海关稽核查执法质量控制研究＊

袁东旭 刘奇 张会凌 赵宝静

（1.昆山海关，江苏昆山 215331；2.南京海关，江苏南京 210001）

提高海关稽核查执法质量是提高稽核查执法水平、防范稽核查执法风险、提升海关综合治理能力的基本要求。那么，怎样通过有效有力的执法质量控制来全面提高执法质量呢？首先了解一下目前海关稽核查执法质量现状。

1.海关稽核查执法质量现状

1.1 执法质量改善情况

近年来，各地海关通过加强稽查、核查等稽核查执法质量控制，规范执法行为，稽核查执法质量总体逐步上升，从笔者所在关区2019年执法检查我们看到，通过完善执法质量制度建设，运用“制度+科技”手段，稽查业务执法质量较前几年显著提升。表现为以往执法检查、审计等检查中发现的问题，基本能够避免重复出现；程序性问题大幅减少；各类稽查文书的填写与制作也更加规范和准确。

笔者从所在海关2019年稽核查作业年度自查发现，以往执法检查或者审计等各类检查中发现的问题，基本能够避免重复出现；表现为程序性问题大幅减少，文书制作更加规范，稽核查档案的制作更加规范和准确。

1.2 执法质量出现的问题

笔者从所在海关的稽核查作业自查中也发现了一些执法质量问题，通过了解在其他隶属海关稽核查执法中也时有出现，值得我们重视，下面以笔者所在海关2019年稽核查执法作业为例来分析一下当前海关稽核查作业中反映出的一些执法质量问题。

1.2.1 实体方面

一是《稽查通知书》与《稽查方案审批表》稽查范围不一致；二是企业提供的数据需进一步核对；三是完税价格、税金、涉案货值计算错误。

1.2.2 程序方面

一是超过作业时限要求；二是被稽查人签收征求意见书的，未满7日送达稽查结论；三是需移交缉私部门处理的，未在处级业务主管领导批准后3个工作日内移交；四是《稽查方案》时间晚于《稽查方案审批表》审批时间。

1.2.3 文书方面

一是对外出具文书错误，对外文书编号、格式错误；二是稽核查文书的部分项目填制不规范；三是稽查文书有错别字、涂改或者编号不规范；四是企业提供资料不符合要求，如复制资料的首页未注明出处、页数、复制时间。

1.2.4 档案方面

一是档案中企业提供部分资料，未加盖被稽查人公章；二是作业号与系统不一致；三是入卷材料排列顺序、装订要求。

1.3 执法质量问题分析

1.3.1 数据分析

为了便于了解稽核查作业问题（本文中称之为“差错”）情况，我们把差错发生情况制成表1，把差错分成实体类差错、程序类差错、文书类差错、档案类差错四类，每类差错中列明了问题作业起数、具体差错次数以及差错次数占比。为了直观了解不同类别差错发生次数的占比，我们绘制了差错占比图，见图1。

图1 差错发生次数的占比图

表1 差错发生数

从图1中看到，文书类差错占执法质量问题比较高，达79%。其次为档案类差错，占比13%。实体类差错、程序类占比较低，分别5%和3%。

1.3.2 差错产生原因分析

一是人员业务能力不足。机构改革以来，大批新人走向稽核查执法岗位，由于执法人员新手上路，对法律规范及文书填制规范熟悉程度不够，对作业规范理解出现偏差，导致文书类差错频发。而部分实体类差错反映出执法人员的业务能力不足，比如作业中税金计算错误。

二是执法质量重视程度不够。部分海关稽核查工作过分追求绩效考核指标，导致有些执法人员只围绕着稽查办结率和稽查有效率展开，为了追求“案值”“税款”等绩效考核能达标，不惜忽视稽核查的程序规定、稽查文书质量要求等。

三是执法人员工作不够严谨。部分程序类差错是由于执法人员工作作风不够严谨，程序意识不足造成。

2.海关稽核查执法质量控制概念

要实现对海关稽核查执法质量的有效控制，首先分别梳理一下海关稽核查执法行为、海关稽核查执法质量、海关稽核查执法质量控制3个概念。

2.1 海关稽核查执法行为

海关稽查是指海关自进出口货物放行之日3年内或在保税货物、减免税进口货物的海关监管期限内以及其后的3年内，可以核查被稽查人的财务资料、进出口报关单以及其他有关资料和相关进出口货物，监督被稽查人进出口经营活动的真实、合法和规范情况。

