产教融合背景下支持技能型人才培养的财政政策研究*

赵增绩 车红华

一、引言

当前我国经济进入高质量发展阶段，“供给侧结构性改革”“中国制造2025”“新旧动能转换”等重大战略部署不断实施，亟需健全知识型、创新型、技能型的人才体系来支撑经济高质量发展对技能型人才的需求。

培养不同类型人才有不同主体和模式，毋庸置疑，当前产教融合背景下职业教育是培养技能型人才的主要阵地。产教融合是教育系统与产业系统依托各自的资源和优势，以互信和合约为基础，以服务经济转型和满足需求为出发点，以协同育人为核心，以合作共赢为动力，以校企合作为主线，以项目合作、技术转移以及共同开发为载体，以文化共融为支撑的产业、教育内部及之间各要素的优化组合和高度融合、各参与主体相互融合的一种经济教育活动方式。过去职业教育更多是把学校作为第一主体，学校设置专业、课程、教学目标等课堂教学资源，结果造成技能型人才供需“两张皮”。而产教融合模式实现人才培养“产业链-创新链-教育链-人才链”的“四链贯通”，由人才“供给-需求”单向链条，转向“供给-需求-供给”闭环反馈，能有效消除技能型人才供求“两张皮”矛盾。

目前产教融合背景下职业教育培养技能型人才模式日见成效，但产教对接不完全的情况仍较为普遍，表现为企业主体角色作用薄弱甚至缺失、学校主体角色作用存在短板、政府财政激励机制缺乏效率等问题。为此，本文基于当前经济形势下技能型人才的供需现状和当前财政政策支持现状，分析了技能型人才培养面临的困境，并研究财政政策支持对于技能型人才培养的现实意义，进而有针对性地提出支持技能型人才培养的财政政策建议，为实施重大战略搭建人才支撑体系提供政策参考。

二、我国技能型人才的供求分析

《山东新旧动能转换综合试验区建设总体方案》指出，健全充满活力的人才支撑体系——建设知识型、技能型、创新型劳动者大军，培养造就一大批具有国际水平的战略科技人才、科技领军人才、青年科技人才和高水平创新团队。这表明技能型人才是区别于知识型、创新型人才的人才类型，或称为“技能型劳动者”，一般是指取得职业资格、技能证书的从业人员，技能型人才可以通过某种国家技能考核获得对应“低（初）、中、高级技能人才”等级证书。2019年2月，国务院印发《国家职业教育改革实施方案》，明确提出从2019年开始，在职业院校、应用型本科高校启动“1+X证书制度试点”（学历证书+若干职业技能等级证书）工作。这表明政策制度层面明确了职业院校+应用型本科作为技能型人才培养主体。

从近年来我国劳动力市场需求来看，技能劳动者的求人倍率（岗位数与求职人数之比）一直在1.5∶1以上，高级技工的求人倍率甚至达到2∶1以上。国家规划从2019-2021年底，技能劳动者占就业人员总量的比例达到25%以上。据此推算出其总数量约为1.94亿，增加数量约在3000万人，也就是说3年内每年需要培养出约1000万技能型人才。

从技能型人才供给侧分析，目前全国共有1.23万所职业院校，年招生总规模近1000万人，在校生近3000万人。职业院校开设的近千个专业、 近10万个专业点，基本覆盖了国民经济建设的各个行业、产业领域的主要岗位和工种。职业教育是为制造业等实体经济培养输送技能人才的主渠道和主阵地。近10年中，职业院校共培养了近8000万技术技能人才，每年培训各类技能人员1.5亿人次以上，成为产业大军的主要来源。据统计，在加工制造、高速铁路、城市轨道交通、现代物流、电子信息等行业中，新增从业人员有70%以上来自职业院校。对制造行业企业的抽样调查显示，那些进入制造业企业的职业院校毕业生主要在技术员和操作工人岗位任职，约占技术员岗位的70%，约占操作岗位的75%。根据以上资料分析，从总量上看供求基本均衡。然而实际情况是人找不到岗，岗招不到人，主要原因是结构失衡、供需失衡，拖累产业跃迁步伐。

