拜登新能源气候政策取向及中美合作前景探析＊

王瑞彬

( 中国国际问题研究院世界经济与发展研究所）

1 拜登国内能源气候政策取向

美国当选总统拜登将能源气候问题列入其就任后最优先处理的事项之一[1]，根据对其竞选纲领、内阁班底要员政见及其任副总统的奥巴马政府时期的执政实践等信息综合考察分析，拜登的能源气候政策在理念、目标、路径等方面呈现一系列新特点。

1.1 强调能源与气候政策一体化

特朗普政府始终拒绝承认气候变化问题的真实性和紧迫性，坚持所谓“否定主义”观点，反对政府讨论和出台任何主动应对气候变化的政策，在环境政策方面也是敷衍了事。其能源政策在追求美国“能源独立”的旗号下，侧重于为石油、天然气、煤炭等传统化石能源行业发展松绑，主推能源净出口和快速拉动就业，并大幅削弱对新能源的扶持。

拜登则注重能源与气候政策议题之间密不可分的联动效应，认为二者是一体两面。在其官方竞选网站上，相关内容被统一置于“气候与能源”议题下，且位居13项议题之首，核心文件包括《清洁能源革命与环境正义计划》（Plan for Clean Energy Revolution and Environmental Justice）、《建设现代化的可持续的基础设施与公平清洁能源未来计划》（Plan to Build a Modern, Sustainable Infrastructure and an Eqitable Clean Energy Future）及《确保环境正义和公平经济机会计划》（Plan to Secure Environmental Justice and Equitable Economic Opportunity），可称之为“拜登系列计划”[2]。根据计划所描绘的蓝图，拜登希望以应对气候变化为其能源气候一体化政策的抓手，反压美国能源生产和消费结构以实现低碳化，促进产业结构升级。《清洁能源革命与环境正义计划》打通了能源、气候政策领域，几乎实现了对经济活动的全覆盖，明确提出了短期和中长期的量化目标，拟在未来10年投资1.7万亿美元作为支持。加上私营部门、州及地方资金的配套投入，预计资金总额将达5万亿美元[3]。为提高行政效率，拜登首设高级别的“总统气候特使”职位，专门负责部门间能源与气候议题的协调和统筹，并直接向总统汇报工作。

1.2 兼顾清洁能源和传统化石能源发展

拜登能源政策兼顾清洁能源和传统化石能源发展，但在具体施策方面各有侧重，并求取二者之间的平衡。拜登积极倡导清洁能源产业发展，力主美国逐步淘汰对低效化石燃料的补贴，将相关资源转为对清洁能源基础设施的投入，并将为大力推动新能源产业链发展创造良好的政策环境，其中风电、光伏、储能等为其重点扶持领域。同时，拜登较民主党内更为激进的左翼势力相对理性，并不主张完全封杀化石能源，认为美国正处于向清洁能源经济转型阶段，化石燃料作用仍然十分重要，赞成通过减少补贴、提高排放与环保标准等政策手段，引导、鼓励化石能源行业“提高能效、节约能源、传统能源清洁化”，逐步实现低碳转型。

1.3 纳入促进经济振兴计划

新冠肺炎疫情导致美国商业、生产活动遭受剧烈冲击，甚至出现大面积停摆，将连续扩张128个月的美国经济拖入衰退。在拜登提出的经济振兴计划中，能源气候政策将发挥支柱性作用，确立了“一个目标”，即实现100%清洁能源经济，并在2050年之前达到净零碳排放；提出了“四个着力点”，即促进就业、重建全美基础设施、重振美国制造业及政府采购，希望以此带动美国经济走出谷底。拜登期望在迈向清洁能源经济长期目标的指引下，通过支持新能源崛起和汽车、建筑等传统行业的清洁化升级，增加800万个就业机会。更重要的是，建设“更清洁、更安全、更强大”的基础设施，就是“重建”对美国保持长期繁荣至关重要的中产阶级，可为美国实现可持续增长奠定新基础，例如进行“第二次大铁路革命”，在全国范围内扩展高速铁路网络。拜登倡导的“美国制造”是指商品完全由美国工人在美国本土生产制造，并强调重点在于增强燃料电池、生物科技、清洁能源等新产业领域的国际竞争力[4]。为扶持、拉动清洁能源产业增长，拜登计划每年投入5000亿美元用于联邦政府采购。

