我国现代预算制度建设的目标和路径研究

袁宁

党的十八届三中全会明确提出财政是国家治理的基础和重要支柱，而预算制度是财政制度的核心，党的十九大报告中再次强调要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度”，预算制度的重要性可见一斑。在此背景下需要搞清楚，到底什么是现代预算制度？我国现代预算制度建设存在哪些问题？该如何建设现代预算制度？本文试图对这些问题作出回答，研究结构如下：第一部分为文献综述，梳理已有研究取得的成果，分析存在的不足；第二部分对现代预算制度从历史变迁的角度进行描述，探寻其内涵和功能；第三部分阐明我国现代预算制度的现状和问题；第四部分研究现代预算制度的建设目标和路径；第五部分为全文结语。

一、文献综述

通过文献检索可知，我国学者关于现代预算制度的研究成果主要集中在以下几个方面：

一是关于现代预算制度的概念。美国学者弗里德里克·可莱文德在《美国预算观念的进化》中就阐述了现代意义的预算需要满足的七个条件①Frederick A. Cleveland，“Evolution of the Budget Idea in the United States”，Annals of the American Academy of Political and Social Science，No.62，1995.载于王绍光著《美国进步时代的启示》，中国财政经济出版社2002年版。。相比而言，我国学者对现代预算制度的研究起步比较晚，对现代预算制度这一概念的认识也是逐步深入的。董继华和应亚珍（1998）提出了对现代预算制度的看法，并指出了现代预算制度的目标和特征②他们指出现代预算制度是适应现代社会经济发展的要求，为满足国家预算运行规范化的要求而建立起来的，该制度的三个目标分别是保证社会总供求平衡、社会经济的稳定增长与均衡、缩小和消除地区发展的不平衡；五个基本特征分别是充分体现政府意图、内容与范围的广泛、向复式预算的方向发展、增强透明度及建立激励机制、不断加强预算法制建设。。胡克刚（2002）通过考察美国现代预算制度的内涵，认为现代预算制度是一种对政府和官员“非暴力的制度控制方法”。王绍光（2007）认为只有拥有现代预算制度的国家，才能称为“预算国家”，现代预算是代议机构对政府行政机关实行约束的手段，他对现代预算的概念和特征做了精确地刻画。郭剑鸣和周佳（2013）在研究中指出现代预算的目的是控制和约束政府的花钱行为，本质是对政府行为的财政基础进行合法化、合理化规约。曹堂哲（2016）指出现代预算是一个历史发展的概念，伴随着世界现代化进程中逐步确立和完善，包括预算权力、预算过程、预算模式和预算机构四个方面。

二是关于现代预算制度的特征。王绍光和马骏（2008）通过研究预算制度的变迁，认为现代预算制度的两个重要的目标是理性和负责，两个基本特征是财政集中和预算监督。陈工（2013）指出完善我国现代政府预算制度应以强调约束控制行政权力和提高资金使用效率为目标。马蔡琛（2014）通过考察近百年来预算的演化历史，指出现代预算制度呈现从“控制取向”走向“绩效导向”、从合规控制转向公民参与、从年度预算拓展为中期财政规划等演化特征。王银梅和张亚琼（2014）指出现代预算制度是在民主政治制度和市场经济体制中孕育、产生和发展的，其基本特征是法治性、政治性、公共性和民主性。马海涛和肖鹏（2015）认为现代预算制度具有全面规范、公开透明、法治问责、绩效控制特征。余红艳和储德银（2015）认为现代预算制度的基本特征是全面性、规范性、绩效性、可持续性、公开透明性和法律性。李成威（2016）认为现代预算制度的基本特征是完整、透明、规范和高效，现代预算制度的逻辑起点是绩效，归属是民生。胡明（2016）指出现代预算的内在品性包括公共性、民主性、规范性三个维度。张学功和崔潮（2017）研究了政府预算制度现代化的脉络，认为其具有技术工具性、完整统一性、法治监督性的趋势特征。