与总量供需矛盾相比，某些新业态新动能领域技能型人才供需矛盾更加突出。以大健康产业为例，从人才需求形成看，《“健康中国2030”规划纲要》《国民营养计划（2017-2030）》等国家政策相继发布，《山东省新旧动能转换重大工程实施规划》中有12个地级市明确布局生命健康（医养健康）产业，规划深入实施“健康山东”战略，促进医疗、养老、养生、体育等多业态融合发展，打造全方位、全周期健康服务产业链，创建国家医养结合示范省。到2022年，医养健康产业增加值力争达到11500亿元，占地区生产总值的11.5%。2020年山东省批准新旧动能转换重大项目首批共500个，居第一位的高端装备项目80个，占比16%；医养健康项目68个居第二位，占比13.6%。这就导致健康管理师人才缺口巨大。据人力资源专家分析，截至2012年，美国已有31万专业健康管理师，预计至2020年，美国健康管理师数量将增至73万多人。我国健康管理服务比率低至1/15万，即我国15万人中才配有1名健康管理人员。未来5至10 年，大约需要 3千万健康服务产业人才，而专业健康管理师的需求将超过 800 万人。目前专业健康管理师不足 15 万，人才供给严重不足。

除此之外需要注意的是，技能型人才某个阶段所获得的技能是一个变量，随着信息技术发展，人工智能、大数据、区块链、虚拟现实、量子科技等智能新技术的集群性突破，深刻改变了整个社会的生产方式和生活方式，带来了技能型人才需求结构和类型的变化，过去“一招鲜吃遍天”、学会一项技能可以用一辈子的情形难以存在，无论何种职业岗位，必须即时更新掌握智能化技能并与本职岗位职业技能相融合，才能真正培养出技能型人才，从这个角度出发，1.94亿存量技能型人才同样产生新技能培养需求。

三、当前技能型人才培养面临的困境分析

（一）企业主体角色作用薄弱甚至缺失

企业缺乏有效激励。目前产教融合中学校“一头热”还是普遍现象，企业往往是被动应付。在这种浅层次的单一合作模式中，企业普遍认为自身的利益难以得到体现，责任重而风险大，付出多而收益少。缺乏利益分享机制，导致大多数企业与职业院校合作培养技能型人才兴趣不浓、关注不够、内驱力小，是产教深度融合的直接阻力。

校企目标导向差异。企业参与产教融合的原发动力不足、拓展意向不足的原因之一，在于产业与教育存在较大差异，学校与企业是两种目标导向不同的组织，完全意义上的产教融合十分困难。企业的主要目标是为社会提供更多的产品和服务而取得最大的利润，因此在投资或者是参与职业教育的过程中，不可避免地会考虑产出比的问题，利润太低，就没有可操作的意义，这是现实问题。一个典型实际例证是在浙江温州地区，订单班如今正逐渐淡出高职院校。究其原因主要有：规模大的企业，人才种类齐全，引进人才又有优势，内部形成了成熟的员工培训体系，缺乏参与高职教育人才培养的意识和责任感；规模小的企业，人才缺乏，虽然认识到人才培养对自身发展的重要性，但由于缺乏长远发展规划和财力物力不足，相关岗位对人才的临时性需求大于长远性需求，导致缺乏参与职业教育人才培养的耐心和能力，学院也缺乏与这类企业协作的动力，企业参与技能人才培养的形式大于内容，企业主体地位缺失，处于被动育人地位。

政府主导过度。举办教育事业是政府公共职能，资源配置主导权在政府手中，部分地方政府取代企业成了产教融合的直接参与者，企业则被动配合，难以实现利益诉求。

（二）学校主体角色作用存在短板

学校存在专业设置不能及时调整、教学资源缺乏适配性和超前性等问题，表现为：一是服务区域产业发展的意识不强。专业链不能对接产业链，培养链不能对接需求链，课程体系不能同步于职业岗位的要求，导致培养出的技能人才素质不能较好地适配企业需求。二是服务企业创新发展的能力不足。职业教育资源链不能对接企业培训链，技术开发链不能对接成果转化链，专业教师的科研能力、实践能力和推广能力不足，在技术攻关、产品升级、生产指导、员工培训等方面不能为企业提供无缝对接的服务。

（三）财政支持技能型人才培养存在的不足

职业教育财政激励机制与企业需求匹配度不足。我国职业教育财政目前实施生均拨款制度，“谁主办、谁投入、谁负责”，职业院校财政拨款与教师学生数挂钩，导致学校以学生规模为首要目标，对就业重视不足，与劳动力市场、企业以及行业需求联系不足，以致技能人才的有效需求和供给都不足。此外，当职业院校对劳动力市场需求衡量不足时，单纯加大财政投入规模并不能解决技能型人才有效供给缺失的问题。

财政支持政策与校企双方利益对接不充分。目前我国建立的产教融合联盟均为松散联合体，权责利不对等，成本分担和利益分配机制缺失，企业更偏好短期利益，对这种见效慢的人才培养模式缺乏主动投入意识。相反，作为利益相关者的学校，有财政经费保障，直接利益风险低，但企业和学徒具有风险损失特征，缺乏稳定的财政措施保障其利益。

