NGO作为国际环境法主体的研究

肖惟志

(湖南师范大学法学院 湖南 长沙 410018)

随着国际环境法的发展学界对于国际环境法主体的认识也在不断深化，传统的国际法理论认为国际法主体是国家与国际组织(国家或政府间组织)[1]。对于非国家参与者，即非政府间国际组织(Non-Government Organization，以下简称NGO)，并不把认定其为国际法主体，理由是非国家参与者不能代表国家或中央政府，不能直接地享有国际法权利并承担国际法义务。但在国际环境法领域，由于环保领域NGO组织的重要性与作用日渐显露，在1992年巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会上通过的《21世纪议程》中第38.5条规定：“非政府组织、科学界和私人部门以及当地团体和社区的继续积极和有效参与对于《21世纪议程》的实施工作是很重要的。”这一款实则是肯定了非政府组织的卓越贡献并且表明非政府组织是国际环境治理的重要参与者，但对于非政府组织是否是国际环境法主体，学界仍然充满争议，鉴于此有必要对这一问题展开进一步分析。

一、关于NGO是否作为国际环境法主体的不同学说

(一)否定说

否定说也即传统国际法学观点，它们认为NGO不是国际环境法主体，只有国家才是国际法主体，只有国家才能享有并承担完全的国际法权利与国际法义务。NGO组织的设立依据的相关国内法，因此仅具有法人的身份资格，称不上是国际法律主体。但随着社会发展与进步，国家是国际法唯一主体的观点已经不能适应社会现状与法律实践，持国家是国际法唯一主体观点的学者越来越少，更多的学者开始承认国家只是国际法主体之一而不是唯一主体，并进一步讨论国际法主体的其他构成要素[2]。否定说的缺陷在于过分坚守传统法学理论，忽略了理论是服务于实践的，而这种实践又是不断发展的。若坚持NGO不是国际环境法主体这一观点，在国际环境治理中则会衍生出许多问题，例如NGO的法律责任的承担与分配问题以及由于NGO不是法律主体，无法像国家一样享有在国际法院的起诉权，其在参与国际环境治理中发现有违反国际法情形时如何处理？总而言之，否定说已不能满足现状的需要，应被淘汰。

(二)身份说

身份说认为NGO是否为国际环境法主体应当依其在相关活动中的性质与地位而定，与前两个学说相比，身份说更加着重于剖析NGO对国际法的制定与实施的作用来探讨在国际法上的地位，NGO按照其组织宗旨、性质和领域不同可以有很多不同的分类，关注的领域不同，其组织定位也不同。身份说认为NGO在国际环境治理中已经以一种功能性身份参与到国际关系之中。环保NGO对构建新型国际法关系与创新国际法主体影响是巨大的，它的影响不仅仅是表现在法学理论层面上，更从法律实践上产生冲击。这种功能性身份使得NGO在特定的国际环境法领域发挥作用从而得到国际社会的认可。

(三)肯定说

肯定说认为环保NGO是国际环境法主体，因为它们已参加到国际环境治理的各个方面，其发挥的作用在环境治理中的重要性不言而喻。从法学理论层面上看，NGO可以通过与他方签订条约或协议的情况下成为该条约或协议的当事人，当事人受国际法约束并且也只有国际法主体才能成为当事人，因此在一定条件的情况下NGO是有效的法律主体。从社会实践层面上看，NGO组织与国际和国际组织(国家或政府间组织)相比，其一个优越性就在于它的专业性，例如绿色和平组织，该组织在防止气候变化与核威胁以及保护森林与海洋资源等方面是“专家”，在国际社会中虽然没有拥有专属由国家或国际组织享有的权利，但仍可作为观察员或专家咨询者身份参加相关会议并影响决策，因此NGO组织是拥有一定国际权利的，也可以视为是法律主体在参与国际环境治理。

肯定说认为环保NGO是国际环境法的主体，但在其论理中存在漏洞[3]。首先，不是所有NGO都具有国际法主体地位，而应当依照具体情况来赋予特定NGO相关国际法权利与义务；其次，单纯将环保NGO能享有并承担一些边缘性国际法权利和义务就视为它是国际法主体有些牵强，其只能在相应的范围内享有国际法权利与义务，所以这种主体地位享有是有限的，因而也不能称之为一个完全的法律主体。针对以上漏洞，本文认为可以对肯定说加以完善，NGO可以在其相关范围或领域内享有国际法权利与承担国际法义务，并且不是所有的NGO都具有法律主体资格，而是国际法依据NGO不同的特征与作用具体情况具体分析来赋予其相应的法律主体地位，同时应明确这种法律主体地位不能永远享有，可能会发生变化。

二、NGO为国际环境法主体的必要性

(一)促进国际环境法实施与发展

从环保NGO的特征上来看，首先，NGO与其他主体相比，其组织机构的分工精确，职能划分清晰，能应对各种突发情况；其次，NGO是专业技术性很强的组织，人员上、技术上都具有巨大的优势，能以较高效率的处理好各种环境事件；再次，NGO与国家或国际组织相比最大的一个特征就在于NGO内没有过多的行政压力与羁绊，在定位来看，更具有中立性，其他主体往往受到多方因素的制约与影响，其作出的决策往往带有一些利益性的因素，而NGO能很好地克服这一因素的影响；最后，作为非政府组织，其往往具有很强的公益性与社会性，故而与社会公众的关系也更为亲密，能广泛听取民众的声音，这也进一步促进了公众参与。这些都是NGO所具备的一些优势，这些优势都能极大的促进与创新国际环境法的实施与发展。