三是关于现代预算制度的国家治理问题。邓研华（2015）认为只有建立现代公共预算制度，才能实现国家治理体系与治理能力的现代化。张玲和凌岚（2015）从现代预算公开制度改革的视角研究了其与国家治理的关系问题。李燕和王晓（2016）认为政府预算与国家治理存在着内在的互动关系。胡明（2016）认为现代预算是推进国家治理现代化的制度载体。蒋悟真和郭创拓（2017）指出现代预算制度是国家治理的基石，现代预算的规范性、民主性与绩效性是推进预算治理现代化建设的重要动力。何文盛和蔡泽山（2018）认为现代预算制度是现代国家治理的一个有效工具，它在财政汲取方式、制度结构和制度安排等方面决定了国家治理的形态和能力，预算过程直接体现了国家治理的实现过程。曹堂哲（2016）从整体共生性、具体相关性和制度同构性三个层次论述了现代预算与现代国家治理的关系。

四是关于现代预算制度建设的路径问题。施正文（2014）通过研究新预算法与建立现代预算制度的关系，从法学视角提出了我国完善预算制度的建议。赵云旗（2016）从我国近代预算制度的演进角度来研究如何实现我国预算制度的现代化。朱殿骅和伍学进（2017）提出了国家治理现代化目标下的公共预算制度的建设路径。事实上，许多学者都指出了现代预算制度改革和完善的路径和政策建议（马海涛和肖鹏，2015；余红艳和储德银，2015；李燕和王晓，2016；邓力平，2014；段炳德，2015；李红霞和陈晓秋，2015；池国华和陈汉文，2017）。尽管不同学者的研究视角、出发点有差异，但所提出的建设路径具有相似性，主要集中在完善预算体系、实行预算绩效管理和中期财政规划、加强法制约束、规范透明等方面。

总的来看，我国学者对现代预算制度的研究取得了较为丰富的研究成果，但是还存在一定的不足：（1）概念界定比较混乱，对其认识存在一定局限性。正如马蔡琛（2014）所指出的“何谓现代预算或现代财政制度，目前还未有明晰的界定”，学者们对现代预算制度的认识存在差异。一些学者只强调其技术性而忽略其政治性，强调理性化而忽略了影响预算制度的环境因素，事实上，预算是一个充满着利益相关者不断讨价还价的博弈过程。甚至有个别学者简单地认为现代预算就是产出预算，实际上，现代预算是一个多层次的、广义的概念。（2）建设路径研究不深入。多数研究只是摆出对策或建设目标，缺少全面性的研究，没有阐明具体路径之间的逻辑关系、层次等问题。因此，需要继续深入研究，以弥补不足。

二、现代预算制度的演变和功能

（一）现代预算制度的演变和启示：以英国和美国为例

预算制度起源于英国，预算制度的形成是一个代表各阶层民众利益的议会与封建国王（政府）之间关于经济权益斗争的过程，也是英国议会制度产生和逐步完善的过程。早在1215年，为了限制国王肆意增加税赋的行为，以贵族为首的代表们（议会的雏形）逼迫国王签署了著名的《大宪章》，确立了“非赞成不纳税”的税收基本原则，约定国王不能随意开征新税或增加税负，这是对国王的课税权进行一定的限制。但是国王很快就否定了《大宪章》。历史上，议会和国王关于征税权的斗争一直持续着。14世纪到15世纪，英国新兴资产阶级力量逐步壮大，他们充分利用议会同封建统治者展开财政权的争夺。他们通过议会审查国家的财政收支，并要求政府各项财政收支必须事先做计划，经议会审查批准后方可执行，财力的动用要受议会的监督，从而限制了封建君主的财政权，形成了政府预算的雏形。1640年资产阶级革命后，议会已完全控制了财政权。1680年议会通过决议又进一步限制了国王的借债权，确保国王借款处于议会的完全控制之下。1689年颁布的《权利法案》明确了议会在立法、财政、税收和军事方面的权力不受国王的限制，政府财政管理受议会监督、对议会负责，初步确立了政府预算的原则和步骤，英国政府预算制度基本形成。1789年议会通过的《联合王国总基金法案》要求把所有的财政收入统一在一个文件中，至此有了正式的预算文件。1832年英国议会通过一项法律，规定财政大臣每年必须向议会提交“财政收支计划书”，对国家所需的收入和支出事先进行估算，该计划由议会予以审核批准后方可施行，从而确立了按年度编制和批准预算的制度，这才形成严格意义上的预算制度。就议会对于财政支出的控制而言，最初主要集中在军事支出上，后来扩展到民用支出上，直到1847年，民用支出预算才完全纳入议会的控制。在此过程中，下议院（即平民院）逐步加强了对政府预算权的控制权。可见，预算制度的产生是政治斗争的结果，是纳税人维护自身权益的过程，是立法机关约束政府的过程。

