“把权力关进制度的笼子里”的法学思考

摘 要：防止权力的滥用，就要把“把权力关进制度的笼子里”，其法理依据就在于权力来源于人民，权力具有自身的局限性、制度本身的中立性，这就决定了用制度来制约权力。如何更好的规范监督权力呢？这就需要制约权力的制度本身具有科学性，严格依据程序来制约权力，准确把握“公权”与“私权”的界限，党员干部自身提升党性修养，自觉把权力圈进制度的笼子里。

关键词：权力;制度;笼子;制约

一、问题的提出

党的十九届四中全会指出：“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力的现代化”，强调充分发挥制度优势，坚持全面依法治国，切实保障社会公平正义和人民权利。要把制度优势转化为治理效能，保障社会公平正义，提升人民群众的幸福感、安全感，就要加强对权力的制约和监督，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子，其实质就是依法用权、依法治权。

在全面从严治党的背景下，经过全党共同努力，党内风清气正的政治生态逐渐形成，大多数领导干部依法用权、依法行政已经成为常态，然而也有少数领导干部在决策的过程中由于缺乏法治思维，不能够合法的处理好“公权”与“私权”的关系。近日的一则新闻再次引起了人们对这个话题的关注：为了打好“吃喝歼灭战”，河北省无极县纪委监委有关人员起草了《关于集中整治违规吃喝问题的通知》，《通知》表明此次行动“对个人用私款聚餐的也要进行倒查”，具体查清谁组织的、与谁吃饭、在哪吃的、为什么吃等等，深挖背后是否存在小团伙、小圈子、拉帮结派现象。”并规定党员干部有“10种饭店不能去”等，受到了广泛关注。对此，石家庄市纪委监委发布通报称，上述做法和要求均没有上级政策依据，人民日报对此也进行了转发。“私款聚餐”到底违不违规？党员干部应该怎样聚餐？纪委监委又该秉持何种标准？这也拷问着如何正当合法的把“权力关进制度的笼子里”，而不侵犯公民的私权。

二、“把权力关进制度的笼子里”的法理依据

1.从权力的来源来看

我国是人民民主专政的社会主义国家，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民是国家的主人。我国各级权力机关的代表，由民主选举产生。他们代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予的各项职权，行使国家权力。可见在我国，国家权力来源于人民，人民不直接行使管理国家的权力，人民代表代表人民行使管理国家和社会事务的权力。所以行使权力必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。为了让权力更好的服务于人民，防止恣意滥用权力，必须对权力进行监督和制约。

2.从权力自身的特性来看

权力是一种广泛存在的社会现象，在政治学与国际关系学以及管理学等学科中都会涉及到权力，就是国家权力。当然在法理学语境中，不同的学者对权力的定义也有所不同。通常情况下认为权力就是一种能力或资格，即权力与做某件事的能力、资格联系在一起，具有对一定事物或一定行为的支配性。通俗的说，“把权力关进制度的笼子里”此处的“权力”，指的是作为执政党及其政府以及各级官员手中拥有的公共权力，也就是人们所说的是公权，而非私权。

权力具有法定性，即国家宪法、法律所明确规定权力的范围，除此之外再无别的权力;权力具有强制性，即对于权力的适用对象必须服从，不允许讨价还价，否则会受到法律的制裁;权力具有稀缺性，权力不是人人都具有的，只有国家公职人员和受委托的社会组织才享有，也以此能为权力的所有者带来交换利益。从以上权力的特點可以看出权力天然具有腐败的潜质。不受限制的权力具有无限扩张的特点，无论是掌握权力的个人，还是国家机关、政党，甚至于国家，如果权力没有得到有效的控制，就必然造成权力的滥用，[1]孟德斯鸠也曾说“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万故不变的一条经验”[2] 。可见，对权力进行监督和制约是由权力自身的局限性所决定的。

3.从制度的中立性来看

习近平总书记把制度比喻成“笼子”，意在强调制度之“笼”对权力，尤其是对一切滥用的权力的约束和监督。制度具体指对权力进行监督和制约的法律、法规，党规党纪及其他规范性文件等。制度是依据法定的程序，广泛的讨论、民主的征求意见，经过利益各方反复磋商最终形成的。制度的中立性是指制定的良好的制度在运行过程中，以中立的身份和地位，依公正、科学的程序，对所有的适用对象具有普遍的约束力，在每一个人面前是平等的，同等情况会同等对待。正是因为制度的这个特性，才能把权力关进制度的笼子里，而不让权力去恣意侵害他人。

三、“把权力关进制度的笼子里”的路径

把权力关进制度的笼子里，既是一种束缚，也是一种保护。束缚之说很好理解，因为之所以要关住权力，并不是要让权力在笼子里僵死或“睡大觉”，而是要让权力在规定框架内恰如其分地、更好地发挥作用，实现其取之于民、用之于民。把权力关进制度的笼子里，就是为了让掌权之人更好地抵御外界不良风气诱惑，在用权时不专权、不越权、不谋私，不沦为“苍蝇”“老虎”，这岂非另一种形式的保护吗？[3]不让你滥用权力，因为你滥用权力的同时你是有风险的。所以用制度来管权，管事，管人，一方面限制了权力的滥用，另一方面也保护了我们广大的干部。