从环保NGO对国际环境法实施的作用上看，NGO组织也作出的巨大贡献。例如世界自然基金会，与其他国际组织的合作在不断深化，特别在国际立法方面，一直致力于推动《保护国际重要实地公约》(1971)和《濒危野生动植物物种国际贸易公约》(1973)的实施。又如世界自然保护联盟，《世界自然宪章》最先就是由世界自然保护联盟起草的。虽然NGO创立的法律文件不具有国际法上的效力，只是“软法”性质的文件，但这些文件促使更多的人们认识到、参与到环境治理的各个方面，对国际环境法的发展起到了举足轻重的作用。

(二)推进建立健全国际环境保护体系与机制

当前国际环境保护体系仍然是不完善的，除了需要进行相关法律和制度建设以外，更需要发挥各主体的作用。NGO在国际环境治理中一个重要的作用就是对国际环境法执行进行监督。NGO的非正式性就决定了其在国际环境法的执行上能力不足，无法以一个平等主体的身份参与到国际环境法执行上，但这并不妨碍NGO对国际环境法执行的监督，NGO的中立性与公益性使得它的监督也更为高效，其发布的信息也更具有公信力，并对于国际环境条约的修改与完善也能提出有益的意见[4]。同时NGO作为公众环境公共利益的代表，对推进公众参与原则的认识，传播环境保护知识，提升社会环境保护意识以及构建公众与政府沟通桥梁方面均有重要作用。

除此之外，NGO也促进了国际环境争端的解决。传统国际争端解决方式有多种，可以通过向国际法院提起诉讼方式解决争端、也可以通过仲裁程序解决，还可以通过自主协商与谈判的方式解决[5]。诉讼与仲裁的方式耗时长、成本高，而环境问题具有突发性、破坏性和扩散性，依靠诉讼或仲裁有时并不利于环境问题的解决。协商谈判的方式看似公正又不伤和气，由于各国在政治、经济、文化、意识形态等方面存在诸多不同与矛盾，因此在协商与谈判过程易出矛盾，难以达成共识。笔者认为虽然传统国际法理论认为NGO不是国际法主体，因此无法成为当事人参与到争端解决中去，但可以构建NGO作为第三方参与调停或调解程序，能打破僵局，或者引入NGO作为专家咨询者参加争端解决，促进双方的沟通与理解，推动环境争端的解决。NGO可不以案件当事人的身份而以第三人的身份参与到案件的审理过程中去。NGO拥有专业人员与技术，能对查清环境争端案件事实起到很好的作用，鼓励NGO组织参与到环境争端的解决中去，也能促进国际环境法的实施与发展，更是建立健全国际环境保护体系与机制的重要一步。

(三)利于构建多元化国际环境法主体，改变传统国际法理论认识

正如上文所言，传统国际法理论认为国际法主体只有国家与国际组织，NGO不是国际法主体。随着NGO在国际环境治理中的作用越来越大与传统国际法主体的不足逐渐显露，构建多元化国际环境法主体十分必要，由原来单一的国家-政府治理体系转变为国家-政府-NGO治理体系，更符合当今协商多元共治的潮流，这种主体的多元化与治理模式的转变会对国际环境治理带来更加深远的影响，更能促进国际环境法朝着更好的方向发展[6]。同时环保NGO的成员有法律工作者、更有在环保事业一线工作的研究者，从组成上来说比其他主体更具有专业性与可信赖性，他们能通过各种方式促进公众环境权利与意识的觉醒，能让更多的公众参与到环境治理中去，对于推进生态文明建设以及国际环境法的发展是有益的。

三、个案研究-以绿色和平组织为例

(一)绿色和平组织在国际环境法中的主体地位

绿色和平组织作为环保领域著名的NGO，其前身是1971年9月15日成立于加拿大“不以举手表决委员会”，该组织的使命是保护地球、环境及其各种生物的安全及持续性发展，并以行动作出积极的改变。论述绿色和平组织的主体地位可从国内法与国际法两个方面进行讨论。

从国际法方向来看，只要是国际组织，无论是政府间的组织还是NGO，其是否具有法律主体地位取决于其组织规章与其开展的各项活动，绿色和平组织其追求的是阻止污染，保护自然生物多样性及大气层，追求一个无核的世界，因此从追求的目标上看，绿色和平组织不仅需要有组织内部的运作制度，更需要对外积极看展各项组织活动，而对外开展活动就需要有法律地位的，这种法律地位就需要赋予其一定的法律人格，因此，若绿色和平组织没有独立的法律主体地位就无法开展各项活动[7]。并且由国际法的实践来看，国际法可以通过特定事项向NGO赋予一定的权利与义务，使其拥有一定的国际法主体地位。

