探讨广西环评审批改革的对策建议——以柳州市北部生态新区为例

何彦芳 李迪韬 梁晓华

（1广西壮族自治区环境保护科学研究院 广西南宁 530022 2广西柳州市生态环境局 广西柳州 545006）

近年来，为深入贯彻党中央“放管服”改革重要决策，全国各地通过优化简化建设项目环评审批程序，提高行政审批效率实现审批制度改革。广西也通过印发一系列文件，试点推行区域评估、告知承诺制、免于环评手续、环评文件简化等方面推动建设项目环评审批制度改革。鉴于广西大部分设区市对环评审批改革工作谋划不够、举措不多、力度不足，本文以柳州市北部生态新区环评审批改革试点为例，探讨广西建设项目环评审批优化简化的形式、条件，并对后续监管问题提出对策建议，为试点园区甚至延伸至覆盖全区的环评审批改革提供借鉴。

1 建设项目环评审批制度改革的重点

“十八大”以来，坚持全面深化“放管服”改革，是党中央、国务院重要决策部署。2019年3月13日，国务院办公厅印发《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发［2019］11号），大力推行建设项目审批制度改革。在当前新形势下，作为生态环境保护领域改革的重要内容之一，深入推进建设项目环评审批制度改革是激发市场活力、增强内生动力、释放内需潜力的战略举措，对优化营商环境推动高质量发展具有重要的意义。改革主要集中在以下几个方面：①审批级别下降。环境影响登记表由原来的审批改为备案管理；②审批环节简化。环评审批与项目核准实行网上并联办理；③优化调整审批权限。环境影响小的项目审批权限下放到省级，省级下放到地市级、县区级；④完善规划环评和项目环评联动机制。简化项目环评内容及环评文件分类级别；⑤实施区域评估。在各类开发区、工业园区、城市新区和其他有条件的区域内，推行区域评估，简化项目环境影响评价审批程序；⑥推行告知承诺制。对已经实施区域评估范围内的工程建设项目，相应的评估审批事项实行告知承诺制［1-3］。

全国各地纷纷提出建设项目环评审批制度改革的新举措。河北省对属于重点项目，以及符合规划环境影响评价结论和审查意见的建设项目，采取简化环评文件内容、简化审批流程，开辟绿色通道，加快审批速度。河南省对建设项目实施“区域评估”，开发区对区域空气、地表水、地下水、土壤等环境质量进行统一监测评估，评估成果供区内项目使用，单个项目编制环境影响评价文件时不再监测。甘肃省兰州市、浙江省江山市对于规划环评已审查通过且符合园区清单式管理的项目，实行审批告知承诺制。福建省、四川省成都市对于已完成规划环评或跟踪环评的园区内项目实施审批承诺制。

2018年，广西壮族自治区就通过印发《广西壮族自治区人民政府办公厅关于切实加强规划环境影响评价工作的通知》提出“对已通过规划（区域）环境影响评价审查的园区，符合产业定位的建设项目 （环境风险大或国家环境保护主管部门审批的除外）可以简化环评的内容、降低类别”顺应建设项目环评审批简化的改革趋势。2019年，广西印发《关于推行区域评估试点的实施意见》，全力推行建设项目审批制度改革。以14个产业园区为试点，依据产业园区控制性详细规划，开展符合园区实际的区域评估制度，实现落户该区域的各类项目共享区域评价成果；建立进园区项目准入标准，对入驻园区内符合整体规划和功能定位、属于主导产业并在负面清单外的企业投资项目，其相应的审批事项实行告知承诺制，不再要求项目单独开展各项评估工作。广西大部分设区市对建设项目环评审批改革工作谋划不够、举措不多、力度不足，鉴于此，本文以柳州市北部生态新区环评审批改革试点为例，探讨广西各地如何实现建设项目环评审批改革，也为14个区域评估试点园区的环评审批改革提供参考。

