浅谈利用集体土地 建设租赁住房问题

文/王梦茹

利用集体土地建设租赁住房试点政策的出台经历了漫长的过程，是在实践和认识的反复探索中逐步厘清思路的。早在2003 年，北京、上海等地便开始探索在农村集体建设用地上建设租赁住房，试点项目不仅缓解了外来务工人员的居住难题，而且增加了特定地区的招商引资能力，还提高了村集体经济组织和农民的收益，效果良好。但是，一些城市由于监管不严，出现了一系列的问题，包括擅自转变农用地用途、违反法律程序批准建设用地、出售“小产权房”等。为解决这些问题，2007 年国务院办公厅下发《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》，提出一系列的管制措施，要求严格落实土地用途管制制度，打击一切违法违规占用和转用农用地的行为。2009 年原国土资源部下发《关于切实落实保障性安居工程用地的通知》，要求各地、市县调整土地供应结构，确保保障性住房供地需求。但在一些国有建设用地十分紧张的大城市，未经法定程序私自将农村集体土地以及企业自用土地用作公租房建设的问题日益严重。为此，2011 年原国土资源部发布《关于加强保障性安居工程用地管理有关问题的通知》，开创性地提出，对于个别直辖市，如若商品住房价格确实较高、现有建设用地指标实在无法满足公租房建设需要，可以在控制规模、优化布局的情况下进行利用农村集体建设用地建设试点。随着住房需求的进一步扩大，政府不仅要建立保障性公共租赁住房，而且要建立全面的住房保障体系，实现每个城镇居民住有所居的目标，租赁住房土地供应更加不足。2017 年以来，利用集体土地建设租赁住房相关信息逐步在政府文件中出现。2017 年4 月，住房和城乡建设部、原国土资源部发布《关于加强近期住房及用地供应管理和调控有关工作的通知》，要求增加租赁住房供应，并提出在一些租赁住房供需失衡较严重的超大和特大城市，允许在集体建设用地上试点建设租赁住房。2017 年7 月住建部会同国家发改委、公安部、财政部等八部门发布《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》，这可以看作是国家推动集体土地建设租赁住房试点范围扩大的前兆。2017 年8 月原国土资源部、住房与城乡建设部联合发布《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，批准包括北京、上海在内的13 个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点工作。2019 年1 月，自然资源部、住房和城乡建设部共同发布《关于福州等五个城市利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案意见的函》，原则上同意福州、南昌、青岛、海口、贵阳等5 个城市集体土地租赁住房建设的请示，试点城市从原来的13 个扩充到18 个。国家出台利用集体土地建设租赁住房试点政策是谨慎发展的，实践证明这是一项多赢的政策，将集体建设用地的用途范围从公租房拓展到租赁住房，使集体土地的市场化程度更高，重要性更加凸显。益集团的多中心治理机制；汤磊、李德智（2012）在分析北京、上海试点项目的基础上，提出了集体土地公租房的定价模型，为各城市集体土地公租房的租金定价提供参考；李悦、刘铭、叶婕妤（2019）调研了武汉市集体土地租赁房建设试点情况，给出了合理的租金定价区间。

还有对小产权房问题的研究。王振伟、李江风（2012）认为集体土地租赁住房试点可以为解决小产权房问题提供思路，虽然两者性质完全不同，但可以通过改租等形式，使小产权房转变为法律许可的租赁住房；周琼、张世龙（2019）分析了用于租赁住房建设的几种供地来源，包括城中村改造、小产权房的清理、空心房的改拆等。

大多数学者围绕利用集体土地建设租赁住房的意义、困境和实现路径几个方面展开研究。严荣（2017）梳理了利用集体土地建设租赁住房的政策演变过程，分析了试点的背景和原因，强调了试点需要重点解决的问题；纪成旺（2017）分析了集体土地建设租赁住房这一政策的实施动因、改革方向和任务；黄小虎（2018）认为，此次试点有利于土地制度改革，实现农民财产权，对住房制度改革意义同样深远，是一条住房供应的新渠道；朱玲、赵新龙（2019）分析了试点的原因和政策发展过程，指出试点工作中还存在权利本位、与公平效率理念差距大等问题；冯宇晴（2019）通过对18 个试点城市的调研，分析了试点过程中存在的问题，并提出了解决对策；刘灵辉、邱晓艳、王科宇（2019）通过对1003 名大学生进行调研，得出了影响农村集体土地租赁住房租赁意愿的正相关因素和负相关因素，并提