随着世界政治经济格局的变迁，美国逐渐成为西方政府预算制度改革的主要推动者。纵观美国联邦政府现代预算制度史，它是在政府与国会争夺预算权的过程中逐步建立起来的。最初美国宪法将征税权和借款权赋予国会，要求支出必须经国会批准后才可从财政部支出，国会完全主导着预算过程。这一时期，政府各部门的首长直接向国会的对应委员会提出预算申请，财政部长也仅起到将各部门预算汇总起来报给国会的作用，本身不能做任何更改，总统不参与整个预算过程。1861年美国南北战争爆发，程序复杂、耗时较长的国会预算审批不能适应战时资金调度的需要，掀起了总统应有一定预算权力的呼声。但这一时期“还没有现代意义上的预算”①王绍光：《美国“进步时代”的启示》，《读书》2001年第8期。，一级政府没有统一而详尽的预算，每个政府部门都在为本部门争取资金，自己掌握开支。所谓的预算表现为杂乱无章的事后报销而非事前的控制，民众和国会无法进行有效监督，导致贪污腐败横行，政治混乱，政府行政效率低下。1921年国会通过了《预算与会计法案》，这标志着美国现代预算制度的建立，同时也加强了总统的预算主导权。该法案授权总统成立预算管理局来统一预算的编制和控制权，以发挥行政的主动性，而国会在交出预算编制权的同时，解除了政府的审计权，在国会下设立审计总署，加强国会对预算的审计监督以提高预算的质量。1950年《预算和审计程序法》进一步强化了总统对预算的控制，明确授权总统控制“预算文件的形式和细节”。但是国会始终没有放弃争夺预算权。1974年，美国参议院、众议院分别设置下属的预算委员会，形成与行政部门预算职能相近的机构设置，使国会在预算上拥有与总统对等的权力，又通过《国会预算和扣押法案》来加强国会对预算权的立法。1985年又通过《预算平衡法案》确立了一系列逐步缩减的年度赤字目标，限制总统的支出权，削弱总统对预算权的作用。在此过程中，随着凯恩斯思想大行其道，政府规模越来越大，导致政府面临巨大的财政压力，迫使其不断探索政府预算制度的改革，以期提高公共资源的配置效率，集中体现在上个世纪中后期的一系列改革，如绩效预算、项目规划预算、零基预算、产出预算以及新绩效预算。

通过分析预算制度的演变可以得到以下几点启示：

其一，预算制度是不断发展演化的，绝非是一种固定而具体的模式。“政府预算是一个历史现象，与特定的时间和地点相联系，而不是某种一成不变的制度”。②Caiden N.，“A New perspective On Budgetary Reform”，Australia Journal of Public Administration，Vol.48，No.1，2010.不同国家的不同历史时期，受各国历史、政治、文化、经济等因素的影响，预算制度存在明显差异。因此，我国也要结合当前国情来建设现代预算制度。

