处于十字路口的国际法：国际法治的理想与现实

赵 宏

在起源于40亿～50亿年前的行星地球上，人类的历史可能略超过200万年。有书面记载的人类文明可能仅有若干千年。从穴居山洞到计算机和手机的世界，在人类历史长河里的一个相对短暂的时间内，人类文明所取得的成就不可不谓辉煌璀璨。对有些人而言，改变大都市景观和天际线的摩天大楼、载人空间站、人工智能和云计算可能是其中卓越的成就；而另一些人则认为支撑人类社会运转并取得这些物质成就的无形社会结构和制度框架对人类更为根本。没人能够否认，人类终究是社会动物。显然，当前所有文明都是通过社会化、组织化的协调和协作所实现。

因此，那些能够体现制度框架和社会结构背后的人类的共同价值和信念，并促进协调与合作的“规则”，对我们所有人都至关重要且弥足珍贵。这些规则在国家层面被称为国内法，在国际体制中被称为国际法。简而言之，“法治”(the Rule of Law)是蕴藏在国家和国际层面所有规则和实践中的深层次概念。它已成为支撑人类现代社会运作最重要的理念和共同价值。

在国际事务的许多领域，多年来，国际法得到遵守并取得了突出的实践成果，但是，现在它似乎步入了一个关键时刻。下一步将何去何从？我们将走向一个丛林法则的世界，还是继续努力追求一个国际法治的世界？多边框架和规则将在国际贸易和投资领域日益增多的单边行动中得以延续还是将被搁置？我们将深化合作让世界继续保持开放和互动，还是走向一个去全球化的时代？所有这些问题不仅在人们脑海中存疑，还时常占据新闻头条。

也许正因为如此，半个多世纪以来，慕尼黑安全会议的组织者首次组织和赞助国际法论坛。我借此机会感谢组织者邀请我做主旨演讲，感谢他们为举办本次论坛付出的努力。如果我能够对听众减轻疑虑并重建对国际法治的信心有些许帮助，我将倍感欣慰。

一、法治的起源与演变

学术界似乎已接受亚里士多德是第一个提出法治思想的哲学家这一观点。柏拉图主张“哲学王”会比其他人更好地遵守既定法律。与柏拉图不同，亚里士多德在其著名的《政治学》著作中，提出了国家应由“最好的人还是最好的法来统治”的问题，并认为最高统治者不应该被允许行使特权，相反，“他们只应该被任命为法律的守护者和臣仆”。显然，两位古希腊哲学家都相信法律作用的重要性。柏拉图甚至强调“倘若使法律成为政府的主人，使政府成为法律的仆人，现实将充满希望，人们将享有上帝赐予国家的所有庇佑”。与过往的研究有所不同，我认为，亚里士多德和柏拉图在法治理念上仅是微妙的差别而非大相径庭。有趣的是，在公元前3世纪的中国，法家思想主张使用法律作为治理的工具。一些人认为，法家主张的是“法制”(rule by law)，而不是“法治”(rule of law)，因为贵族和皇帝所受“法律”的惩罚与普通大众不同。相比之下，在同一时期的中国，道家思想显然拒绝依靠严酷的规则来管理一个国家，而是倾向于遵循一套每个人都应服从的自然法则。与此同时，儒家思想提倡国家、宗族甚至家庭中的道德或伦理秩序，并将“德治”(最高的道德模范，即“圣人”)作为治理国家的最佳方式。因此，两千多年来，在东西方，如何更好地治理一个国家已成为一个永恒的政治话题。无数哲学家、学者和首席大法官们都提出了各自对法治的不同定义，这也反映出法治理念的不断演进。在当下，重温这些定义，有特别的启发。例如，在1215年，英国国王约翰签署了《大宪章》(Magna Carta)，使他受到一份契约的约束，他承认并确保支持他的自由臣民的生命、自由和财产未经合法审判不被剥夺。《大宪章》第三十九条可被视为类似约翰·洛克后来提出的社会契约的首例。约翰·洛克认为，在君主和臣民之间存在着一种社会契约，而君主也是这一契约的当事人并受其约束。根据他的学说，最高统治者“受既定的、向人民公布和广为人知的法律的约束”(见1689年《政府论》下篇)。这一社会契约理论具有划时代的意义，因为主权国家及其个体公民之间的关系被明确地定义为契约关系。基于政治理论的原理，政府应对公民负责。

