郑姗姗,朱 萌
(北京大学 政府管理学院,北京 100871)
新型农村社区建设是在国家整体现代化转型和城乡二元结构背景下,[1]面对中国传统农村社区劳动力流失、农民原子化、村民集体行动能力薄弱、村庄传统秩序消解、农村公共品供给严重不足的多重现实发展困境,为有效缓解农村发展困局、推进新型城镇化建设、实现城乡统筹协调发展而实施的农村现代化发展战略的重要组成。新型农村社区既不是以社区自治为基础的分散治理,也不是重建传统单位制管理的整体治理,而是在社区治理的一般性原则框架下、结合区域实际和地域特色生成具体的村庄重建方案与发展规划。[2]
新型农村社区具有使农村居民无需远离土地即可集中享受城市生活环境的基本特征,意在超越传统农村社会的管理理念、管理方式和管理规则,推行以服务农村居民生产生活为中心的整体性治理模式。[3]各地在新型农村社区建设实践中形成了具有地方特色的多元发展模式,对其发展进程中面临的主要困境和解决对策进行规范性分析是进一步推进新型农村社区发展的首要任务。
公共性源于社会主体间相互需要的依赖性关系,以信息开放、利益共享、互利共赢为基本准则,指个人或群体能够超越纯粹自利性选择,妥善处理个体与他人、个体与团体、团体与团体的利益关系,[4]是个体发展、组织运转和社会进步的共同支持要素。公共性是社区这一现代人群居生活基本单元的根本属性和本质特征,公共性匮乏则是现代化整体转型背景下掣肘中国社会发展和基层社区治理的关键梗阻。[5]
公共性在社会各领域中的内涵亦不相同,社会范畴的公共性包括公共资源、公共物品、公共空间、公共规则、公共精神,增进社会公共性是实现社会共同利益和满足公众公共需求的关键路径;政治范畴的公共性表现为公共权力的合法性来源与内容。[6]政府实现社会治理目标关键在于促进社会多元利益主体协同发展,巩固政治权力的公共性基础,实现政治领域公共性影响和优化社会公共性,是优化政府与社会互动机制、实现善政良治的基本路径。然而,当前新型农村社区公共性不足则是社会领域公共性匮乏与政治领域公共性式微共同作用的结果。
首先,新型农村社区社会公共性匮乏是传统农村社会公私边界不清、以私代公[7]的前现代特征的延续。传统乡村治理以家族、土地、孝道为核心要素,并形成乡村治权为士绅垄断与村民在乡村公共事务中集体失语并存的基本格局。[8]这一传统治理格局和治理规则共同塑造出农村居民的群体性特征,具体表现有二:一是善分不善合,凡事分你我,分到家庭而后止,从不善平等协商与联合行动;[9]152二是以常识、习俗、惯例等民间规则作为行动指南和评价同伴行为的基本准则,善于向内发力以自我约束,不期改变外部环境与规则。[10]
其次,新型农村社区公共性匮乏亦是既有治理结构不均衡的直接结果。作为废除农业税费、撤并整合七站八所、推进实施乡财县管等系列改革的直接后果,农村基层行政组织的治理空间被压缩、管理职责弱化。然而,工业反哺农业、城市支持农村发展战略的实施,及其主导下的治理资源下沉都需要高效的县乡基层政府主持推进。现行基层政权改革并未建立起有效连接基层政府与乡村社会的制度体系,基层政权改革目标与农村现代化建设对基层政权组织的需求匹配度较低,这一事实张力削弱了基层政府在推进乡村发展中的治理效能。
最后,新型农村社区社会领域公共性与政治领域公共性一损俱损的内在关联机制进一步加剧了公共性匮乏的消极后果。基层政府部门优先满足自利性需求的冲动[11]和乡村社会治理效能的不足使得自上而下的农村建设资源无法有效满足多元、碎片、个性化农村居民需求,[12]同时以及基层政府部门过度干预农村社区工作导致农村基层自治组织行政化,自治功能难以落实。
根据新型农村社区公共性匮乏的生成机制,其公共性生产需着力克服延续自传统农村社会公共性生产内生动力不足的天然缺陷,还需适应国家转型和社会改革的整体发展进程,因而需要同时依靠国家权力的外力推动和农村社会的内部整合实现。新中国成立以来的农村发展经验显示,农村基层组织的完善程度直接影响村庄公共性发展和村庄治理水平,农村基层组织发展相对完善时期的农村社会公共性和村庄治理水平显著优于农村基层组织体系衰败时期。[13]
新型农村社区公共性建构的本质即在于促进包括农村社区居民、农村社区、市场和基层政府在内的利益联结机制,而结构均衡的农村基层组织体系建设与农村社区公共性的发展具有内在一致性,因而,包括农村党组织、[14]农村政权组织和农村自治组织、[15]农村经济组织和农村社会组织[16]在内的农村基层组织建设是新型农村社区公共性生产的核心动力供给机制。在这一分析框架下,已有研究主要遵循两种分析思路展开:
一是立足农村自治组织发展不完善、[17]村社组织虚化、[18]异化、内卷化[19]是农村社区社会管理秩序混乱的根源,强调通过农村社区内部整合以增进农村社区社会公共性发展。具体的发展策略有:充分挖掘传统公共文化在重新凝聚村民社区心理认同和情感依赖中的关键作用,消除农村居民群体内部隔阂;[20]丰富农民的社会联结、重塑村民公共价值观以优化农村社区社会治理组织结构;[21]以及在农村传统公共空间持续衰败的发展趋势下,重建居民可达性强、参与便捷的公共空间以实现农村社会再组织化;[22]推进包括宗族、会、社在内的农村传统组织现代化转型,以再造国家与农民的组织链接机制。[23]