从国内法方向来看，绿色和平组织分为国际总部，位于荷兰阿姆斯特丹；各地区分部，例如中国分部于1997年在香港成立，同时也在北京设有项目联络处。从绿色和平组织阿姆斯特丹总部来看，它在荷兰是具有独立的法律人格地位，可以从事荷兰法律所规定的各项活动，并且统筹规划该组织的各项事务，拟定框架性、统领性的文件。从其他分部来看，主要负责该地区的各项事项，包括处理环境诉讼、购置合法财产、联系总部等，并且绿色和平组织有权对侵权行为向其所在地法院提起诉讼，这也是其法律主体地位的一个体现。并且，绿色和平组织能不断提高公众的环境保护意识以及环境权利的觉醒，也能为一国国内环境法律建设提供专家建议，更能收集环境法律与政策的信息，为环境的不断优化与发展提供推动力。

绿色和平组织作为一个著名的环保NGO，其在国际环境治理中发挥的作用重大的，与传统国际法主体相比，其收集的环境信息更具公信力、对环境问题的监督更有效、对环境争端的和平解决有独特作用。从绿色和平组织参与国际环境治理的各个方面来看，其在实践中已被国际环境法认可为是一个有限的国际环境法主体。

(二)绿色和平组织在国际环境法中的作用与实践

绿色和平组织在国际环境法中最著名的一次活动就是用非暴力直接行动阻止了法国在太平洋上进行多年的核试验。外界对于绿色和平组织的评价褒贬不一，有人认为该组织的出发点很好但行为过于激进、还有人认为绿色和平组织是富有战斗精神的绝对和平主义。但总体而言，该组织在国际环境法中发挥的作用主要有以下几点：第一，有力地监督了各国环境政策与行为，环境问题具有复杂性、多样性等特点，多数国家遵循主权利益至上原则，因此在处理国际环境问题时无法公正客观的对待，但绿色和平组织作为环保NGO，不像国家或政府间组织那样受到各种牵制，能做到客观公正的监督各中环境政策与行为，并提供科学的意见与建议；第二，推动公民环境意识的普及与深化，当今世界，环境问题的解决不能单单依靠国家或国际组织，保护地球环境是每个公民应尽的义务，绿色和平组织对于推进公民环境意识建设发挥了重要作用，例如绿色和平组织收集了许多化工厂排除的有毒废气造成的毒气污染的照片以及使用一些被人类残忍杀害动物的图片或视频，并借此唤醒人类对复杂环境问题的认识与关注；第三，推动建立健全新型国际环境治理机制，绿色和平组织自上世纪八十年代起开始关注有毒废物的越境转移与扩散问题[8]，并对该问题进行深入调查与研究，投入了大量人力物力财力，联合国环境规划署制定的于1992年生效的《控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》中就有绿色和平组织的很多心血。在国际环境机制的谈判与协商中，绿色和平组织充当咨询者、调停者，并向争端双方提供最新的信息，将相关内容发布在官网上，供大家及时了解情况，有力的推动国际环境相关机制的完善与发展。

(三)绿色的和平组织作为国际环境法主体的不足与展望

绿色和平组织的核心价值就是采取非暴力直接行动，从形式上看，虽然采取的是非暴力的形式，但这种直接的行动有时往往会有些激进、不理性。例如绿色和平组织于1985年在太平洋组织法国核试验，法国将其“彩虹勇士号”击沉，造成该组织人员伤亡。该组织的这种激进的行为方式在早期也取得了良好的效果，引起了国际社会对环境问题的广泛关注，但逐渐的人们对这种行为方式有些厌倦，现如今，绿色和平组织也转变了行为方式，尽量在一国法律范围内采取行动，只有在穷尽一切和平与合法方式无法解决时，才会采取更激烈的方式引起社会关注。

由于绿色和平组织是一个环保NGO，虽然在国际法实践中很多时候会赋予其一定的法律主体地位，但肯定无法享受与承担国家或国际组织那样完整的行国际环境治理是无法完全施展拳脚的[9]；又因为其公益性，没有充足稳定的资金技术的支持，在组织运营上容易出现问题，但若接受来自一些国家或公司的资金援助，可能也会引起社会对其独立公正运营产生怀疑，因此如何赋予其充足的法律主体地位以及既保证其独立性又保证其稳定发展，这也是绿色和平组织发展的一个难题。

随着国际环境治理朝着纵深方向发展，对于绿色和平组织的重视程度也在不断加强，表面上看，环境治理与公民环境意识在进步，但进步的速度仍然赶不上环境恶化的速度，当前国际环境仍然面临严峻的挑战，而像绿色和平组织这样具有影响力的环保NGO组织在其中能发挥更广更深入的作用。《21世纪议程》第27章就主要表明要加强NGO作为可持续发展合作者的作用，表明其是合作者，其实在一定程度上是认可其作为是国际环境法的主体。绿色和平组织的绿色理念与环保理念深深的影响了许多人，其对环境的治理与监督、实施等各个方面的经验与教训均给世人提供了许多帮助，在今后也定会为国际环境治理贡献更大力量。