一、文献综述

随着2017 年、2019 年两大政策的发布，学者们对于集体土地建设租赁住房这一问题的研究逐渐增多，主要涉及以下几个方面。

首先是对集体土地建设租赁住房法律方面研究。陈小君，戴威（2012）分析了集体土地建公租房存在的法律问题并提出了法律建议；李立（2013）认为在集体土地上建公租房并不具有法律依据，建议在立法上扩展集体建设用地使用权范围。

其次是选取试点城市进行调研，发现试点过程中存在的风险并提出解决对策。于东飞（2018）分析了北京市集体建设用地开发租赁住房的典型案例并提出了具体的政策建议；吴克宁、冯喆、黄保华（2019）等调查了北京市集体土地租赁住房建设情况，识别出政策实施过程中的风险，并提出相关建议；刁其怀（2016）通过分析成都市集体建设用地保障性住房建设情况，为政策试点提供有益借鉴。

再次是对集体土地建设租赁住房的租金定价和收益分配制度的研究。柴铎、林梦柔、范华（2018）通过构建“五联动”模型，分析集体土地建设租赁住房的利益影响机理，由此提出涉及政府、承租人、农村集体、利出了改进措施；龙志和、莫凡（2019）将多年来国家和各地发布的集体土地建设租赁住房的有关政策进行系统梳理和对比，总结了政策的演进历程、不同地区的政策差异和政策价值，指出集体土地建设租赁住房之路任重而道远，因为目前各地方政府还较为依赖“土地财政”，建设运营存在挑战，利益协调与监管机制也尚未完全建立；林超、吕萍（2019）基于政策文本分析法，对各地发布的利用集体土地建设租赁住房的方案进行比较研究，分析各地在方案制定中存在的问题，并提出改进建议。

二、意义

利用集体土地建设租赁住房试点是长期实践探索的结果，有着深刻的现实背景，意义巨大。

（一）增加租赁住房供应，缓解城市住房供应不足的压力

一方面，国有建设用地指标紧张是地方政府住房供应的主要压力来源。利用集体土地建设租赁住房不占用国有建设用地指标，为租赁房源的土地供给开辟新渠道，有利于缓解一线城市建设用地紧张、住房供应不足的压力。另一方面，分税制改革使地方政府财政捉襟见肘，收入与支出存在巨大的缺口。在国有土地上建设租赁住房，不仅会减少地方政府土地出让收入，而且政府必须投入资金进行基础设施建设，项目利润微薄，投资周期长，政府面临巨大的资金压力。利用集体土地建设租赁住房，可以避免征地，从而大大降低租赁房建设的用地成本，减轻地方政府财政压力。

（二）保障民生，满足中低收入者的住房需求

解决城镇中低收入者的住房困难，具有重大的政治和经济意义。刚毕业的大学生和外来务工人员作为租赁住房的需求主体，一般属于中低收入者，城市的租赁住房价格对于他们来说相对较高，而建设在集体土地上的租赁住房，无需缴纳土地使用权出让金，其租赁价格远低于普通城市住房的租赁价格，可以减轻中低收入者的经济压力。

（三）促进集体土地节约集约利用，提高集体土地的市场价值

现阶段，我国农村宅基地和建设用地闲置比例较高，造成土地资源浪费。为了促进集体土地节约集约利用，国家曾多次出台文件。2004 年，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》提出，要实行节约集约用地政策，积极盘活存量，对于通过批准的农用地转用土地禁止闲置。2008 年，国务院发布《关于促进节约集约用地的通知》，再次表明国家对农村土地利用效率和效益的重视。同年，党的十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，允许农民参与经营一些经过批准的需占用农村集体土地进行建设的非公益项目，农民在这些项目中的收益受到法律保护。2010 年，国务院再次发文，要求原国土资源部牵头深化土地制度改革，研究制定农村集体建设用地管理条例，推动形成城乡统一的建设用地市场。利用集体土地建设租赁住房可以盘活农村闲置的建设用地，促进集体土地节约集约利用，是对国家政策的有力回应。另外，《土地管理法》对农村建设用地使用权的规定限制了农村土地发展权，农民无法获得土地增值收益，而允许集体土地建设租赁住房用于出租是集体建设用地流转制度的创新，提高了农村土地的市场价值。

