的任用，出现宪台自辟、吏部或宰相任用、君主敕授等多种任用方式，反映了国家权力格局中多方权力对监察官员任命权的争夺以及权力的消长。无论是宪台自辟还是吏部或者宰相任用监察官员，造成了监察权从属于行政权的国家治理格局，影响了监察官员在监察活动中的独立性，出现“宰相自用台官，则宰相过失无敢言者”[8]2647的监察弊端，从而影响监察效能的实施以及国家治理的成效。

随着君权的逐步强化以及监察权在国家治理体系与权力配置中的日渐突出，古代监察官员任用从多种方式发展至君主敕授的方式，君主最终掌握了监察官员的任命权。君主敕授监察官员与监察官员具有独立性两者之间存在逻辑性的必然联系，其具有独立地位是以皇帝敕授为前提。当然，古代监察官员的独立性是相对于其他权力系统而言，其本质仍从属于君权，这一点特别需要注意。君主敕授监察官员，显示出其不同于一般文官的高级别任用方式，有利于行政权与监察权两者的分离，加强对官僚群体的监察权威，发挥其在国家治理与权力配置体系中的监察效能。

(四)全面细致的监察官选任限制是取得监察成效的重要保障

古代给予监察官员诸多的任职资格限制，规定通过荫补、捐官等非正途取得官职以及初仕、受赃、革职、降级、处分的官员无法跻身于监察官员行列，表明国家对监察官员选任资格的限制力度以确保监察官员队伍的纯正，进而保障监察成效。我国现行立法有关公务员、法官、检察官的任职资格的规定，其共同的限制性要求为不得“曾因犯罪受过刑事处罚”(12)参见：《中华人民共和国公务员法》第24条第1款；《中华人民共和国法官法》第10条第1款；《中华人民共和国检察官法》第11条第1款。和“曾被开除公职”(13)参见：《中华人民共和国公务员法》第24条第2款；《中华人民共和国法官法》第10条第2款；《中华人民共和国检察官法》第11条第2款。，但是对于当代监察官而言，除要求以上两个任职资格限制外，还应借鉴古代监察官的任职资格限制，规定曾被降级以及受到处分的人员不能担任监察官。

古代对监察官员实行一定的任期限制和年龄要求。巡按地方的监察御史不可久任，西汉对御史实行两年更换一次的监郡制度，唐代对巡察使实行二周年一替的制度，明代巡按御史实行一年更替制度，以防止久任于地方的监察御史与地方官形成相互依托的关系网。现行《监察法》规定：“国家监察委员会主任每届任期同全国人民代表大会每届任期相同，连续任职不得超过两届”(14)《中华人民共和国监察法》第8条。以及“地方各级监察委员会主任每届任期同本级人民代表大会每届任期相同”(15)《中华人民共和国监察法》第9条。，表明监察委中只有主任有任期限制，副主任若干人和委员若干人均不需要任期限制，有其不合理之处，应在《监察官法》中对其任期进一步限制，对副主任和从事关键性岗位的监察人员也应该有任期限制，而不是无限期地任用。

因监察官员从事的监察工作属于高技术、高强度的工作，因而古代对其选任给予一定的年龄限制，保障监察官在监察活动中的有效性。明代规定御史的年龄在三十至六十岁之间，清代规定年少者或在六十五岁以上者不得选任科道官。因当代监察官需要对整个公权力进行监察，在监察过程中需要面临和处理各种复杂的问题，借鉴古代对监察官的年龄限制以及我国对法官和检察官规定年满二十三岁(16)参见：《中华人民共和国法官法》第9条；《中华人民共和国检察官法》第10条。，因而当代监察官的年龄限定二十五-六十五岁较为合适。

古代实行严格的监察官选任回避，具体包括职务回避、亲属回避与地籍回避。古代设计上述三种形式回避的目的在于为监察官员织造一张严密的监察网，使其不存在中空地带，从而切断官场裙带关系的产生，防止形成利益结合体，避免“熟人社会”[28]给予监察工作带来的弊端，保障监察官员能够独立、有效地实施监察活动。现行《监察法》对监察人员的任用回避主要体现在监察事项中需要回避的情形(17)《中华人民共和国监察法》第58条。，未涉及到不能担任监察官的任用回避情形，需要在《监察官法》中进一步规定其任用回避。就亲属回避、职务回避而言，首先，具有近亲属关系(夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系)不能在同一监察委或一省上下两级监察委同时担任监察官。其次，若与在同一行政区划担任公权力部门的领导人员有近亲属关系，则不能担任监察官。就地籍回避而言，需要对监察委主任、副主任等一些关键性岗位的人员实行地籍回避，以防止形成利益结合体。