良好农业规范(GAP)发展现状与建议——以云南省为例

陶婧, 袁艺, 汪骞, 孔令明, 李石开

(云南省农业科学院园艺作物研究所, 云南省蔬菜种质创新与配套产业技术工程研究中心, 昆明 650205)

农产品是人类赖以生存和发展的重要物质基础，其质量安全问题已引起许多国家和地区的普遍重视。而发展中国家在面临更多的食品安全问题的同时，对于农产品的出口还要接受来自发达国家(如欧盟市场)的要求[1-2]。良好农业规范(good agriculture practice，GAP)作为规范农业生产经营活动的主要技术手段应运而生，成为保证农产品质量与安全问题的关键[3]，在农产品出口中也发挥着重要作用[4]。GAP是一种采用危害分析与关键控制点(hazard analysis and critical control points，HACCP)的方法[5]，并不是零风险体系，着力于从根源上解决源头污染问题以提高产品竞争力[6]，对农产品的产前、产中、产后及初加工进行全面质量安全控制的管理规范。运用管理学、农学、生态学等现代农业和社会知识，对农业生产过程实施可持续管理，保障农产品质量安全，维持和保护农业生态环境，促进农业的可持续发展[7]。国务院办公厅在国发办[2016]93号文中提出，鼓励企业开展质量管理、食品安全控制、追溯等体系认证，支持企业与农户开展无公害农产品、绿色食品、有机农产品认证以及危害分析与关键控制点、良好农业规范认证。实践证明，良好农业规范在环境保护、促进可持续发展等方面发挥着重要作用[8-9]，通过良好农业规范的实施可对全球范围内流通农产品的全部生产过程进行追溯[10]，并缩小不同国家间农业生产实践的差距[11]；推广良好农业规范是转变传统农业生产方式、促进农业生产标准化、保障消费者权益以及促进农民增收的卓有成效的措施[12]。另一方面，良好农业规范在各国不断以行业规范的形式得以建立和发展，各国农产品安全技术保障措施不断得到相互认证。良好农业规范认证在中国实施的11年间，对经济、社会均产生了显著效益，农业规范认证主体趋于多元化，但区域发展不平衡等问题也日益凸显[13]。

近年来，云南省充分发挥资源、区位、技术优势，将南亚、东南亚国家作为农业“走出去”的重要突破口。以蔬菜为例，云南省每年种植生产的蔬菜60%销往省外市场，还有3.6%出口国外；在香港和澳门，云南蔬菜占据了市场的33%；在泰国曼谷市场，占到了50%；而在越南河内，占有率达到了70%以上[14]。GAP认证为云南农业产品“走出去”奠定了重要的基础，但随着云南农业的进一步发展，一些问题也逐渐暴露出来。本文在已有研究的基础上，总结了国外良好农业规范认证发展现状及特征，并结合国内及云南省良好农业规范认证实际情况，借鉴国内外经验，提出了适合云南省GAP认证发展的建议。

1 国外良好农业规范认证发展现状

良好农业规范认证由于各国之间资源、环境、国情等方面的差异也不尽相同[15]。目前，国际上良好农业规范的应用主要有三个层次：联合国层面、国家层面、农产品生产经营者和销售商层面。

1.1 联合国层面

在20世纪末和21世纪初，食品安全事件频发，联合国粮食及农业组织(FAO)在1991年提出“可持续农业和农村发展”的概念，2001年制定了FAOGAP指南，但该指南只规定了实施的原则和基本目标,没有具体的措施和评价指标,只供参考不具实际操作可能[16]。为提高指南的可操作性,联合国粮食与农业组织两年后进一步提出了四项原则,丰富和明确了FAOGAP指南的内容。目前，FAOGAP标准主要涉及土壤、水、植保等10项内容，并提供了指导性的建议。

1.2 国家层面

由国家自行制定的符合本国农业生产实际的良好农业规范标准。例如,美国良好农业规范、英国的“放心食品计划”、澳大利亚的“鲜活农产品安全计划”, 虽然它们都是通过质量保证和环境管理来促进良好农业规范的发展，但各国的良好农业规范标准又各具特色(表1)。