1.制定科学的制度“把权力关进制度的笼子里”

制度存在“科学”和“不科学”之分，不同的制度会产生不同的结果，也会导致不同的风气。美国政治哲学家罗尔斯在《正义论》中提到了几种“分粥原理”，最终得出由“负责分粥”和“监督分粥”的人最后端粥是最公平公正的制度安排。邓小平同志也曾说：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。这充分说明制度至关重要。当然，“把权力关进制度的笼子里”主要是指科学的制度。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在加强对国家机器的监督、切实把公权力关进制度的笼子方面作了大量的努力，从顶层设计上持续加强制度建设，制定修订中央党内法规90余部，使党内法规与国家法律协调衔接，依规治党和依法治国互相促进，相得益彰，党内的政治生态日益好转。反观河北省无极县纪委监委有关人员起草的《关于集中整治违规吃喝问题的通知》，该通知中关于倒查个人用私款聚餐的有关规定，既没有上级政策的依据，也不符合中国社会实际，这样的规章制度就缺乏科学性，同时也损害了权力所有人的工作积极性。

2.严格依据程序把“权力关进制度的笼子里”

全面依法治国既要求实体合法，也要求程序合法，程序合法是实体合法的必经之路，没有程序合法就没有实体合法。要把权力关进制度的笼子，让权力不敢“任性”、不能“任性”，当然也必须依法、依规进行制约，严格按照法律、法规党章、党纪的程序来制约权力。比如，为保证监察机关正确行使权力，监察法专门设置“监察程序”一章，对监督、调查、处置工作程序作出严格规定，规范和保障监察机关依法开展工作，对权力进行监督也做到依程序进行，保护被调查人和涉案人员的合法权益。但是在实践中，尤其是部分基层执法执纪人员程序意识不强，在监督制约权力时违反程序的现象时有发生。特别是基层纪检监察机关人员必须牢固树立法治思维，切实强化程序观念，真正做到懂程序、讲程序，严格依据程序把权力关进制度的笼子里。

3.准确把握“公权”与“私权”的界限

“公权”与“私权”是法治社会中并存的一种现象，二者在不同的社会发展阶段，彼此的边界和范围也不相同，是一种此消彼长的关系。随着中国特色社会主义进入新时代，人民对美好生活的需求成为我党的奋斗目标，公民对权利的需求进一步凸显。公务员即是国家工作人员，享有公权力，同时也是普通公民，也享有私权利，在对其公权力进行制约时也不应侵犯其私权利。就以上述案例中官方干预私款聚餐、限制工作人员出入某些场所，难免会引发公权力插手私人领域的质疑。诚然，公职人员因掌管公权力不同于普通公民，其八小时以外的私人活动也可能会影响到公权力的正常使用，当公职人员私权利与公共利益相冲突时，前者须作适当让渡，也是通行的政治原则，所以说监督的合理性是不容置疑的，但如何做到“公私分明”——既做到监督的合理，又充分保障公职人员的私人权利，避免过度干预，则是一个需要认真研究的问题。厘清私人聚餐中“私”与“公”的概念，比如，“查”主要应是“查看”，而不能是“查禁”，这就做到了对私人权利的尊重。这个案例也启示我们，对权力进行监督制约时也要准确把握“公权”与“私权”的界限。

4.补足党员干部的精神之钙

天下没有完美无缺的万能的制度，任何再好的制度都是有空子可钻的。制度最终能不能贯彻，能不能贯彻好，在很大程度上还取决于贯彻制度的人本身有没有这种自觉性。如果每一个人都没有这种自觉性，都在想方设法钻制度的空子，在想方设法去腐蚀破坏这个制度，恐怕再好的制度都是很难防范的。把权力关进笼子里的最理想的境界，就是让权力自己走进笼子里，而要实现这一目的，还得靠理想信念这个思想行动的“总开关”和“总闸门”。这就要求广大党员领导干部加强理想信念教育，切实加强守初心、担使命的思想教育和党纪国法教育，引导广大党员不断加强党性修养，做到慎独慎微慎初，自觉做到不想腐，自觉把自己的权力圈在制度的笼子里。

坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督，是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之意。但是“权力监督的目的是保证公权力的正确行使，更好促进干部履职尽责、干事创业。”[4]而不是为了监督而监督，所以把权力关进制度的笼子里也要依法依规。

参考文献：

[1]张铤.权力法治的内涵、价值逻辑与推进路径.宁夏社会科学，2019年第3期

[2]孟德斯鸠，张雁深译.《论法的精神》上册（M），北京：商务印书馆，1961年154页

[3]李振南.“笼子论”：把权力关进制度的笼子里.內蒙古日报，2015年9月7日

[4]习近平.十九届中央政治局第十一次集体学习时的讲话，2018年12月13日

作者简介：

司春霞（1979--）女，河南鄢陵人，法学硕士，中共重庆大渡口区委党校教师，讲师。研究方向：马克思主义理论、法学理论。