这种政治启蒙思想后来反映在大西洋两岸许多君主或共和制国家的宪法中，包括英国、法国和美国等。现在世界上大多数国家都把法治原则纳入了本国宪法。这一政治遗产已在全世界范围内得到广泛的传播。

尽管法治的初衷是约束权力至上、强大无比的国王或主权者，但随着时间的推移，每一个个体，包括“个人、法人和政府”都应该遵从并受法律的约束，而非来自任何其他方面的任意干预。晚近，在21世纪第一个十年，联合国秘书长将法治描述为这样一种治理原则：“所有人、机构和实体，无论属于公立部门还是私立部门，包括国家本身，都应对公开发布、平等实施且独立裁决的，并与国际人权规范和标准相一致的法律负责。”

他还强调，法治要求“法律至高无上、法律面前人人平等、对法律负责、公正适用法律、权力制衡、参与性决策、法律上的可靠性、避免任意性以及程序和法律透明”。(参见《秘书长关于冲突中和冲突后社会的法治和过渡司法的报告》，S/2004/616)

综上所述，在过去两千年中，我们可以看到不断演进、发展的政治理论传统和法治的主要特征在现代社会中得以传承和牢固确立，并已成为世界各国政治治理和人类日常生活的核心价值。

二、国际关系中国际法治的作用

这是一个涉及国际法在国际关系中发挥何种功能和作用的根本性问题。从代表了早期国际法实践的古代美索不达米亚的拉格什(Lagash)和乌玛(Umma)统治者在公元前2100年左右结束战争并恢复友好关系的条约，到确立现代国际法的根本原则、具有里程碑意义的1648年《威斯特伐利亚和平条约》，再到第二次世界大战后建立联合国及其有关和附属组织的条约，国际法律实践在国际关系的诸多领域发挥着越来越重要的作用。随着20世纪90年代以及21世纪前十年全球化进程的不断加快，国际法几乎在人类活动的所有领域都取得了长足的发展。数百项多边国际条约和难以计数的国际法律文件的出现，使维护民族国家间和平与合作的多边和区域法律框架得以建立。因此，总体而言，国际法已成为当今国际秩序的一个重要支柱。

然而，如果观察国际法治基本特征的一些细节，可能会得出更微妙的结论。当聚焦法治的程序性原则时，例如涉及“规则制定的参与、正当程序以及程序和法律透明度”时，你可能会更倾向于认为国际法治在国际条约缔结者之间确实存在。但如果坚持将“法律至高无上、法律面前人人平等、对法律负责、法律的可靠性、避免任意性以及公平适用法律”等原则作为国际法治的核心特征时，你可能会犹豫国际法治是否真正存在，而很可能会说，“视情而定”。在人们的意识中有着不同的经验认识，例如，超级大国是否会遵守它所加入的条约规则。

至于如何评估国际法治作用的现状，我认为英国著名国际法学者詹姆斯·莱斯利·布赖尔利教授(James Leslie Brierly)在近一个世纪前的演讲正好与此相关。1924年，布赖尔利教授在牛津大学就职演讲中指出：“无论这种说法公平与否，当今世界都需要国际法的复兴；即便那些对国际法未来充满信心的人也会承认，即使在国际关系领域中其所发挥较小作用的范围内，国际法的作用也是令人失望的。”我想你们当中有些人可能会对目前国际法在国际关系中的作用感到类似的失望。毋庸提及《巴黎气候变化协定》《伊核协议》等，这个清单还可以根据新闻标题不断加长。

尽管美国学者路易斯·亨金(Louis Henkin)教授在他的著作《国家如何行为》(1979，第二版)中宣称，“绝大多数国家在绝大多数时间都遵守了绝大多数国际法原则和履行了绝大多数义务”，但某些国家单边行为的增加，仍使人们担忧数百年乃至数千年沉淀下来的国际法治传统正走向支离破碎。国际法治的未来将走向何方？