表1 各国良好农业规范特点Table 1 Characteristics of good agricultural practices in various countries

1.3 农产品生产经营者和销售商层面

欧洲零售商组织、美国零售商组织等根据市场贸易需求、产品门类优势和组织自身利益的需要制定内部私人良好农业规范标准，其中在国际上最有影响力的是全球良好农业规范(GLOBALGAP)，由13家食品零售商组成的欧洲零售商协会提出的针对果品蔬菜等生产者标准EUREP-GAP发展而来[15]。EUREP-GAP于1999年8月正式实施。截至2004年，欧洲12国的30家主要食品零售商都加入了EUREP-GAP，欧洲市场85%的零售生鲜农产品都得到了认证[1]。由于其贯彻可持续发展的理念，注重农业资源保护和高效利用、保障食品安全，增强了消费者对良好农业规范认证农产品的信赖，大力推进了农产品国际贸易发展，2007年正式更名为GLOBALGAP[19]。

2 我国良好农业规范认证发展现状

我国在借鉴国际相关良好农业规范(GAP)体系，特别是全球良好农业规范(GLOBALGAP)的基础上，结合自身农业发展情况，开发并推行中国GAP标准和认证体系[20]。2002年4月,国家药品监督管理局正式颁布《中药材生产质量管理规范》，中药材行业率先引入了GAP理念[21]。2005年，国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会联合发布了《良好农业规范》国家标准，并于2006年5月1日正式实施[22]，2015年,第10号公告发布了《良好农业规范认证实施规则》(CNCA-N-004:2014)，该版本是目前使用的最新版本。十年间《良好农业规范》国家标准经过多次修订，认证模块不断扩充(表2)。2009年2月,与全球良好农业规范组织(GLOBALGAP)签订了《中华人民共和国国家认证认可监督管理委员会和GLOBALGAP关于良好农业规范认证体系基准比较的谅解备忘录》。同年，国家认监委与GLOBALGAP进行了双方标准基准性比较(互认范围：果蔬和大田作物)。这些活动标志着CHINAGAP获得了EUREP秘书处的认可[23]。

表2 我国良好农业规范发展历程Table 2 Development of good agricultural practices in China

3 云南省CHINAGAP认证发展现状

云南是我国重要的商品蔬菜主产区，也是全国南菜北运的基地之一。据云南省农业技术推广总站2017年统计数据，云南省种植蔬菜106万hm2，总产量2 610万t，总产值548.1亿元，全国蔬菜出口量1 039万t，创汇136.1亿美元[24]。其中，云南省出口量90.5万t，占8.7%，创汇14.13亿美元，占10.38%。为了消除国际农产品市场不断出现的贸易壁垒，提高农产品质量安全水平，增强云南省农产品的国际竞争力，从2006到2017年间，云南省CHINAGAP认证取得了快速发展。

3.1 认证总量增幅情况

据国家认证认可监督管理委员会网址数据显示，我国CHINAGAP认证总量实现了快速增长(图1)。2006年认证机构发放证书40张，2017年发放证书739张，12年间增长了18.5倍，年平均增长率达30.36%。在西南地区实施CHINAGAP认证的11年间，四川省认证数量居西南区之首，云南省认证数量处于第二位，但认证总量只有四川地区的三分之一，总量较少(图2)。2006—2017年间，云南省认证规模呈现前期缓慢增长，经过短期波动后，自2014年开始进入快速增长期。2016—2017年,云南省CHINAGAP认证数量超过四川省，成为西南区认证数量最多的省份，表现出了强劲的增长势头(图1)。

图1 2006—2017年CHINAGAP证书发放情况[24]Fig.1 CHINAGAP certificate issuance from 2006 to 2017[24]

图2 2006—2017年CHINAGAP西南区认证分布比例[24]Fig.2 Southwest regional distribution ratio of CHINAGAP certificate from 2006 to 2017[24]