其二，预算制度的形成和发展是立法机关和政府双方合作博弈的过程，预算制度能够得以发展不仅是加强立法机关外部控制的结果，也是政府发挥主动性的结果，如前述零基预算、绩效预算等预算制度的改革与创新都是政府主导的。

其三，现代预算制度是与国家制度一起成长的，已经成为现代国家的一项国家基本制度。现代预算制度在现代国家中扮演着重要角色，它联系着公民、社会、政府和立法机关，是调节各利益主体的重要手段。

（二）现代预算制度的内涵

现代预算制度是现代国家产生过程中逐步形成的围绕如何取得财政收入、如何安排财政支出、如何提高财政资金使用效率而进行的一系列经济制度安排。该制度的主要内容是政府机关要提前编制一定时期的财政收支计划，该计划必须经由立法机关审查，经批准后方可施行。现代预算制度要求政府所编制的预算案必须符合全面性和规范性要求，并要向社会及时公开，接受立法机关和社会民众对预算案的执行和效果情况的监督和问责。因此，现代预算制度包括以下几层涵义：

第一，现代预算制度是关于公共资源如何分配的制度，是对政府公共权力的有效约束，其核心是提高公共资源的使用效率，规避公共财政风险。财政收入和财政支出都是国家的公共资源，而且公共资源的规模越来越大。需要一系列制度安排公共资源，其中预算制度最为重要，成为纳税人委托立法机关监督政府的有效工具。

第二，现代预算制度已经突破传统控制的理念走向绩效与问责，开始注重发挥政府行政的主动性。现代预算所面临的约束和问题与传统预算大为不同，表现为更加复杂多变，因此，仅仅通过外部的控制是不够的，还必须激励行政部门的内部主动性，同时加强监督和问责，开展绩效预算已经成为越来越多国家的选择。

第三，现代预算制度具有公共性、民主性、法治性、完整性、公开透明性等特征。其中，公共性是基础和核心，是现代预算制度的突出特征。按照委托代理理论，政府是代理人，预算分配要满足公共需要，预算执行要受到立法机关和公众的监督。现代预算制度的产生从一开始就与民主性紧密联系在一起。法治性是保障预算公共性的必要工具和手段，预算可视同政府与社会公众的契约，而法律是最为正式和最有约束力的契约。完整性和公开透明性是对政府代理行为进行监督和问责的必然要求，如果政府所提交的预算案是不完整的、不公开的，就会有一部分公共资源脱离立法和公众的监督，这是与公共性原则相抵触的。

第四，现代预算制度是保障现代预算得以运行的一系列相关制度安排，是广义的和动态的。从过程来看，包括预算的编制、审批、执行与调整、监督与审计、公开与问责等核心制度规定；从内容来看，预算制度还包括预算会计制度、国库制度、政府财务报告制度等运行保障制度，以及相关机构的设置制度，如预算委员会、审计机构的设置；从形式上看，现代预算制度不仅包括正式的法律规定，还包括相关议案、文件规定。

（三）现代预算制度的功能

随着预算制度的演进，它在现代国家制度中扮演着重要角色，其功能越来越多样化，主要表现在以下几个方面：

一是约束和控制功能。现代预算制度能够制约和控制政府行政权力的扩张，是“将权力关进制度的牢笼”的重要载体。现代预算制度形成的标志是由立法机关审批政府预算，其实质是对政府财政活动的一种法定授权，政府的财政收支只有在授权范围内才合法、有效。通过预算制度，社会公众能够通过立法机关对政府财政活动进行有效的控制和约束。

二是计划和预测功能。众所周知，“凡事预则立不预则废”，对于整个国家的运行，上至国计，下到民生，财政活动的内容无所不包，因此，必须提前做好计划，这是国家和社会稳定有序运行的根本要求。政府预算简单来说就是政府关于一定时期的财政收支计划安排。这一安排是建立在对今后一段时间政治、经济、社会形势的预测基础之上的，可以保障有计划地筹集或分配财政资金，提前规避财政风险。