1.4 升级为国家安全战略的优先事项

拜登认为气候变化具有“乘数”效应，将加剧地缘政治及极端天气事件带来的各类风险，拟就任后即责成国家情报总监（Director of National Intelligence）组织力量就气候变化对美国国土和经济安全的全面影响等提交首份联邦层级的权威评估报告（National Intelligence Estimates），由国务院、国防部、国土安全部联合制定并提出综合性战略规划。拜登的总统气候问题特使将同时参加美国国家安全委员会，负责协调应对气候变化对国家安全造成的威胁。在坚持维护能源安全方面，拜登与特朗普异曲同工，注重优先激发国内能源供应潜力的重要意义，拟大力支持建立、完善更强大、更富有弹性的国内能源产业链。

2 拜登气候外交政策取向

拜登高度重视气候变化、能源消费结构、产业结构三者之间的互动传导效应，从维护美国国际竞争力优势的长期战略角度出发，统筹美国的国际气候行动，其基本目标是始终掌握国际气候合作进程的主导权。

2.1 回归《巴黎协定》，力图主导国际气候合作进程

特朗普就任美国总统后立即宣布退出《巴黎协定》，相关程序已于2020年11月4日完成。拜登视《巴黎协定》为其任副总统的奥巴马政府时期最重要的政治成就之一和美国参与国际气候合作博弈的关键抓手。作为美国气候外交行动的重大举措，拜登宣布一旦就职即着手启动回归《巴黎协定》的行动，并拟任命曾领导美国参与该协定气候谈判的前国务卿克里为总统气候问题特使。从程序和政治角度看，美国回归协定并无实质性障碍。从法律地位上看，该协定在美国不被视为条约，因此无需经过国会批准。总统签署行政命令后即可向联合国提交回归申请，30天后自然生效。这一行动是美国对国际气候合作进程发挥更大影响力的标志。之后，拜登将采取一系列行动，主要包括：一是发布新的全球气候变化报告，要求各国严肃对待全球气候解决方案，并为履行减排承诺承担责任；二是召集全球气候峰会，推动各主要国家采取更有力的气候行动；三是激活与《巴黎协定》同步启动、促进全球清洁能源研究创新和应用的“创新使命”（Mission Innovation）计划[5]；四是促使20国集团成员停止向高污染和高碳排放项目投资；五是在全球范围推动化石能源补贴政策退出等。

2.2 与中国发展竞争合作关系，但竞争的一面有所增强

在拜登任副总统的奥巴马总统执政时期，中美之间在气候变化及清洁能源合作等领域达成谅解和共识，务实合作关系得到推进。自2009年联合国关于气候变化的哥本哈根会议后，中美与国际社会携手推动后京都时代的气候谈判，最终于2015年促成各国签署《巴黎协定》。清洁能源合作也成为两国构建新型大国关系实践的亮点，创立了获得政府支持的中美清洁能源联合研究中心等深度合作项目。时移世易，如今拜登视中国为气候变化和发展低碳经济的头号竞争对手，拟从气候变化议题入手，对中国经济增长势头形成牵制。拜登反对特朗普从国际机制“退群”和主要依靠单边主义的行动方式，在气候变化领域主张在利用现有国际机制的基础上，充分挖掘同盟体系和传统盟友间的合作潜力，组建起某种形式的国际气候联盟，联手应对所谓中国挑战，打压中国煤炭等化石能源行业及“一带一路”能源发展项目，抑制中国经济发展和地缘经济影响力。另外，拜登强调要在新能源领域特别是电动汽车方面与中国展开较量。

2.3 试图与美国贸易政策目标挂钩

拜登强调尊重贸易自由化原则，反对特朗普实行的贸易保护政策和逆全球化措施，不以削减美国商品贸易逆差为首要目标，更注重创造所谓“公平贸易”环境和掌握国际经贸新规则制定的主导权。为此，其与民主党重要议员拟出台更为有力的政策措施，将减少碳排放承诺及实施效果作为发展国家间经贸关系的约束性条件，考虑使用对进口商品征收碳边境调节税、实行碳配额制度等手段，迫使出口国承担污染成本，确保美国企业、劳动力在国际竞争中不会居于劣势。拜登还认为，美国是全球最大的消费市场，大量进出口商品是导致美国碳排放量增加的因素之一，有必要考虑在未来双边和多边贸易协定谈判中增加关于应对气候变化、减少碳排放、环境保护等条款。