财政资金使用缺乏效率。首先，支持技能型人才培养的财政资金存在经费管理不善问题，财政经费在使用过程中，很多职业院校未严格按照规定用途使用，缺乏约束；其次，经费如何花的，支出的成效如何体现，许多资金只重视执行不重视结果，缺乏绩效。

四、财政支持技能型人才培养的作用机制分析

以技能型人才教育的产品属性来看，其属于一种准公共产品。一方面，职业教育的消费是具有一定竞争性的，随着学生增加职业教育的成本也会增加，例如职业学院的教学基础设施会因学生需求和学校规模而调整；另一方面，职业教育的消费是具有部分排他性的，进入职业院校有一定门槛，比如学生需要按规定缴纳一定学费，学生自身要通过考试或具有一定的能力素质等，对于不满足条件的其他人将被排除在外。

技能型人才培养的这种准公共产品性质，决定了它的投入或资源配置规则是采取市场和政府共同分担的方式，仅靠市场对职业教育产教融合培养模式的作用力度是远远不够的，还需要由政府来助力解决当前职业教育产教融合培养模式所面临的困境，通过一系列财政支出和税收优惠政策来聚合职业院校和企业之间的目标导向，调动校企参与的积极性、协调性，纠正职业院校职能定位等。具体来说，财政支持技能型人才培养中的作用机制主要包括以下两个方面。

1.为技能型人才培养营造良好的发展环境

财政在引导学校、行业、企业参与的积极性方面具有较强的导向作用。财政在职业教育的投入，不仅是为职业教育发展提供了所需资金， 更重要的在于向社会传达了一种“政府偏好”，即表明了政策将向培养技能型人才相关领域进行倾斜， 这对于引导社会资本积极参与技能型人才培养发展无疑具有导向作用。

2.调动参与主体积极性

技能型人才培养投入大、见效慢的特点，使得许多企业主观上不愿参与职业教育，不仅影响了企业参与技能型人才培养的积极性，还进一步影响了技能型人才的培养质量。政府通过财税政策组合，给予进入职业教育的企业以产教补贴，并提供可以供企业持续参与的政策环境，校企合力培养的技能型人才素质提高了，企业可享受到高素质劳动力带来的持续效益，形成良性循环，调动参与主体积极性，为技能型人才的培养营造良好的发展环境。

五、支持技能型人才培养的财政政策建议

支持职业教育产教融合培养技能型人才，需要财税政策精准施策，充分发挥激励效应。职业教育产教融合培养适配的技能型人才是一项长期策略，需要包括财税政策激励在内的土地、融资等组合式激励政策体系支持。为此，基于前述对技能人才培养面临困境和当前相关财税政策存在不足的分析，本文提出以下支持技能型人才培养的相关财政政策建议。

（一）建立多元化经费投入机制

一是产教融合培养技能型人才的资金可以来自私企、个人缴款，各级政府提供公共财政资助，构建结果导向的财政拨款机制。尤其校企合作初始阶段需对产教融合企业予以财政激励，使企业效益可持续。二是完善职业技能型人才培养的标准体系、业绩体系、评价机制、毕业生信息数据库等配套制度，为结果导向财政拨款机制提供支持。

（二）调动行业支持作用

一是培养适配经济高质量发展的技能型人才，离不开行业支持。可以由政府支持行业设立产教融合基金，用于职业院校与行业企业联合研发技术和设计课程，建设行业人才培养基地，供职业学员之间的交流学习实训等。二是行业对产教融合项目及其实施情况进行检查、评估，相应结果可作为财政拨款或专项资金资助奖励依据。

（三）提高税收优惠政策支持力度

一是对进入产教融合型企业认证目录的企业，利用银行贷款进行投资的，给予财政贴息支持，或者免征减征银行贷款利息增值税。二是对新动能企业用于职工技能提升培训的支出，准予在企业所得税全额扣除。对企业投资设备可以抵扣应纳税所得额或者抵免所得税应纳税额。将参与技能型人才培养的企业纳入企业所得税研发费用加计扣除范围。三是提高取得技能资格证书个人所得税专项附加扣除标准，并按照不同级别确定扣除标准。

（四）加强绩效监督，提高资金使用效率

一是提高产教融合职业院校的财务公开透明度，发挥产教融合参与企业和社会的广泛监督作用， 加强各部门间的信息交流， 形成有效的监督合力。二是健全资金绩效评价制度，对于财政拨款资金、各渠道社会资本以及学费收入全部列入预算管理，对教育经费的使用进行全过程监督管理， 减少无效支出，确保资金满足技能型人才培养所需。