三是反映功能。政府预算能够把“看不见”的政府转变成“看得见”的政府，通过政府预算能够反映政府活动的范围、方向、重点以及政府各部门的职能履行情况，反映国家经济和社会发展各方面的活动和存在的问题。

四是治理功能。预算制度天然地和国家治理紧密相连，是推进国家治理现代化的制度载体。现代预算制度是现代国家治理的有效工具。美国预算专家希克（Schick）说：“毫不夸张地说，一个国家的治理能力在很大程度上取决于它的预算能力”。①Schick A.，“The Capacity to Budget”. Washington，DC.: Urban Institution Press，1990.由于现代预算制度联系着政府、立法机关、纳税人并调节着其间的经济利益关系，在国家治理体系中扮演着越来越重要的角色，因此，它已经成长为国家治理的重要制度载体与支撑平台。预算的治理功能是预算制度走向成熟的标志，因此，可以认为治理功能是现代预算制度的灵魂。

三、我国现代预算制度的现状和问题

现代预算制度对于国家能力来说非常重要，应该加强建设。根据前文的分析可知，完善我国现代预算制度要结合我国的国情，不能简单照搬其他国家的经验，首先需要搞清楚我国预算制度的现状和问题。

学者们普遍认为我国自1999年启动以部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线管理等为主要内容的政府预算改革以来，才初步建立起了现代预算制度①个别学者有不同看法，如朱殿骅和伍学进（2017）认为1951年《预算决算暂行条例》的发布标志着我国现代预算制度的建立。。正如马骏（2005）所言，“中国仍然处在建立现代公共预算体制的早期”。陈工（2013）也指出“权力约束不足和绩效低下的‘预算时代’初级阶段是我国政府预算制度目前所处的位置”。总体来看，我国现代预算制度的基本框架已经搭建起来，预算改革取得了一定的成果，但是仍存在一定的问题，集中体现在以下方面：

一是预算体系不完善。预算体系应该体现预算的完整性，不仅要包括所有财政活动和准财政活动，还要揭示既有财政活动对未来财政可持续性的影响，并揭示潜在的风险。然而，我国现行预算体系还不完善。首先，虽然新预算法规定所有政府收支纳入预算管理并提交到全国人大审议接受人大审查监督，但我国目前还有一些政府隐性负债、税式支出和准财政活动还没有纳入进来，这影响到预算的完整性。其次，现行预算体系中的四本预算只有一般公共预算的相关制度比较完整、规范，其他三本预算即政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算则不太完善。再次，四本预算之间的衔接关系比较模糊。尽管新《预算法》对四本预算的衔接做出了基本的规定，但是在具体操作层面还有空白。最后，预算体系中几乎没有涉及对未来财政可持续性影响的分析，缺少必要的风险提示。

二是预算权配置不合理。预算是调节政府和纳税人之间经济利益关系的契约，在现代国家中扮演着重要角色，联系着公民、社会、政府和立法机关，是调节各利益主体的重要手段，应该建立起相互制衡的关系。在我国预算权力的配置中，一方面，人大作为国家权力机关的预算权较弱，人大与政府之间没有形成相互制衡的预算权控制格局。另一方面，公民对预算的知情权是宪法对公民权利的基本承诺，也是保障公民预算监督权的前提，我国预算透明度较低，公众的知情权有待进一步提升。

三是预算法制不健全。预算法制建设是实现对预算有效监督和控制的重要手段，是预算规范化的必然要求。虽然经过多年的努力，预算的法制建设取得了一定的成效，但是仍然无法满足“预算法定”原则的需要。在政府收入方面，主要体现在税收、非税收入及与其相关的税收优惠政策的立法工作滞后；在支出方面，主要体现在一些专门法中要求预算支出与GDP挂钩从而破坏了预算的独立性、完整性；在预算制度运行环境方面，缺乏规范利益相关方责权利关系的法律；在预算改革方面，预算立法满足不了预算改革的需要，如在当前推行预算绩效管理的背景下，我国尚缺少相应的法律支持。