海关核查执法，自“多查合一”改革后，范围更加广泛，包括：保税核查、减免税核查、全国通关一体化核查、原检验检疫非涉税核查等。

海关稽核查执法活动具有以下特点：

（1）法定性。一方面，被稽查人必须依法接受监管[1]。《中华人民共和国海关法》（以下简称《海关法》）明确海关是稽查的执法主体，代表国家行使稽查职能。另一方面，海关稽查执法必须依照法律。依法执法保证稽查能正确实施，也保证海关稽查行为和结果具有合法性、正确性和可靠性[2]。

（2）规范性。表现为法律法规对稽查做出了较为严格的限制。海关稽查法律主要包括法律、行政法规、部门规章和规范性文件等四个层次[3]。

（3）主动性。表现为稽查对象、工作重点和稽查方式由海关自主确定，确保海关能及时发现相关企业的进出口风险和隐患。海关监管体现主动性和预见性[3]。

2.2 海关稽核查执法质量

海关稽核查执法质量，是指海关稽核查执法活动的质量和效率，也体现海关稽核查执法工作的优劣程度。海关稽核查执法质量轻重不同，严重的质量问题可能会带来复议、诉讼、审计责任追究风险，甚至还会带来管理风险、廉政风险等。

笔者认为满足下列要素是海关稽核查执法活动基本要求：

（1）主体合法。海关具有稽核查执法主体资格地位，对符合条件的与进出口货物直接有关的企业、单位实施海关稽核查的权力。同时要求海关稽核查工作人员必须具有相应的执法资格，取得相应的执法资质。

（2）职权合法。海关稽核查人员必须根据《海关法》以及其他法律法规所规定的职权、职责分工实施执法行为。

（3）依据合法。海关稽核查执法必须按照法律法规、工作规范要求实施，稽核查处置必须有充分的法定依据。

（4）程序合法。海关稽核查执法必须符合法定程序，依法定期限内完成。

2.3 海关稽核查执法质量控制

质量控制是为使产品或服务达到质量要求而采取的技术措施和管理措施方面的活动。质量控制的目标在于确保产品或服务质量能满足要求（包括明示的、习惯上隐含的或必须履行的规定）[4]。

海关稽核查执法质量控制，是指为了达到提高执法质量，规范执法行为、防控执法风险的目的，通过建立科学有效的控制机制，对稽核查执法行为实施自我监督、日常监控、技术管控、定期检查等措施的质量管控。本文所讲的海关稽核查执法质量控制，主要海关的内部控制，具有以下特征：

（1）特定的控制主体。指从事稽核查作业的各级海关，如直属海关和隶属海关。

（2）特定的控制对象。指实施稽核查执法的工作人员，这里指海关工作人员。

（3）特定的控制内容。指稽核查执法行为中出现的实体类、程序类、文书类、档案类等执法问题或执法差错。

3.海关稽核查执法质量控制的种类和措施

明确执法质量控制的种类和方式，对于有效地进行执法质量控制，切实规范执法行为，具有十分重要的实质性意义。

3.1 海关稽核查执法质量控制的种类

执法质量控制按照质量控制主体可分为检查性质量控制和自律性质量控制。执法质量控制按照质量控制时点可分日常质量控制和周期质量控制。

3.1.1 检查性质量控制

由于通常隶属海关实施稽核查执法行为，所以这种质量控制多发生在总署、直属海关主管部门对隶属关的稽核查执法质量实施控制。例如，审计、执法检查、日常工作督查等。这是一种最普遍、最常用的控制，具有全面性和强制性。

3.1.2 自律性质量控制

这是一种由隶属关内设机构负责对本关稽核查执法行为所进行的质量控制，包括落实岗位设置与分离制约、稽核查业务系统应用、联系配合等制度，对稽核查执法过程、执法行为实施监督检查并及时纠错。例如，隶属关稽核查目前所实施的“查审分离”制度就是一种对提高执法质量行之有效的自律性质量控制。

3.1.3 日常质量控制

在日常的执法过程中，通过稽查监督审核人员运用信息化系统监控、人工检查的方式对执法质量进行控制，比如运用“可视化监控平台”对业务运行状况、异常趋势预警、监控处置单等进行日常监控，实时掌握工作动态和业务异常情况，对日常监控发现的业务异常情况进行人工分析力度，及时开展跟踪督导。