3 拜登新能源气候政策实施面临的主要障碍与阻力

拜登虽然在能源气候领域抱有雄心，但是当前美国国内政治经济形势复杂，疫情蔓延、经济不振、政治极化、社会对立等因素综合作用，对其制定和实施相关政策与行动形成较大制约。

3.1 美国经济深陷泥潭，挤压其施策空间

新冠肺炎疫情仍是美国经济复苏面临的最大不确定性因素。截至2020年12月3日，全美感染人数超过1500万人，死亡28万多例[6]，且尚未有得到控制的迹象。国际货币基金组织（IMF）预计，2020年美国经济将萎缩4.3%[7]。面对疫情和经济双重打击，美国采取了空前力度的财政、货币措施稳定和刺激经济，短时间内多次降息，将联邦基金利率水平迅速降至零，量化宽松操作持续加码，几无上限。据统计，相关刺激政策的总投入已相当于当年GDP的13.2%[8]。拜登就任后将不得不直面疫情蔓延、债务激增、赤字高企、大量失业及资本市场泡沫等一系列迫在眉睫的棘手难题，这将对其清洁能源发展计划和提高气候目标承诺等造成掣肘。

3.2 赢得国会支持困难重重，限制其施策力度

拜登新能源气候政策目标宏大高远，但其诸多措施落地并实施须通过国会形成法律，转化为国家意志，才有可能调动巨大的政治资源，获得必须的资金支持。总统大选后，国会中民主党仅在众议院占据多数席位，在参议院则居于弱势，且众议院民主党议员也可能基于特定议题与其选区的利益关系而取不同立场。从投票记录看，来自油气、煤炭产业发达州的民主党议员常常对涉及气候、清洁能源议题的法案投出反对票或弃权票。在奥巴马总统第一任期，民主党掌控国会参众两院，但其综合能源气候法案——《2009年美国清洁能源与安全法》也仅在众议院以微弱多数勉强通过，并因政治阻力较大等现实因素并未提交参议院投票表决。能源气候议题将深度重构各方利益关系，牵一发动全身，拜登试图说服新一届国会给予足够的政治支持，难度不可低估。

3.3 特朗普任内相关政策倒退，剥夺拜登施策工具

特朗普针对奥巴马时期较为积极的气候、能源、环境政策网络进行了全方位“逆向操作”，主要通过行政命令形式，迅速中止、弱化、废除了以《清洁电力计划》为代表的总计约125项相关法令、规定[9]，涉及油气勘探开发、水资源、大气及生态保护、建筑、车辆等排放标准等广泛领域。拜登就任总统后首先不得不面对特朗普执政期间留下的千疮百孔的烂摊子，在尚无联邦层级立法支持的情况下，拜登的施策工具不足，在某些领域甚至无章可循，短时间内也难以逐项对特朗普政策再实施“逆向操作”。

4 中美能源气候合作前景分析

中美两国在经济发展阶段、能源消费结构、碳排放增长趋势、国际气候合作理念等方面存在较大差异，在双方全面战略博弈加剧的宏观背景下，矛盾对立有进一步激化的可能。

中国共产党十九届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，特别强调推动绿色低碳发展的重要意义，提出形成绿色生产生活方式、促进经济社会绿色转型、降低碳排放强度等目标[10]。这些目标、展望与拜登展示出的能源气候政策取向具有相通趋同之处。且拜登新政府以控制疫情蔓延和促进经济复苏为其执政要务，有意借力中国经济率先企稳回升势头，对华政策行动总体上将更富有弹性和理性，策略和手法将更趋于灵活和细化，为两国在能源气候领域扭转困局、拓展合作空间创造新机遇。

4.1 全面评估美国回归《巴黎协定》对国际气候合作的影响

求同存异，争取将携手推动全球气候治理机制变革化为双方合作而非对立的新领域。美国对中国实施全面遏制政策，拜登的基本立场和态度也将服从于这一基本决策。如前所述，拜登回归《巴黎协定》的根本目的在于掌控国际气候合作进程主导权，并以中国为首要竞争对手。但是，为寻求气候变化这一全球性问题的普遍解决方案，双方并不必然走向对立，而是互有需求，具有培育合作关系的可能。

