让民众的居住生活拥有更多的获得感、幸福感、安全感——上海两会代表委员议政房地产业发展之综述

2020 年1 月，上海市第十五届人民代表大会第三次会议和市政协第十三届委员会第三次会议如期召开。今年的上海两会是在决胜全面建成小康社会闯关夺隘关键时刻，在“两个一百年”奋斗目标交汇点上召开的重要会议。参加两会的代表委员们充分发扬民主，尽心尽责履职，围绕事关上海长远发展的大事，关注增强群众获得感、幸福感、安全感的实事，讲真话、谋良策、出实招，为创造新时代上海发展新奇迹贡献力量。

一、城市房地产存量时代的民生功能越发彰显

在上海两会召开的二十多天前，市委召开了第十一届委员会第八次全体会议，审议通过《中共上海市委关于以习近平总书记考察上海重要讲话精神为指引，全面贯彻落实〈中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〉的意见》。全会要求把一切为了人民、紧紧依靠人民贯穿城市治理全过程、各方面。全会提出，城市规划建设要充分考虑人的宜居性和舒适性，城市运行管理要充分考虑人的体验度和安全感，城市服务保障要让市民拥有更多获得感和幸福感。会议指出，必须以敬畏之心推进城市治理，强化系统思维、整体思维、底线思维，统筹好规划、建设、管理各个环节，统筹好生产、生活、生态各个领域，统筹好经济、社会、文化等各个方面。市委对加强社会治理和城市精细化管理、提高城市治理现代化水平的重要决策，无疑是今年两会的主导脉络，指引着上海房地产业健康发展的方向。

代表委员认为，上海房地产由以前让民众“住上房”发展到让民众“安居乐业”的新阶段，其重大变化之一是存量时代的房地产需要高质量发展，要努力解决人民日益增长的美好居住生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。因此，“把短板补得再扎实一些，把基础打得再牢靠一些”（习近平总书记新年贺词）成为今年乃至今后一个时期房地产发展的主题。只有持续推进房地产民生事业，让民众在居住生活上不断增强获得感、幸福感和安全感，才能真正实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，使改革发展成果更多更公平地惠及全体人民。

二、城市规划建设要充分考虑人的宜居性和舒适性

“城市，让生活更美好”，要求城市把高质量发展和高品质生活作为实施城市总体规划的根本落脚点。上海的旧区改造就是实施城市总体规划的重要举措之一。

被称为“天下第一难事”的旧改，这几年以少有的力度和速度持续推进。今年的《政府工作报告》又提出，上海今年将完成55 万平方米、2.8 万户中心城区成片二级旧里以下房屋改造。目前，中心城区剩余成片二级旧里以下房屋主要集中在黄浦、杨浦和虹口区，存量大多是“难啃的骨头”，改造难度日益加大。旧改的资金平衡这一大难题如何解决，受到代表委员的重点关注。市政协委员朱国建发现，民营开发企业、非银行金融机构参与本市旧改“虽有心动，但少有行动”，社会资本参与度较低。他建议研究建立旧改地块协议出让供地机制，允许民营企业通过带方案招拍挂、与国有企业开展项目合作等方式参与旧改项目。市政协委员陈永亮也提出，旧改需要大量资金投入，建议相关部门要多措并举，拓展融资渠道，吸引社会资本。

市人大代表、杨浦区房屋管理局党组书记、局长于洋认为，“资金能否落实直接决定旧改成败”。对此，要积极争取市旧改办、市土储中心和地产集团的支持，依托市区联手项目解决启动资金，加快资金到位速度。货币补偿比例提高增加了资金结算压力，资金到位速度对项目启动和推进至关重要，要加强与市级部门沟通，加快扶持政策落地。今年旧改任务依旧艰巨，需要各方共同努力谋划。于洋建议，可以充分发挥街道分指挥部的属地优势，牵头“分片划块”，依靠街道、居民区党组织力量，共同宣传政策、引导居民、推进工作。另外，容积率奖励与转移政策难操作也是值得关注的问题。对于健全容积率奖励及转移政策，代表委员建议制定旧改的容积率实施细则，尽快制定《上海市旧区改造容积率奖励及转移实施办法》，全市统筹划定容积率转入区范围，鼓励旧改企业将容积率指标转移至轨道交通沿线、站点周边及城市副中心地块，重点突破容积率跨区转移瓶颈，通过联席会议论证决策，探索建立容积率指标交易市场机制。

市人大代表、黄浦区委书记杲云建议，要适当放宽中心城区旧改地块开发的容积率标准，提高土地资源的复合利用效率，为旧改资金平衡创造必要条件。剩下的旧改地块非常难啃，成本高，黄浦进行了很多探索。比如通过抽户等方式，让一部分居民搬离，每户居民增加3.5—5 平方米不等的煤卫空间，通过成套化改造实现群众最基本的生活保障。代表委员们表示，推进旧改工作，关键是要“设身处地、将心比心”，事关群众切身利益的事，再难也要想办法解决。

