增强经济发展优势地区土地承载能力研究

沈昊婧

（北京科技大学公共管理系，北京100083）

引言

土地管理制度到了变革的关口。今年8月，中央财经委员会第五次会议明确要求，改革土地管理制度，增强土地管理灵活性，使优势地区有更大发展空间。当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式，土地要素供给要适应这种变化，加大对经济发展优势地区的支持力度，使其提高经济和人口承载能力，支撑服务全国经济高质量发展大局。

1 当前我国土地要素供给侧的结构性矛盾

我国土地供需矛盾，既有总量上的土地资源人均占有量少、集约节约程度不够，又越来越在结构上呈现出空间配置不均衡、国土分区管治能力有待提高。

1.1 中心城市和城市群活跃的经济活动引致大量土地需求

在市场经济规律作用下，我国人口和经济活动向中心城市、都市圈、城市群集中，并呈加速态势。2018年，19个城市群地区人口占全国的比重为80.1%，地区生产总值占比为88%。

粤港澳大湾区、长三角、京津冀地区，正在打造引领我国高质量发展的重要动力源。这些经济发展的优势地区用地需求快速增长，需要大量的土地来建设工厂、办公楼、公共服务设施、基础设施和住房等[1]。现行模式下的新增建设用地计划指标和这些城市盘活的存量用地，难以满足地方现实发展的需求。一些招商引资来的重大项目，在短时间内需要较大额度的土地计划指标，在地方本级层面难以解决，上报国家批准又需要一定时间和程序，从而存在项目落地难题。

1.2 欠发达地区用地闲置问题比较突出

在一段时间内，立足于开发中西部地区，也为了更好的助力脱贫攻坚，新增建设用地计划指标事实上向欠发达地区进行了倾斜。这一举措有力支持了中西部地区的中心城市实现较快发展，但是一些欠发达地区位于山区、远离港口，经济发展的客观条件不够好，缺乏大规模发展制造业的比较优势，拿着地不知道怎么用的问题比较突出。近年来，一些欠发达地区工业园区闲置问题比较突出，投资强度达到300万元/亩、项目建设竣工投产后实缴税收达到15万元/亩/年以上的企业较少，有的企业处于停产半停产状态，缺少实体经济项目支撑。相应的，没有产业支撑带来的人口流入，这些地区房地产项目去库存慢，房屋闲置现象多，存在土地资源浪费。新增建设用地计划指标分配方式需要更加合理[2]。

1.3 经济发展优势地区耕地后备资源不足

我国人均耕地不到世界平均的1/2，中低产田约占70%，耕地中旱地占到一半以上。耕地后备资源主要集中在中西部地区，其中新疆、黑龙江、河南、云南、甘肃等5个省份后备资源面积占到全国近一半，经济发展较快的东部地区约为全国六分之一。经过多年持续开发利用，经济发展快的地区耕地后备资源稀缺甚至枯竭，在本市内、甚至在省域内实现占补平衡越来越难，成本也越来越高，迫切需要在更大的空间范围内进行空间资源调配。

总的看，近年来我国人口和经济活动向经济发展优势地区集中，土地要素供给向欠发达地区倾斜，这种土地供需关系在空间上的错配，导致了人口城镇化与土地城镇化的不匹配。

2 土地要素供给呈现新的发展态势

当前，土地要素供给领域出现了许多新的变化，呈现新的态势。

2.1 脱贫攻坚中探索跨省域调剂土地指标

2016年2月，原国土资源部印发《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》，允许集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县和开展易地扶贫搬迁的贫困老区的节余指标在省域内流转使用。之后，有关文件又进一步明确“三区三州”及其他深度贫困县增减挂钩节余指标可以跨省域调剂使用。这一举措，为贫困地区脱贫攻坚解决了不少资金问题，事实上也迈出了土地计划指标跨省域调节的步伐。

2.2 新型城镇化中探索“人地挂钩”试点

创新开展“人地挂钩、以人定地”制度创新，建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，根据吸纳农业转移人口进城落户数量人口数量，合理确定新增建设用地规模，有效加速了农业转移人口就近市民化，增强了中心城市和城市群的承载能力[3，4]。

2.3 闲置用地处置中探索“增存挂钩”机制

为促进地方加快闲置用地使用，自然资源部近年来大力推进土地利用计划“增存挂钩”，逐年减少批而未供、闲置土地多和处置不力省份的新增建设用地计划安排，对任务完成较好的地区给予奖励，并明确了核减20%和奖励10%计划指标的奖惩比例。

这些新的探索，适应新时代发展要求，为完善我国空间发展格局，积累了许多好的经验做法，有的可以在全国层面进一步复制推广。

3 增强经济发展优势地区土地承载能力的政策建议

总的考虑是，坚持和完善最严格的节约用地制度，严格控制总量，全面盘活存量，优化国土空间开发格局，创新完善土地指标调节机制，提高经济发展优势地区的土地供给，优化欠发达地区土地利用方式，提高土地利用效率和土地投入产出水平，服务高质量发展的区域经济布局。

3.1 适当增加经济发展优势地区发展空间

在增加供给上，突出保障国家战略用地，增加中心城市及其周边的土地利用计划指标，服务京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展等国家重大战略的实施。在提高密度上，鼓励对现有工业用地追加投资、转型改造，提高土地利用强度，强化开发区用地内涵挖潜[5]。在优化区划上，通过调整行政区划、委托代管、共同管理、飞地经济等多种方式，支撑中心城市扩大行政管辖范围，增大发展空间。

3.2 支持欠发达地区跨省域调剂土地指标

研究将跨省域增减挂钩节余指标调剂的范围，由“三区三州”及其他深度贫困县，逐步扩大到全部欠发达地区。获得的资金收益补偿，主要用于补充耕地、脱贫攻坚、乡村振兴、基础设施和公共服务设施建设。探索建设全国统一的土地要素市场，建立土地指标交易公共服务平台，逐步打破城乡壁垒、区域壁垒，促进土地要素跨城乡流动、跨区域流动。

3.3 完善国土空间用途管制制度

实施国土分区引导和管控，构建国土集聚开发、分类保护和综合整治格局，加快完善支撑保障体系[6]。落实城市开发边界，通过建设用地总量控制建设用地利用强度提升。深化土地整治，大力推进呈现散乱、闲置、低效建设用地整理，积极开展工矿废弃地复垦利用。促进批而未供土地有效利用，将实际供地率作为后续安排土地指标工作的重要依据。加快闲置土地的认定、公示和处置。

4 结语

我国经济转入高质量发展阶段，空间形态正在发生深刻复杂变化，需要与之适应的土地资源配置方式。当前亟需改革土地管理制度，创新完善土地利用计划指标等方式，增强土地管理弹性，支持经济发展优势地区提高人口和经济活动承载能力，促进全国经济平稳健康发展。