四是预算缺乏绩效和问责。注重绩效是现代预算制度演化的一个重要方向，这要求预算资金的分配和使用要以其绩效来衡量。这是为调动行政部门的主动性而赋予其在预算总规模内一定的自主权，通过问责机制对行政部门形成约束。这一机制从注重投入转向注重结果，强调支出是否达到政策目标、是否有效地满足公共需要。我国的预算制度建设起步较晚，目前还处于规制阶段，表现为注重“过程控制”而忽视“结果绩效”。

五是预算与政策相分离。预算是国家治理的重要载体和工具，国家政策的制定和通过都应该结合预算，实现两者的融合。我国政策的制定过程中，政府行政色彩比较浓重，很多时候是政府先出政策然后根据政策安排预算，很少考虑新政策对预算收入和支出产生的影响，表现为预算与政策两张皮，这不仅影响预算治理功能的发挥而且影响政策的贯彻落实，因为政策的执行离不开预算资金的支撑。

四、我国现代预算制度的建设目标和路径

（一）我国现代预算制度的建设目标

现代预算制度是国家治理能力的基础和保障。但是，预算并非天然具有治理功能①李红霞等（2015）认为预算天然具有治理的职能。本文认为这样的说法欠妥，预算的治理功能和治理能力是逐步演化出来的。，预算制度需要通过建设才能发挥其国家治理的功能，我国预算制度的建设目标应包括以下几个方面：

一是继续加强预算的控制功能。这是预算制度建设不可逾越的阶段。艾伦·希克（2000）指出，发达国家是在已经建立起有效的外部控制制度之后而不是之前，才开始转向内部控制乃至管理责任。Andrews（2007）也认为，只有在国家预算中建立起强有力的行政控制与立法控制后，预算管理部门才能拥有较高的财政自主权，效率才能成为预算活动的焦点。对我国来说，预算软约束现象比较突出，因此对预算的内部行政控制和外部政治控制都需要加强，只有奠定了良好的基础才能向绩效转型。

二是防范财政风险，注重财政的可持续性。现代预算制度必须防范财政风险，注重预算收支之间的平衡关系，这决定着财政可持续性，是实现国家长治久安的基础。因此，我国预算制度的建设必须要保证财政的可持续性。

三是实现民主法治。预算不仅仅是政府资源配置的简单技术工具，而且是落实公民权，实现民主治理以及塑造公共生活、国家制度及其二者关联的文化建构的重要手段①Jonathan Kahn，“Budgeting Democracy: State Building and Citizenship in America 1890-1928”，Ithaca，Cornell University Press，1997.。我国预算制度的建设要有利于民主法治社会的建设，有利于和谐社会的发展。

四是注重绩效。这是现代预算制度的内在要求。加强预算绩效管理要求以结果为导向来编制预算，能够促进财政资源的合理配置。它一方面能够充分调动行政部门的主动性，另一方面，通过相应的问责机制，以加强对行政部门的约束，实现从“手段”到“目的”的转变，提高财政资金的运作效率。绩效预算对于预算治理能力至关重要，它能够使预算治理的主体、方式、手段以及目标等发生根本性的变化，注重绩效是发挥预算的治理能力的必然要求。

（二）我国现代预算制度的建设路径

当前我国经济进入新常态，一方面，财政收入不会继续保持高位增长，另一方面，政府规模日益膨胀，财政压力剧增，这就迫切需要推进预算制度的改革以提高财政支出的效率。然而，对于现代预算制度的建设，绝不是把绩效预算、中期预算、参与式预算等这些框架搭好就叫做现代预算制度，这些制度的灵魂是发挥治理功能，因此，必须有效地运行起来。预算要实现治理功能必然要求有相应的环境和基础，应该推行全方位的改革，本文将从宏观环境、微观基础和预算制度三个层面提出建议。