（四）提高集体经济组织和农民收益，统筹城乡发展

利用集体土地建设租赁住房，土地性质没有发生改变，可避免征地过程中的“低买高卖”现象，集体经济组织和农民可以根据合同规定，按期收取租金，收益稳定。同时还可以吸引闲置民间资本参与建设，推动农村商业繁荣，吸引人口从城市向农村流动，实现城乡融合发展。吴克宁等学者的调研也表明，在北京城市扩张的背景下，已经获得部分土地增值收益、完成资金积累的村民，期待进一步释放集体土地权能，深度参与土地的开发和经营。

（五）推动土地制度改革，促进城乡二元土地制度融合发展

新中国成立以来，我国实行城乡二元土地制度。虽都属于土地公有制，但二者存在很大差异。这两种土地性质的差异主要体现在产权的完整性方面。相较于国有土地完整的产权体系，集体土地使用权、收益权、处分权都是残缺的。这种城乡二元土地制度存在很多弊端，制约了农村土地、房屋等资源价值的实现，造成城市建设用地紧张、农村建设用地闲置，不利于实现乡村振兴。党和国家高度重视农村土地制度改革，利用集体建设用地建设租赁住房是其中一项重要举措。该政策出台后，农村建设用地不必征收为国有土地即可用于租赁住房建设，有利于推动城市住房建设用地制度改革，促进城乡二元土地制度融合发展。

三、实施中的问题及原因

集体土地建设租赁住房有很多优势和价值，但是政策处于试点初期，还存在诸多问题需要解决。

（一）对土地管理制度的冲击

首先，突破了以指标管理为核心的建设用地分割管理的限制。我国实行以指标管理为核心的国有土地计划管理制度，国有建设用地市场在土地市场结构中占支配地位，利用集体土地建设租赁住房不受土地征转指标的限制，这对传统计划管理制度是一次冲击。其次，突破了城乡建设用地市场分割管理的限制。利用集体土地建设租赁住房试点，有利于体现集体土地在整个土地市场中的价值，构建城乡统一的建设用地市场，但集体土地作为新元素在融入土地市场的同时，也给现行土地管理制度带来诸多挑战。

（二）影响耕地保护的积极性

试点会带来集体土地价值的增加，可能影响农民保护耕地的积极性，加之国家试点方案中未对租赁住房租期进行明确的规定，一些农户名义上建设租赁住房，而租期可能长达几十年，等同于变相销售，会加剧“小产权房”问题。如若对小产权房现象处置不力，将导致违法占用耕地情况增加，不利于耕地保护。

（三）租赁住房建设资金筹资困难

租赁小区需要一定的配套设施，不谈医疗卫生、家庭教育、社区服务等家庭生活配套设施，仅基本生活服务设施的提供对于村集体或村民来说就已经相当困难，这也会影响租购同权的实现。集体土地建租赁住房属于规模大、投入资金多、风险性较大的项目，建设资金主要依靠集体经济组织的资产积累及农民自筹，资金保障不足，再加上集体建设用地不能抵押，难以通过银行的贷款审批，而租金较低，又很难吸引社会资本，资金筹集困难将加大项目建设难度。

（四）租金收益分配不明易引发不公平

利用集体土地建设租赁住房涉及政府、集体经济组织和租户等三方主体，实现参与主体之间的利益分配平衡是要解决的核心问题。三者之间目标的不同会导致矛盾产生。政府的目的是追求公共利益的最大化，降低租赁住房建设成本，实现住房保障功能；集体经济组织追求完全市场化，实现土地的私权属性和市场价值；租户关心住房价格是否低廉以及住房是否宜居。公益和私利之间的矛盾是需要解决的。农民集体内部公平、合理分配利益也是一项挑战。现行国家和地方试点方案中未明确规定集体成员内部收益如何分配，由于还未建立切实可行的监管制度，政府监督集体土地租赁住房的租金分配存在困难，集体利益不仅可能会被少数人把持，还可能会因为寻租、腐败而产生利益纠纷，背离提高农民集体收入的目标。政府不仅无法监管村集体、村民内部的利益分配，当引入社会资本参与集体土地建设租赁住房项目时，对用地企业和集体经济组织产生的纠纷也无法及时跟进处理。

（五）集体土地产权体系不完整带来的阻碍

首先，所有权主体不明。我国法律规定农村土地的所有权属于农民集体，但是农民集体实际上并不具有法人资格，不能独立享有民事权利并承担民事义务。另外，《物权法》规定集体土地所有权“三权分置”，但是并未分清主次，导致农民集体可以是以行