2 柳州市北部生态新区建设项目环评审批改革举措

2.1 柳州市北部生态新区规划详情

柳州市北部生态新区2016年底正式设立，位于柳州中心城区以北地区，研究区面积550km2，规划面积265km2，规划人口规模为51万人，规划GDP1000亿元。规划定位为立足西南面向东盟的智能制造产业基地、具有国际影响力的颐养健康目的地和宜居宜业宜游的生态新区。规划产业为现代农业：设施农业、休闲农业和绿色食品。先进制造业：智能电网、机器人、通航及无人机、生物医药、数控机床、物联网和节能环保。现代服务业：工业设计、云计算、休闲旅游、颐养健康、教育培训和现代金融。北部生态新城在编制总体规划的同时编制了《柳州市北部生态新区建设总体规划（2017～2035年）环境影响报告书》，并通过审查。

2.2 柳州市北部生态新区规划环评与建设项目环评联动举措

柳州市北部生态新区与柳州市生态环境局根据 《关于加强规划环境影响评价与建设项目环境影响评价联动工作的意见》（环发［2015］178号）和《广西壮族自治区人民政府办公厅关于切实加强规划环境影响评价工作的通知》（桂政办电［2018］213号），对位于规划评价范围内、符合国家各项法律法规要求、满足北部新区产业准入要求、项目或其主体工艺未列入产业准入负面清单的建设项目，在本区域项目环评与规划环评的联动上提出了以下几个方面的措施。

2.2.1 免于环评手续

满足新区产业定位，项目或主体工艺不在负面清单内，且未列入国家建设项目环境影响评价分类管理名录及其修改单的项目，无需履行环评手续。

2.2.2 环评文件分类类型的简化

（1）围绕新区的主导产业，对产业准入负面清单外且符合准入环境标准的项目，实施简化。如金属制品业、通用设备制造业、专用设备制造业等行业及航空航天器制造、交通器材及其他交通运输设备制造、电气机械及器材制造、仪器仪表制造类等项目，原需编制报告书的可以简化为报告表并附大气专题。原需编制报告表的，可以简化为承诺登记备案。

（2）根据新区初期建设的需要，生活及工业污水处理设施项目原需编制报告书的可以简化为报告表加水专题。列入规划范围内且不涉及环境敏感区的城市道路（不含隧道、桥梁）、长途客运站、城镇管网及管廊建设等项目可简化为承诺登记备案。未涉及环境敏感区的房地产、社会事业与服务业项目原需编制报告表的可以简化为承诺登记备案 （对环境或敏感人群可能有较大影响的项目除外）。

（3）考虑到新区辖区内原有企业快速改造的需要，企业新建脱硫、脱硝、除尘工程或废气、废水污染防治设施升级技术改造项目可简化为承诺登记备案。

（4）环评编制阶段的公众参与环节，仍按原有规定执行。

2.2.3 环评文件内容的简化

对仍需编制报告书、报告表的项目，建设项目环评可以直接引用规划环评成果。根据区域规划环评的审查意见和结论清单的要求，项目环评可与规划环评共享环境现状、污染源调查等资料，简化相应评价内容（见表1）。

2.2.4 联动的终止与调整

（1）在建设项目环评审查中，若发现划环评要求的区域环境质量监测任务未完成或区域环境质量相比基准年有明显下降趋势，不得实施上述联动。

（2）区域内集中式污水处理设施未建成或建设项目污水不能进入污水处理设施集中处理的涉水项目不得实施上述联动。

表1 环评报告书内容简化部分

（3）由于环境基础条件可能随区域发展发生较大变化，规划环评报告通过审查3年后，应对联动内容重新组织调整。

3 建设项目环评审批改革的建议

从各地的改革举措中可以看出，环评审批改革的实质是通过优化简化建设项目环评来实现行政审批效率的提高。在这个大趋势、大背景下，有一种思路认为，只要是做了规划环评的园区就可进行环评文件等级的降级，甚至只要开展环境影响的“区域评估”就可以不再开展项目环评。这其实是一种过于冒进的改革思路，对于完成习总书记“绿水青山就是金山银山”的嘱托，并无益处。柳州市北部生态新区从实际出发，通过开展规划环评梳理园区的环境质量情况，制定园区产业准入负面清单，设置联动措施，划下改革实施的底线，比较合理地推进了环评改革工作，也为14个区域评估试点园区甚至延伸覆盖全区的环评审批改革提供参考。