三、维护国际法治的现实使命

为什么我们应该坚持国际法治的原则？有人可能认为国际法治提供了可预见性、透明度以及确定性，这些都是国际社会各利益攸关方，包括商业主体、个人、非政府组织等所需要的。我认为，国际法治的意义不止于此。人类之所以要维护国际法治原则可以溯源到我们人之所以为人的根本。由于国际法治代表了人类自文明史以来所维护的根本共同价值，这些价值的失落意味着人类道德与灵魂的失落。“人生而平等”，即“人人平等”已经写入很多国家的宪法。“国家无论大小，一律平等”的理念也已被明文纳入《联合国宪章》。国际关系中的平等，条约必须信守，同意受到所加入条约的约束，并且善意履行条约等，都是国际法治的基本原则，这些也构成了几千年文明史以来国际法基本原则的根基。国际社会允许任何一个国家享受例外吗？

国家是否平等？这是我留给大家的问题，同时也许可以成为明年国际法论坛的一个演讲题目。

四、关于世界贸易组织争端解决机制

有人主张人类参与到文明社会的主要原因之一便是为了解决人与人之间的冲突。争端解决机制是世界贸易组织的重要支柱之一。争端解决机制对多边贸易体制提供稳定性和可预见性起到了关键性作用。上诉机构是世界贸易组织争端解决体系的内在组成部分，其代表着乌拉圭回合以来各成员方之间相互妥协及权利与义务平衡的结果。大家应该都知道目前的状况。自2019年12月10日以来，由于没有达到条约要求的法定人数，上诉机构已经不能对已受理或者新上诉的案件继续进行工作。世界贸易组织总干事在当天召开的新闻发布会宣布将立即启动高级别政治磋商，以解决上诉机构的停摆问题。2020年1月24日，在瑞士达沃斯举办的小型贸易部长会议上，17个世界贸易组织成员签订了一个有关临时机制的声明，在上诉机构处于僵局期间，这些成员将依据《关于争端解决规则与程序的谅解》第25条处理对专家组报告进行上诉的问题。这被认为是一个临时解决方案。在1月27日的争端解决机构会议上，120个世界贸易组织成员继续要求启动遴选程序以补充上诉机构成员的空缺席位。

同时，两天前，美国贸易谈判代表办公室发布了关于世界贸易组织上诉机构的报告。我认为，对于上诉机构的问题，只要世界贸易组织各成员之间有真诚和开放的对话以及政治意愿，就有希望解决目前的难题。

在此我只想强调一点，即上诉机构所代表的争端解决的两级裁决制度——世贸组织条约赋权和设计的这一机制值得保留。任何个人都有其局限性，但是一个包含制衡制度的机制可以在一定程度上保障实现裁决结果的公正。机制越完善，结果越公正。

世界上没有什么是完美的，上诉机构亦如此。然而，上诉机构的机制本身是建立世界贸易组织以来的一个突出成就。这一机制如何持续是值得所有世界贸易组织成员认真思考的问题。

总而言之，我们不得不承认国际法的发展正处于一个十字路口。与各国国内法治的发展现状相比，国际法治仍处于其发展的早期甚至是刚刚起步。

从最初的启蒙观念到成为被广泛接受的原则，国内事务语境下法治的建立经历了漫长而曲折的过程。将国际法治从理念转变为国际关系的现实理应更具挑战性。这个过程的实现需要各主权参与者具有较高的道德感和自律精神。值得庆幸的是，在国际法的几乎每一个方面，我们人类都已经积累了丰富的理论和学术研究成果，以及大量的国际条约和无以计数的国际法律文件。我们可能还需要更多的国际规则，但各相关方尊重以及履行这些规则的精神、信念和善意对于当下可能是更为重要的。

自人类开始以社会和政治共同体的方式组织其生活，对于规则体系的需求就开始被感知和探索。在人类文明的发展史上，为实现和平与加强合作，我们已经积累了大量的谈判、起草、执行以及裁量国际法律规则的经验。这一旅程已经开启，在追求国际法治保障的一个更美好世界的征途上，我们没有理由停下脚步。

国际法治建设任重道远，未来取决于每一个人。