CHINAGAP的快速发展主要得益于政府的大力推动。国家认监委在2007和2008年连续两年开展CHINAGAP试点项目工作，给予项目单位资金和技术支持，对试点成果及时进行展示宣传，CHINAGAP认证结果的国际互认对促进我国农产品扩大出口具有积极作用，这一系列举措激发了生产单位参与的积极性，申报数量在短期内有了快速增长，于2010年达到高峰。随后六年，认证总量有所回落，呈现缓慢上升的趋势，主要是由于近年来试点项目未能持续开展，加之CHINAGAP生产成本提高，产品价格优势不明显等原因，生产单位的认证积极性出现下滑。但国家认监委于2013年再次启动了良好农业规范标准和实施规则的修订工作。2013年底，国家认监委发布了最新版的《良好农业规范》GB/T 20014.2～10，12～18，26～27-2013；GB/T20014.25-2010。国家认监委于2015年第10号公告又发布了《良好农业规范认证实施规则》(CNCA-N-004:2014)。增加了GB/T 20014.27蜜蜂养殖的标准，GB/T 20014.25花卉、观赏植物模块及GB/T 20014.26烟叶模块。CHINAGAP框架搭建基本完成，标识的使用也做出了重大调整，使认证产品的营销更为通畅。随着CHINAGAP社会影响力的提高，生产者的认证积极性也有了显著提高，截至2017年底，CHINAGAP认证总量在全国和云南省均达到了12年来的峰值。

3.2 认证产品行业格局

从行业分布上看，2006—2017年间云南省与全国大部分地区相似，已稳定形成了以作物类为主、畜禽类和水产类为辅的行业格局[13]，12年间三个行业的获证数比列大致为13∶1∶1，作物类产品在2010—2014年间认证数量出现了波动，自2014年开始，认证数量呈现逐年递增趋势(图3)。畜禽类和水产类产品在云南省认证数量少，且认证未呈现出连续性。

图3 2006—2017年云南省各类产品CHINAGAP证书取得情况[24]Fig.3 CHINAGAP certificate issuance of different industries products in Yunnan province from 2006 to 2017[24]

3.3 认证产品种类结构

图4显示，作物类认证产品中蔬菜产品的证书数居首，占作物类证书总数的37%，其次是中草药占27%，烟草类、茶叶类和水果类占比最小，分别为14%、12%和0.79%。近年来，云南蔬菜外销出口量的增加也提高了企业对CHINAGAP的认证积极性。2015—2017年间，云南省蔬菜CHINAGAP认证数量呈现逐年增长趋势。

图4 云南省作物类产品CHINAGAP证书取得情况[24]Fig.4 CHINAGAP certificate issuance of crop products in Yunnan province[24]

2006—2017年，云南省畜禽类认证产品较少，仅获得了5张CHINAGAP认证证书，获认证企业均为云南省知名企业，同时也是国家、省、市级农业产业化重点龙头企业，认证产品为奶牛、乳制品和猪肉产品，获认证企业为新希望乳业股份有限公司和神农集团；水产类获得CHINAGAP认证证书6张，认证产品均为螺旋藻，获得认证企业为丽江程海保尔生物开发有限公司。以上认证产品主要供应大型采购商(如商场或超市)，这些企业对CHINAGAP认知度较高，二方市场的认同让企业更有信心和动力做好CHINAGAP认证工作。

4 云南省CHINAGAP认证存在的问题

4.1 认证总量少，积极性低

2006—2017年间，云南省共取得CHINAGAP认证证书86张，占全国认证总量的2%，尽管近年来云南省CHINAGAP认证数量逐年递增，2016、2017两年云南省认证数量首次超过四川省，成为西南区认证数量最多的省份，但与中、东部地区认证数量上存在着较大的差距。据统计,云南省2016年蔬菜出口量为88.20万t，是仅次于山东省的全国第二大蔬菜出口省份，但12年间云南省CHINAGAP认证数量仅为山东省认证数量的1/3，认证总量有待于进一步提高。云南省获认证企业的产品多为面向出口或供应大型采购商(如商场或超市)，这类型企业对于GAP认证积极性较高；非出口企业和生产型企业由于规模偏小，其产品未直接面对大型采购商，无法直观了解采购商采信与否，因此对CHINAGAP的积极影响也持怀疑态度。