1.宏观环境层面

对于预算制度的宏观环境可以从以下几个方面进行建设：

（1）规范政府与预算相关主体的预算关系。首先，规范政府与人大的关系，这里人大涉及人民代表大会、人民代表大会常委会和预算工作委员会。要明确人大与政府的地位与职能，要落实人民代表大会的预算权，使人大在预算编制、审批、执行以及预算调整、决算审查中享有充分的决策权和监督权，更好地发挥预算工作委员会的功能。在工作中，应减少和避免预算管理中人大向政府授权现象。其次，规范政府与市场、社会、企业、居民之间的财政关系。明确政府财政活动的边界，明确政府对企业和居民等纳税人的税收课征办法，保障纳税人对预算资金安排的知情权和监督权。

（2）厘清中央与地方的财政关系和各级地方政府之间的财政关系，落实“一级政府一级预算”的原则。现代预算制度必须有与之相适应的合理的财政体制框架，应合理划分中央政府和地方政府的事权边界，加快建立财权与事权相匹配的央地关系。规范各级政府间的转移支付制度，避免“跑部钱进”现象，使各级政府预算具有相对独立性。

（3）加强预算的法制建设。在依法治国的理念下，法律是保障预算制度的有效工具，预算的全过程都要在相关法律法规的框架范围内进行。建设现代预算制度必须完善相关法律制度，尽管我国已经确立了《预算法》，出台了《预算法实施条例》，但是有些法律制度还是空白，我国还缺少一部《财政基本法》，它是预算法的上位法，能够为《预算法》的实施提供制度保障；还需要出台预算方面的专门性法律，如《预算监督法》《转移支付法》《地方政府性债务管理法》等。

（4）加强预算与国家政策的结合。这是发挥预算治理功能的必然要求。政策的制定往往涉及到多方利益主体之间利益的调整，要改变我国目前预算与政策两张皮的现状，政府在制定新政策时，必须与预算相联系，必须准确预测出新政策给预算收支平衡带来的影响，充分衡量新政策的可行性，更好地实现预算的治理功能。

2.微观基础层面

现代预算制度的运行离不开微观层面的技术基础，包括政府统计、政府收支分类、政府会计、政府财务报告、国库制度以及信息技术管理，建设和完善现代预算制度必须夯实技术基础。

（1）政府统计和收支分类方面。当前我国的政府统计标准与国际货币基金组织（IMF）发布的最新《政府财政统计手册》的要求还有一定差距，集中体现在政府收支的核算不能及时反映财政活动中所隐藏的财政风险；这就需要改进政府统计标准使之与国际接轨，对政府及公共部门的财政活动进行科学统计，便于精准预测，防范财政风险。相应地，收支分类是政府对财政活动管理的必要手段和基础。我国收支分类体系与国际标准还存在较大差异。政府收支分类不合理、不科学，财政收入和支出指标统计存在缺陷，不利于揭示财政活动中所隐藏的风险。

（2）政府会计方面。政府会计包括政府预算会计和政府财务会计，现行预算会计主要以预算资金为核算对象，还没有采纳IMF所推荐的权责发生制，不能满足预算管理的需要；政府财务会计方面，政府对于资产、负债、运营成本缺乏核算，尚未正式编制和发布政府资产负债表等财政统计报表。因此，应该改进政府预算会计的记账基础，采用权责发生制；应建立完善的财政统计表格体系，优化财政统计分析框架，编制政府综合财务报告制度和政府部门财务报告制度，提供准确而详细的数据信息。

（3）国库制度方面。国库是办理预算资金收纳、划分、留解、拨付以及报告预算执行情况的专门机构。完善的国库管理制度是保障财政资金有效运行的前提和基础。目前，我国的国库单一账户制度逐步建立完善，还存在个别的财政专户。应建立财政专户管理信息系统，对财政专户的开立、变更、撤销情况实行动态管理；完善国库现金管理，以提高国库资金的使用效率；加强非税收入的收缴管理，优化非税收入收缴流程；完善财税收入信息反馈机制，有效提升财政对国库资金的预测分析和预算管理水平。