市人大代表邹文权呼吁，城市更新，要尽最大可能保留保存城市风貌和历史建筑，使之可阅读、可展示，也要充分考虑民生功能、公共服务的留存拓展，让历史街区更有温度，更富活力，更好彰显城市魅力。代表委员认为，要尽快甄别“留改拆”，有的放矢采取措施，做到应留的必须留、该改的全力改、当拆的加快拆。同时，保护修缮要充分考虑建筑肌理和原有风貌，处理好“显”与“藏”的关系，多途径保护城市肌理，切实传承好历史文脉，留住城市记忆。

三、城市运行管理要充分考虑人的体验度和安全感

近年来，市政府的实事项目“看得见、摸得着、能感受、更实在”，取得明显成效，更多市民在家门口、于细微处感受到了城市的温暖。

（一）加快老房加装电梯进程

今年以来，上海加装电梯工作取得了亮眼的成绩：2019 年全年立项数和完工数分别为624 台和131 台，均超过过去7 年的总和。截至目前，上海加装电梯立项952台、启动实施411 台、完工221 台，另有31 幢房屋通过旧住房综合改造等方式解决了居民的上下楼困难。不过，市政协委员钮晓鸣发现，全市多层住宅加装电梯工作进展不一，有些区工作步伐较快，示范带动效应明显，有些区进展较慢，主要原因是缺乏牵头责任部门，靠小区个别热心业主做居民工作、联系政府有关部门，会碰到很多困难，甚至使工作就此搁置。对此，钮晓鸣建议，为贯彻实施好市住建委、市房管局等十部门联合印发的《关于进一步做好本市既有多层住宅加装电梯的若干意见》，各区政府要通过街（镇）将工作落实到居委会、物业公司和业委会，在有加装电梯需求的小区加强宣传，努力实现“家喻户晓”；在小区居委会或物业公司设立加装电梯的工作部门，负责动员、意见汇总、沟通联络、协调业主，街（镇）负责制定工作规则，对小区工作给予监督指导，但对不同小区要分类施策，可采取不同运营模式，加快推广。

（二）立法禁止高空抛物

住宅的日常维护、安全使用，是城市运行管理的重要组成部分，需要特别重视居住安全。自住房制度改革以来，越来越多的民众住进了高楼，但随之出现的“高空抛物”、“高空坠物”现象，严重威胁人们的生命安全。日前，在十三届全国人大常委会第十五次会议上首次亮相的民法典草案，引发代表委员们的热议。大家认为立法严禁高空抛物，民法典做到了四两拨千斤，即民法典侵权责任编草案做出新的制度安排，让居住安全有了更可靠的保证。假如一幢楼发生高空抛物，按照新的制度安排分“三步走”：第一，查清责任人；第二，找不到责任人，全楼的人负责补偿，除非证明自己未侵权；第三，侵权责任人事后被找到，楼里被“连坐”的人可以向真正的侵权责任人追偿。同时，物业服务企业应当采取必要的安全保障措施，防止高空抛物或者高空坠物发生，若未采取必要的安全保障措施，应当依法承担未履行安全保障义务的侵权责任。“三步走”不放过侵权责任人，也不冤枉无辜。面对高空抛物，较之十年前制定的侵权责任法，民法典的制度设计无疑更公道、更先进。不少代表委员认为，当5G 和民法典问世，一个更好的时代来了，科技与法治之于普通人，最可感知的意义莫过于安全得保障、公平得到维护。

（三）从严治理老旧住房野蛮装修

损坏房屋承重结构行为始终是城市管理行政执法领域中的热点难点问题。市政协委员、中山医院结直肠外科主任许剑民在调研中发现，2017 年至2019 年，中心城区损坏承重结构的案例一直呈上升态势。有关法规将行政职能划转至城管部门后，在执法时还存在一些问题：执法取证难，待修存量大，安全意识薄，相关装修施工单位“野蛮”装修。许剑民建议，要在法律层面授予公房管理人上门执法权，对于仍不予配合，或继续严重损害房屋承重结构的，公房管理人可代表公房所有权人提起诉讼。通过在公房管理层面破题为下一步扩大治理范围提供经验。对于居民自住房屋装修破坏承重墙危害公共安全的，建议从城市公共安全的角度加快立法。许剑民说，一旦发现破坏承重结构行为，行政部门应及时作出认定，对行为人的责任作出行政处罚，情节严重的，可移交公安机关立案侦查，同时建议根据装修施工单位是否知情等实际情况，考虑将后者作为共同被告，并承担连带责任。

四、城市服务保障要让市民拥有更多获得感和幸福感

（一）继续新建筹措各类保障性住房和实施旧住房综合改造

政府工作报告提出，2020 年，将新建筹措各类保障性住房和实施旧住房综合改造11.5 万套，基本建成10 万套，健全保障性住房供应管理长效机制，加快大型居住社区配套建设。拆除中心城区二级旧里以下房屋55 万平方米，推进郊区城镇旧区改造，继续开展城中村改造。改造2000 万平方米居民住宅二次供水设施、90 万户老旧小区供电设施，促进房地产市场平稳健康发展。代表委员认为，今年房地产业发展的目标和举措是顺乎民意、鼓舞人心的，民众的居住生活将会一年比一年好。