3.1.4 周期质量控制

是指总署、总关定期开展的执法检查、审计等监督检查，隶属关稽核查部门定期开展的自查均为周期性质量控制。

3.2 海关稽核查执法质量内部控制措施

海关稽核查通过建立各种制度来实现执法质量的内部控制，如果落实到位，将会取得很好的效果，现将目前一些主要控制制度列举如下：

（1）海关稽核查规范性文件定期清理、发布制度。

（2）稽核查选、查、处分离制度。

（3）查审分离制度。

（4）海关稽核查执法审计、检查制度。

（5）执法“双随机”制度。

（6）审核、集体审核、分级审核、复核制度。

（7）执法绩效考核制度。

4.海关稽核查执法质量控制路径的探索

“控制”的第一种含义就是“掌握住不使任意活动或越出范围”[5]，“控制”是一个中性词，它包括正面的鼓励和引导，也包括告诫和限制[6]。为了实现海关稽核查执法质量控制，我们尝试从海关稽核查执法质量控制流程、海关稽核查执法质量管理控制机制两条路径开展研究。

4.1 海关稽核查执法质量控制流程

尽管目前海关建立了稽核查质量控制制度，但对海关稽核查执法质量控制还缺乏相对完整控制流程，笔者认为可从执法质量的指标识别、指标分类评价、问题发现、问题纠正、问题预防等五个环节入手，制定相关措施，对执法质量做到全过程控制，具体可分以下五个步骤，如图2所示。

图2 执法质量控制程序流程示意图

4.1.1 执法质量指标识别

本文所指的执法质量指标是指稽核查执法行为中可能涉及的质量控制点（文中也称“差错事项”），它是评价执法质量优劣的参考依据，是根据海关稽核查相关法律法规、部门规章、工作规范要求，结合稽核查执法实际编制而成。执法质量指标的精准识别就相当于找到衡量执法质量好坏的标尺，见表2。

表2 执法差错统计表

4.1.2 执法质量指标分类评价

根据执法质量指标发生的环节、危害程度、发生的频次进行分类评价，确定相应差错类别、控制手段，为执法质量控制提供科学依据。

评价方法可采用专家咨询法，组织相关专家对执法质量指标进行逐一评价，为便于执法质量指标分为严重差错（A类）、一般差错（B类）、轻微差错（C类），制作《执法作业差错分类评价表》，表格可采用如表3。

表3 执法作业差错分类评价表

4.1.3 执法质量问题发现

通过各种手段对稽核查执法事前、事中、事后不同环节实施全过程质量控制，及时准确发现执法质量问题，做到执法质量控制全过程、无死角。

在事前环节重点关注稽查事项审批、稽查方案制定、稽查组人员确定等前期准备工作。

在事中环节重点关注稽核查实施，落实“查审分离”，实现专人专岗从事稽核查审核工作，充分发挥审核岗对稽核查执法质量的把关作用、配合作用、制约作用，使审核成为稽核查执法质量的“防火墙”。可通过“稽核查作业系统”“可视化监控平台”进行流程预警以及问题监控，做到问题早预防、早发现、早处置、早反馈。

在事后环节重点加强月度作业自查、年度执法检查，基层海关稽核查部门内部控制，通过开展月度作业自查、关区海关执法检查、审计等手段，及时发现执法质量问题，使执法行为合法合规，有效降低执法行为产生行政复议、行政诉讼的风险。

4.1.4 执法质量问题纠正

执法质量问题发现的节点不同，纠正形式也不尽相同。如果问题发现在稽查作业准备阶段在、实施阶段、处置阶段纠正起来比较容易，如果发生在稽查结论已经发出，笔者认为像这种情况，执法人员应按照管理要求，及时上报业务主管部门，并对存在的问题采取补救措施，把问题带来的风险降到最低。

4.1.5 执法质量问题预防

预防措施是指为消除潜在的不合格或其他潜在不期望情况的原因所采取的措施。它与纠正、纠正措施是不同的概念。预防措施是为了预防潜在的不符合工作发生，化解可能发生的风险[7]。

稽核查主管部门可以组织专家对执法质量的问题的成因进行分析，结合各关实际情况，找到解决问题办法，通过提高业务水平、增强责任意识、改进工作方法、制定规章制度、落实责任追究制度等预防措施，避免同样的质量问题再次发生。

4.2 海关稽核查执法质量管理控制机制

笔者认为除了不断完善海关稽核查执法质量控制程序，海关稽核查执法还应建立一种全方面、全过程、全方位的执法质量控制机制，可从明确执法责任、完善执法规范、考核执法质量、执法责任追究、执法全过程控制等方面实施有效控制，具体如下：