政村为范畴的集体，也可以是村民小组，还可以是乡镇范畴的集体经济组织，出现一物多主情况。其次，使用权的限制。根据《物权法》和《土地管理法》的规定，国有建设用地使用权是可登记的用益物权，而集体土地所有权则不可登记，这就引发了产权问题。法律还对集体建设用地使用权的担保进行了严格限制。由于利用集体土地建设租赁住房并不属于法律规定的可担保范围，故不能进行抵押融资。

四、对策

集体土地建设租赁住房意义重大，但是试点过程中也存在很多挑战需要应对，应因地制宜，及时制定解决措施，走出困境，使试点项目顺利进行，最大程度发挥政策效益。

（一）完善法律法规，拓展集体土地权能

集体土地具有特殊性，在开发、抵押融资、交易转让等方面存在法律制约。因此，应完善法律内容，制定集体土地相关适应性法律。目前，《土地管理法》只规定了土地的所有权和使用权，未对收益权和处置权进行规定，因此，应完善土地权能体系，拓展集体土地使用权及地上物业的权能。

（二）加强监管，切实保护耕地

加强立项管理和用地审批管理。试点地段的选取必须符合试点方案的部署要求，在试点开展前，必须完成土地确权登记发证，并对土地利用现状和权属状况进行调查核实，使地类面积准确、界址权属清晰。明确规定租期，防止以长期租赁的方式变相出售住房，严厉打击擅自占用农用地的行为，切实保护耕地。

（三）多渠道筹资资金，解决集体土地建设租赁住房融资难问题

可以通过建立风险补偿机制、担保制度，充分发挥保险机构、担保机构在集体土地融资方面的活力。另外，还可以通过规范抵押资产的用途与变现渠道，实现集体土地规范融资。一方面，鼓励国有银行加大对集体经济组织筹措建设启动资金的支持力度，地方政府应给予银行利息补贴；另一方面，引入社会资本参加租赁住房建设，建立利益共享分配机制，企业在提供先进的管理技术和经验的同时，也应有权分享部分租赁资金，获取收益，以增强企业参与积极性。

（四）加大信息公开，保证租金收益分配的公平

集体土地租赁住房的收益分配涉及集体经济组织、村民、投资方等多个利益主体，如何实现利益在多主体之间公平合理分配是核心问题。集体土地建设租赁住房资金筹集模式多样，各种生产要素的重要性如何排序也值得思考。政府应该建立公平合理的租金分配制度，构建多中心的监督协商机制，保障各方利益不受侵害。建设运营收益应建立专门账户，并定期公布账户收支情况，资金的分配使用必须按程序进行。集体土地租赁住房的租金定价也是要考虑的难题，要确定合理的租金标准。一方面，其和公租房的性质不一样，不具有政府保障性住房的性质，因此租金不能低于公租房；另一方面，集体土地租赁住房在区位优势及公共服务方面逊于商品房，因此不能定价过高，否则便失去了其价格优势。建议集体土地租赁住房的租金可参照公租房的标准定价，略高于公租房的租金水平，并根据市场情况进行不断调整，使其更加合理。

（五）加强制度和信息平台建设，提高服务效率

国家在出台试点方案时，应对试点范围、土地使用方式、承租对象、租赁期限、租金确定及缴纳方式、金融支持以及相关主体的权责划分等内容进行更加细致的规定。对于试点城市，地方政府是用好试点政策的关键，应全面担负起组织领导责任，结合地方特点制定具体可操作的实施方案，完善组织机构和制度建设，建立不同组织和层级之间的沟通机制。政府应落实“放管服”要求，优化审批流程，给农村集体经济组织和村民提供决策咨询服务、金融服务和中介服务等。为保证集体土地建设租赁住房市场规范透明，应完善住房租赁交易服务平台。集体组织在平台上发布租赁信息，承租人可以在平台上查询需要的住房信息，政府则负责监管，核实发布信息的真实性和准确性。还可通过建立住房租赁信用评价体系，规制住房租赁主体行为，营造和谐有序的住房租赁市场氛围。

五、结语

利用集体土地建设租赁住房具有多重积极作用。该政策的出台创新传统土地流转方式，缓解新经济时代人们的住房压力，更大程度实现农民土地的财产价值、增加集体经济组织和农民的收入，加快城乡一体化建设步伐。由于政策处于试点初期，面临各种问题需要解决，比如责任主体的利益分配不明、建设资金筹集不足、未能实现专业化运营、选址难定、配套政策有待完善等。2019 年8 月新修订的《中华人民共和国土地管理法》证明，随着法律制度的不断完善及社会主体的积极参与，集体土地建设租赁住房面临的挑战会逐步得到解决，政策的效能也会得到更大程度的发挥。