4.2 认证可持续性低

良好农业规范认证标准条款多，内容复杂，要求与国内农业企业的实际情况差异较大，操作人员不易掌握，并且认证证书有效期短，仅为1年，有效期内认证机构还可能进行通知或不通知的检查，目前大部分企业进行认证是考虑到政府的奖励及补贴政策，但云南省在奖励办法、奖励范围、奖励标准、资金来源等方面各不相同，主要表现在：奖励办法上，有的县有，有的县没有；奖励范围仅限于“三品一标”产品，CHINAGAP认证未列入奖励范围；奖励标准上，同一认证，标准不同；资金来源方面，有来自于省、市、县三级的财政资金，或仅有来自于其中两级，或仅有一级资金。因此，大部分企业在获证后因自行支付认证费用存在困难，从而导致持续保持符合性的能力不强，易出现认证中断和退出认证的情况。

4.3 认证认知度低

CHINAGAP认证制度已经建立并施行了15年，不论是政府层面，还是企业和消费者，对CHINAGAP产品和认证的认知度仍然较低。政府职能部门对于CHINAGAP的认知度存在较大差异，当该区域以农业产业为主，且涉及进出口贸易时，政府的认知度就高。反之，则不然。出口企业认证积极性普遍较高，非出口企业和单纯生产型企业则对CHINAGAP的影响持怀疑态度。消费者对于CHINAGAP认证产品的认知度也存在着地域差异，即与该地区获证企业数呈正相关性。中国CHINAGAP认证产品的认同市场尚未有效建成。虽然，已经有政府和二方市场对CHINAGAP进行了采信，但是市场需求仍然相对较弱。企业认证动力相应降低，从而导致CHINAGAP产品的市场覆盖率和标签使用率相对较低，自然降低了大众的关注度和各类传媒的报道倾向。

5 云南省CHINAGAP认证可持续发展建议

5.1 加强政府引导，出台奖励办法

发挥政府的引导作用，建立良好的政策环境。一方面,借鉴国外发达国家，如日本政府出台扶持政策，对认证产品的检测和CHINAGAP认证企业、团体等提供一定的财政支持，将CHINAGAP认证产品纳入奖励范围，享受“三品一标”中绿色食品的同等待遇。因为CHINAGAP不仅认证产品，还认证生产过程，更注重环保、场所卫生和员工福利，其质量安全水平甚至高于绿色食品。另一方面,出台全省统一的奖励办法，明确奖励范围，制定统一的奖励标准，明确省、市、县三级财政资金的配套比例等内容，对认证过程中的土壤、水质及认证产品的农残检测等提供一定的资金扶持；加强监管力度，建立认证市场信用管理和信用体系，树立CHINAGAP产品的形象，加强从业者和消费者的信心。

5.2 发挥示范作用，提高认证积极性

一方面，以CHINAGAP标准为指导，依托各地政府和农业主管部门，成立相应的生产专业合作社，组织CHINAGAP生产技术指导、基地和产品品牌建设等工作，增强其带动能力，同时结合当地主导产业开展CHINAGAP 知识培训，分别围绕产地环境保护、投入品管理、产品加工等生产技术和产品认证管理技术，加强对合作组织技术人员和管理人员的宣传与培训，提高合作组织农业标准化生产意识和产品认证的积极性。另一方面，继续鼓励和引导企业发挥CHINAGAP认证中的主体作用，尤其是发挥龙头企业及知名企业在CHINAGAP认证中的示范作用，吸引更多的企业或基地进行CHINAGAP认证。获证后进一步提升专业性和规范性，从产品品质、生态效益、社会责任等方面开展多元化营销，从而提升认证产品价值。

5.3 加大宣传和推广力度，提高认知度

择优创建示范区、县，吸引更多的生产单位进行CHINAGAP认证，进而提升农产品市场竞争力和知名度，带动相关产业提质升级；建立CHINAGAP产品展览会或专柜，为消费者提供产品识别和选择的明显信息；同时抓住CHINAGAP产品的生态效益、社会效益和品质提升等亮点，综合各种形式，向广大的潜在客户及大众媒体进行宣传，让CHINAGAP产品更多地暴露在大众的视听之中，从而提高社会大众对CHINAGAP产品的认可度。