（1）明确执法责任，实行执法质量责任制，解决好“海关稽核查执法干什么”的问题。

要求我们要科学制定岗位职责，按照海关法律、法规、规范和执法质量要素，将海关稽核查对象选取、指令建立、稽核查实施、稽核查的处理等执法工作细化为具体的执法岗位，对执法岗位人员的职权责任和具体资质要求加以规定，明确海关稽核查执法各环节该干什么，应负有什么样的执法责任。

按照岗位职责分工，实行执法质量分级把关责任制度。稽查组成员对认定的事实确凿性、收集的证据材料的真实性、执法程序合法合规性、文书正确规范性负责，组长负主要责任；稽查部门主管对本部门执法质量有监督管理责任；审核人员对是否按照法定程序、权限和相应的作业标准实施；主要事实是否清楚，证据是否充分；定性是否准确，处理意见是否合法、适当；适用法律、行政法规、部门规章、规范性文件等依据是否正确；文书的使用、填制是否正确、规范等负审核责任。

（2）完善执法规范，加强稽核查执法规范化建设，解决好“海关稽核查执法怎么干”的问题。

要求我们要认真设计工作规范，明确海关稽核查法人员履行岗位职责所必须遵循的工作规范，即各项海关稽核查执法事项的工作形式、程序、时限和标准要求，明确海关稽核查执法应当怎么干，保证执法活动的有序高效运行。

1）健全新海关稽核查法律法规体系。关检融合后，原检验检疫业务涉及的法规亟需与海关稽核查法规整合。原检验检疫业务中对违规的定义及违规后的处理路径需要明确，因此建议尽快修订署令、公告等规章和规范性文件，对于缺少处理依据的核查事项着手制定执法依据，尽快适应“多查合一”的现实要求。

2）落实好“审查分离”制度。强化关区审核专业化队伍建设，严格执行“审查分离”制度。在具备条件的海关启动审核环节“双随机”试点。按照分级复核要求，加强对重大追补税稽查、主动披露项目的作业复核，防控处置风险。

3）利用好各类稽查执法监督手段。开展日常监控和专项检查，运用“企管业务运行可视化监控平台”，对处置单反映的问题实时监控、及时分析，查找苗头性、趋势性的数据异动，提前做好督促提醒工作，预防和化解执法风险。

（3）考核执法质量，执法质量纳入到绩效考核体系，解决好“海关稽核查执法干得怎么样”的问题。

要求我们要制定科学的执法质量评价标准，定期对海关稽核查执法人员的执法行为进行考核评价，严格以执法质量作为判定海关稽核查工作优劣的标准，及时发现和纠正海关稽核查执法中出现的过错行为，严格追究相关责任人的过错责任，同时对执法规范的海关和稽核查执法人员予以激励奖励。

1）纳入到年度绩效考核。提出综合反映执法质量的指标，制定年度考核标准，明确计算公式、评分标准、指标解释。例如，笔者所在关区企业稽查工作绩效考核指标中，执法质量作为执行稽查制度内容列入考核指标中，对不同问题采取相应的扣分处理。

2）定期开展执法质量检査和考核评比。通过年度执法检查，对各海关的稽核查执法质量进行大体检，同时进行横向评比，定期开展业务能力“大比武”等活动。

（4）有责必究，建立责任追究制度，解决好“海关稽核查执法干得不好怎么办”的问题。

这就要求我们要严格实施执法过错追究，这里需要注意的是，过错责任追究应当与评优评先、评议考核、检查通报以及其他方式相衔接，切实做到有错必纠。

（5）运用“制度+科技”，解决好“海关稽核查执法全过程控制”的问题。

充分利用“制度+科技”模式实现稽核查工作的智能化、信息化，实现对稽核查准备、实施、审核、处置实施执法行为全过程控制。

1）探索智能化稽核查手段。稽核执法急需借助智能化手段，实现稽核查集约化、信息化、标准化的新要求。

2）实现稽核查作业节点监控。在稽核查作业系统重要业务节点上设置逻辑判断，主要解决程序类执法问题。如作业时长、作业时序等出现异常，系统立即做出预警，提醒执法人员对程序问题立即处理。

5.结语

通过不断完善现有的海关稽核查执法质量控制措施，强化海关稽核查执法质量控制机制建设，辅以较为科学的海关稽核查执法质量控制程序，同时利用“制度+科技”等新手段，笔者相信，海关稽核查执法质量将会得到不断提升。

由于作者认识的局限和理论水平有限，文中一定有许多不足之处，希望本文能够为之后提升海关稽核查执法质量研究工作提供一些启示和借鉴。