联合国框架下的国际气候合作是当前全球气候治理机制的核心，但该机制存在法律约束力弱、与其他全球或区域经济治理机制缺乏有效关联、未能有效涵盖和协调多种减排途径等固有缺陷，不仅不足以支持国际社会实现在本世纪末将全球气温上升幅度控制在低于工业化前水平2℃以内的温控目标，甚至将导致当前国际气候合作进程事实上陷入停滞，并走向“空心化”。

拜登表达了改革全球气候治理机制的强烈愿望。中国已向国际社会主动宣布关于国内气候治理的2030年碳排放峰值目标和2060年“碳中和”目标[11]，为进一步提出全球倡议赢得主动。中国可在此基础上正式提出完善全球气候治理机制的倡议与展望，坚持守正立新，在维护开展国际气候合作的基本原则等传统诉求的同时，与美国等就相关数据自由流通与分享、全球碳市场构建等前沿焦点议题展开讨论，共同推动国际气候合作机制朝着公正、公平、务实、高效的方向发展。

4.2 巩固并深化中美新能源合作关系

避免新能源成为中美经贸博弈的新领域。新能源领域是拜登任副总统的奥巴马政府时期中美合作的亮点，在特朗普时期一度遭受冲击，但仍是当前双方具有实质性合作内容的领域之一。拜登拟着力将新能源打造为美国国际竞争力的新核心，客观上看，与中国争夺、较量的一面迅速上升。对此，双方需及时针对新能源技术研发、应用等方面的政策、行动进行沟通、协调，可考虑通过中美下一阶段经贸磋商等机制，就新能源知识产权保护、相互投资、市场准入等深入谈判、订立规则，以从制度上避免和约束无序、恶性竞争。长达18个月（2018年7月－2020年1月）的中美经贸摩擦使美国政商界正视双方新能源产业链相互依赖的现实，这有助于强化美国新能源企业在风能、太阳能、电动汽车、建筑节能、提高能效等领域与中方合作的意愿，并愿发挥主动作用，利用其自身影响力和市场杠杆的力量，推动拜登政府选择对华务实合作路线。

4.3 拓展双方在传统化石能源领域的合作关系

使化石能源成为拉紧双方经贸联系的“粘合剂”。中美在这一领域供需互补关系突出。拜登虽不鼓励国内传统化石能源发展，但是对相关技术合作和产品出口具有一定灵活性，期望从中获得收益，以支持国内就业增长及经济复苏。2019年，美国70年来首次成为石油净出口国，日产原油能力达到1200万桶以上；日产LNG近500万桶，出口能力空前提高，仅居卡塔尔、澳大利亚之后。中国原油、天然气对外依存度已分别高达70%、45%。2020年，受双边贸易摩擦和新冠肺炎疫情的影响，中国进口美国能源产品数量和金额均有较大降幅。但截至2020年10月，这一数字也达62亿美元，且增长潜力巨大[12]。事实上，传统能源合作是支撑中美第一阶段经贸协议的重要内容，双方履约意愿明确，有利于强化利益纽带，降低经济完全“脱钩”风险。以此为基础，进而可在科技、人文等领域渐次达成更广泛共识，形成适应双方关系性质的互动规则，推动中美关系获得新的稳定基础。

5 结语

综上所述，拜登新能源气候政策的前途并不令人乐观。从根本上看，上述障碍和阻力因素之所以能够发生作用，主要是由于拜登系列计划的愿景目标过于高远宏大，试图以全政府行动重塑美国全领域经济面貌，严重脱离了当前美国经济和社会的现实，也超出了拜登及其团队的能力范围。一旦着手实施，势必深刻扰动国内既有利益分配格局，引发新的经济社会矛盾与纷争。从国际层面看，国际气候谈判在一定意义上是大国之间影响力的较量和主导权的重新平衡。拜登政府重新加入《巴黎协定》并不等同于美国回归甚至将主导国际气候合作进程，如何修复国际社会对美国的信心将是拜登需要首先解决的问题，这不仅需要时间，也需要观察拜登政府的实际行动。同时，美国在全球气候治理领域的领导力也受到其国内政策行动效果的牵制与影响。