（二）支持家庭适老性装修和翻新

市政协委员、上海社科院城市与人口发展研究所健康与养老研究室主任胡苏云说，上海已进行老年宜居社区建设达数年之久，并有《上海市老年宜居社区建设细则》，但是现实中老年宜居环境基础设施依然薄弱，老旧社区住宅设施普遍缺乏适老设计；户外空间和社区活动场地与休憩设施匮乏；交通设施及道路规划不成熟，无障碍通道缺乏，社会化养老服务供给不足、结构不合理，难以满足规模庞大的老年群体的多样化养老需求。他建议在新建住房中确保一定数量适老性强的老年住房，还要充分利用住房保障政策和资金，帮助老年人负担住房费用，支持其改造和营建户内外的适老环境，包括支持家庭适老性装修和翻新。市政协委员方加亮也提出，目前上海大量的老旧住房多为老人居住，需要进行适老化改造，有利于提升老年人的生活质量，创造一个安心适宜的养老环境。因此，建议上海率先推进居室适老化改造服务市场化发展，针对不同住宅的实际情况，结合老年人不同的年龄阶段和健康状况列出菜单。要搭建好服务平台，让需求方与供给方有效对接。适老化改造项目要追求“价廉物美”，追求普适性。对于特困对象，可以由政府购买服务。

（三）从机制上解决外来务工人员居住问题

市政协委员、上海外高桥造船有限公司加工部部长助理洪刚指出，上海的生活成本较高，对不少一线外来务工人员来说，每个月的房租是笔不小的开支，有时还要来回搬家，挺折腾的，希望政府能为更多外来务工人员提供公寓房、公租房等配套优惠措施，有了个稳定的家，心就更安定了。上海郊区乡镇在利用集体资产建设外来务工人员公寓方面已经有比较成熟的经验，希望有条件的街镇借鉴、推广。公寓实行统一管理，制定统一的入住条件、管理方法，切实体现大都市海纳百川的胸怀和关爱劳动者的温暖。

五、城市精细化管理中的房地产业治理

加强社会治理和城市精细化管理、提高城市治理现代化水平，是上海2020 年经济社会发展的一个重点工作。不少代表委员提出，必须敬畏城市、善待城市，像绣花一样精细，以一流的治理铸就一流的城市，要在科学化、精细化、智能化上下功夫。胡光委员建议上海率先编撰和颁布一部城市法典，把百姓的衣食住行、就学、就医、养老以及企业市场准入等最基本的规则编撰在一起，每年都对法典进行更新以及补充，城市法典将是一个城市治理和城市文明程度的体现。

有的代表提出，上海房地产的精细化管理需要融入城市精细化管理的整体之中，即从城市地域概念出发，为谋求经济、社会、生态等方面的可持续发展，对资本、土地、劳动力、技术、信息等生产要素进行整合，形成更完善的治理网络和治理共同体，提升城市治理的现代化水平。有的委员提出，与传统房地产管理相比，房地产精细化管理具有三大变化：一是由于大数据、人工智能等新技术极大地拓展了城市的时空，房地产管理的幅度更加广且深；二是由于社会公众的参与作用，房地产管理追求的是努力寻找社会利益的最大公约数，实现城市的安定、团结及善治，即从“管得好”的单一目标发展为“管得好、生活好”的复合目标，更加重视社会各个主体的获得感与满意度；三是随着大数据、人工智能和脑科学发展，城市治理越来越需要新的想象力，这意味着房地产精细化治理的实践应当适当“超前”，为未来美好生活描绘新图景、提炼新期待、凝聚新共识。

市政协委员、松江区政协主席刘其龙提出，城市精细化管理要用好现代科技提升城市治理效能，以政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”两张网建设纵深推进智能化运用，以智能化纵深推进精细化管理，进一步提升房地产运行效率与温度。他认为，加强城市运行“一网统管”，是一项系统性、整体性、协同性很强的工作，要出台专项规划，构建由小网到大网最后到全网的构想整体设计，探索形成精细化管理的上海模式。“一网统管”建成后，应该把治理延伸到离群众最近的地方，真正实现做强街镇、做实基础、做活治理。陆月星委员说，两张网的构建要有系统思维，既要充分运用现代信息技术，又要积极创新现代管理体制，真正形成现代治理模式。他说，“一网统管”要“做全大循环、做实中循环、做强小循环、做活微循环、做深自循环”，每个循环要有内在良性的动力和活力，要注重激活每个细胞、每个单元的活力。

市委书记李强指出，要始终把人民的向往作为城市治理的方向，把人民的需求作为城市治理的追求，把人民的痛点作为治理的重点，把人民的感受作为检验治理成效的标尺。城市治理要画好“工笔画”，像绣花一样精细，以一心为民的真情，切实做到耐心、细心、卓越心，善于从法律和制度的层面谋求善治，善于运用法治思维和法治方式破解难题、化解矛盾，要充分认识、尊重、顺应城市发展规律，加快走出一条符合超大城市特点和规律的治理新路。

（鞠淮整理）