3.1 建设项目环评改革应符合当地实际

环境管理工作最忌讳“一刀切”，在环境影响评价领域，尤其是改革的实施，更是这样，绝不能生搬硬套或者全盘照搬。各项改革措施，只有与当地的环境现状，发展目标和实际建设需要紧密结合起来，分步骤的实施，才能真正发挥作用。比如本文所提到的案例中，柳州市针对北部新区的实际情况，近期重点开展了2个方面的改革：①针对改革区域尚处于建设初期的特点，对于规划环评里已经包含的道路、管网、污水处理工程、社会基础服务设施等领域基础设施建设领域开展简化改革；②结合区域发展需要，对于近期要重点发展的主导产业可能涉及的金属制品业、通用设备制造业、专用设备制造业、电气机械及器材制造、仪器仪表制造类等行业实施简化。这2个措施很好地切合了新区近期发展需要，对于推动新区加快建设，早期项目快速落地起到了很好的作用，同时也兼顾了环境保护的需要，没有“一放到底”，避免了因改革过猛而造成乱象丛生的情况。

3.2 建设项目环评改革需要各部门协同开展

生态环境工作需要多部门协同开展才能发挥最大效果，环评改革领域也是一样，因为追根究底，环评改革工作的目的就是加快经济发展。环评改革的措施，只有符合经济发展部门和各建设部门的需求，效果才能最大化。如果改革措施出台了，而负责推进项目的相关部门对政策不理解、不使用，甚至不知道，那这个政策很难真正起到作用，可能成为一纸空文。在本文所提案例中，柳州市的环评改革并非生态环境部门的独舞，从试点工作筹备的初期，柳州市北部生态新区的发改、住建、规划、行政审批、招商部门就已经参与进来，对于改革试点的适用行业、负面清单、具体的简化程度、办理的方式等各个领域进行了多次的讨论，反复的研究，最后由管委会将各方面工作内容及各部门工作职责确定下来，将改革工作的思路贯穿到项目推进涉及到的各个部门，避免了改革试点在实施过程中可能遇到的“肠梗阻”，保证了各个措施的顺利推行。

3.3 建设项目环评改革需要更有力的监管来保驾护航

环评审批改革将会提高审批效率、加快项目落地、激发市场活力，但同时也产生了简化的环评报告如何质保、承诺的企业如何有效监管、简化后的项目如何与现有的环境管理系统相衔接等一系列问题，建议从以下几个方面加强后续的监管：

（1）加大环评文件的抽查比例和力度。管理部门应加大对于涉及改革事项的环评文件的项目环评文件抽查力度，重点复核环评文件质量是否达到简化要求；对于发现环评质量存在重大缺陷的，依法撤销审批决定。

（2）强化信用体系建设。定期抽查实行免于环评手续和告知承诺制审批的项目，对于不符合免于条件、作出不实承诺或未履行承诺的业主，将其纳入环保失信单位，取消其所有项目享受试点政策的权利并向社会公布。同时加强与政府其他部门互通，让失信企业一处失信、处处受限。

（3）完善环评文件排污许可内容。如果实行告知承诺制的项目按照登记表备案管理，只能按照许可证核发规范来计算。但目前排污许可核发规范还没有实现全行业覆盖，在一段时期内，对于区域排放情况的统计将出现数据缺失，不利于区域环境质量的管控。因此，实施告知承诺制项目建议附加污染源排放清单，便于日后的管理衔接。

（4）强化对区域环境质量的监控。对于实施试点的区域，地方政府应该主动承担起环境质量监控的任务，对于大气、水、土壤、噪声等区域环境质量状况，1年监测1次以上，并向社会公开，确保项目对环境的区域影响被控制在可接受范围内。