（4）政府采购方面。政府采购是政府为了提供公共服务的需要，利用财政资金或者需要由财政偿还的公共借款，通过市场采购商品、工程和服务的一种财政行为。政府采购制度是提高财政资金使用效益的有效方式，有利于节约项目资金，提高财政支出的透明度，促进廉政建设。应该注重完善采购管理链条，完善政府采购政策体系，创新政府采购监督模式。

（5）预算收支数据的预测精度方面。预算中关于财政收支数据的预测准确性非常重要，如果预测的误差比较大，会影响到预算的可执行性。精准预测是编制预算的前提和基础。应借助于信息技术、大数据分析等技术手段，提高预算收支预测的精准性。

3.预算制度建设层面

对于预算制度层面，主要应从预算体系、预算监督、绩效管理、预算周期、预算透明度等方面着手推动现代预算制度的建设。

（1）完善预算体系。这是现代预算制度的核心内容。首先，按照完整统一的要求实现真正的全口径预算，包括过去、现在、将来的所有影响预算收支的因素都要反映到预算文件中，特别是要尽早建立规范的债务预算以加强对政府性债务的管理。其次，加强预算之间的统筹衔接，提高全面管控、配置政府所有资金的能力。再次，提高预算的编制质量，细化预算编制，保证预算的科学性、精确性。

（2）加强预算监督。对政府的控制和约束是预算的基本功能，有效的监督是实现预算约束力的保障，也是实现政府受托责任的保证。在我国普遍存在的预算软约束现象的情况下，加强预算监督尤为重要，要实现预算监督的全程化。首先要落实人大的预算监督权；其次要加强审计监督；再次要规范财政监督。另外，要通过预算公开，为社会监督提供有利条件。

（3）实行预算绩效管理。推进预算绩效管理，可以提升政府的公信力，能够促进高效、责任、透明政府建设，有利于实现预算的“善治”。在经济新常态下，财政赤字不断扩大，债务规模不断增加，提高预算绩效尤为重要。

（4）确立中期预算制度。相对于年度预算体制而言，中期预算最重要的优势是在预算与政策之间建立直接联系，强化公共支出控制以及引入更好的预算策略、方法和程序。要借鉴国际经验，结合我国实际，加快编制中期财政规划，提高预算的前瞻性、科学性和可持续性。

（5）预算透明制度建设。提高预算透明度、保障公众的知情权是建立透明、民主、廉洁、高效政府的内在要求，是构建“看得见的政府”的必然要求，有利于减少寻租行为，从源头上预防和治理腐败。这也是提高国家治理能力的内在要求。当前我国预算透明度比较低，这就需要建立标准信息披露制度，及时公开预（决）算和预算执行情况。

五、结语

现代预算制度是在现代化过程中随着一国社会、政治、经济方面的变迁而不断发展起来的，具有公共性、民主性、法治性、完整性和公开透明性等特征。现代预算制度的功能呈现多元化趋势，其中，控制功能是现代预算制度的基础，治理功能是现代预算制度的灵魂。本文在分析我国预算制度的现状和建设目标之后，从宏观环境、微观基础和预算制度三个层面提出了建设现代预算制度的政策建议，突破了以前学者仅就预算制度谈建设路径的局限性。

本文的研究仍存在一定的不足，集中体现在研究范围主要限于国内；对现代预算制度的功能没有充分展开和论证；在理论研究方面，主要从财政学领域展开研究，对于法学和政治学领域的相关理论把握不深；在建设路径方面，所提出的建议比较抽象，缺乏可操作性。因此，在今后的研究中，应进一步加强理论方面的研究，对我国现代预算制度的建设提出具有可操作性的建议方案。