二是根据我国社区公共性主要得益于基层党委和政府外力推动[24]的发展现实,通过国家政权建设以政治公共性生产带动和促进社会公共性生产。主要对策机制有:完善基层政府治理机制,将基层政府满意度纳入政绩考核指标体系,确保基层政府将服务于农民和农村发展作为基层治理的首要目标;[25]稳步增进农村法治化水平,将完善基础立法作为构建农村居民主体公共性的制度基础和行为规范,巩固法律超越行政权力和个人权威的法律至上价值观。[26]
既有研究分别从社会领域和政治领域公共性建设的视角揭示了新型农村社区公共性生产的有效策略,但缺乏对政治领域与社会领域公共性交互机制的具体分析,也未从基层组织体系建设的整体性视角分析其在新型农村社区公共性建设中的具体过程机制,这不利于全面揭示和系统理解基层组织建设与新型农村社区公共性生产的内在关联机制。故此,下文以个案分析详细阐述农村基层组织党组织、政权组织和自治组织的均衡发展增进新型农村社区公共性的路径机制,以丰富对这一问题的理解。
A农村社区①位于天津市滨海新区东部,占地面积7万平方米,属于“整村拆迁、就地改建”型社区建制。现有多层住宅楼21幢,居民619户,人口1902人;A村共有党员82人,村民代表57人,村委会成员7人;A村村属面积8000余亩,有私营公司、企业13家。A村为全国农村社区建设示范单位,曾获小城镇综合管理体制改革荣誉称号,村党支部自2001年起连续获得天津市及滨海新区“红旗党支部”、“五个好先进党支部”、“先进党组织”等荣誉称号;亦是天津市文明村、天津市民主法治村、首批全国农村幸福社区建设示范单位。
笔者于2017年12月—2019年10月间,在A村进行跟踪调研。调研期间,多次参与A村两委成员、A村所在ZT镇负责人和滨海新区政府农村负责人的座谈会,并与村两委成员进行结构化访谈,以随机方式对村民展开半结构化访谈,同时收集了该村新型农村社区建成以来围绕社区治理发布的各项规则文档、滨海新区政府农村社区治理政策文件和相关研究成果等文献材料。
1.重建并巩固农村基层党组织的“元治理”功能。农村基层党组织建设应以政党发展规律和农村社区发展规律的有机融合为根本遵循,[27]持续推进组织机制和工作方法创新以适应现实社会生活的发展变化。为改进村干部工作时间随意、工作方法粗糙的工作习惯,A村“一事一议一沟通”②通过每日例会推进社区管理制度化、规范化发展。结合村改社区后服务站综合性强、现代办公技术要求高的发展现状,A村在对工作性质、治理情境、干部特质细化分类的基础上进行综合,确立任务性质要求与干部能力结构机动匹配的协调机制,以增进工作效率,改善治理成效。
农村发展需要选配好班子和好的带头人。[28]A村确立纪律监督与道德约束健全村干部管理体系。通过村民代表会议选举产生村务监督小组和民主理财小组并审议通过《村民监督小组章程》和《民主理财小组章程》,充分尊重居民监督权利,畅通村民监督渠道以确保实现党务公开、政务公开、财务往来、集体三资信息公开。村两委主持制定村干部“三个绝不、一个坚持”工作原则,即“决不以权谋私、决不搞歪门邪道、决不脱离群众和坚持事事为了群众、依靠群众、相信群众、全力维护干群团结”。
2.寓管理于服务,以集体经济发展巩固社区治理认同。家户分散经营的小农经济无法作为农村社区现代化的生产基础。[29]为消除不利于农村、农民和农业的体制性、社会性因素,A村经试点实验后推广土地合作社发展模式,以“资产变股权,村民当股东”③为基本原则,在“村两委+合作社”管理模式下,推进农业规模化、机械化、产业化发展,重视通过专业技术发展和规模效应增加农业生产的经济效益,进而促进村民土地收益稳步增长。
新型农村社区的去农化不是贸然割裂农民与农业生产的联系,而是强调统筹城乡社会协调发展,既要积极探索促进农业增收的生产模式,也要持续推动农民非农经济收入增长。A村接连推进村企改制、企业升级改造、扩建工业园区推动村集体经济稳步发展,以第二、第三产业稳步有序吸纳居民就近务工,实现主要劳动力人口由第一产业向二、三产业转移,兼顾农民增收、产业升级和经济效益改善三重发展目标。居民经济利益增长获得的显著成效,切实增强了居民在新型农村社区建设中的获得感与幸福感,进而转化为其对新型农村社区治理的心理认同,从而巩固了新型农村社区的群众基础。
1.重塑公共文化结构,培育居民公共精神。新型农村社区既要建设成为城乡一体化格局中新型基层社会治理单元,又要生成与之匹配的公共价值和规范系统。[30]随着新型农村社区开放性和市场化的深入发展,盲目攀比和竞争心理的蔓延扭曲了传统农村礼俗文化的价值准则,不当竞争和奢侈浪费行为日渐增多。以丧事为例,随着A村居民收入的增加,酒席宴请、歌舞演奏、燃放烟花爆竹的基本花费在5到6万元人民币,最高达十二三万。丧事办理标准的恶性抬升既违背了缅怀先人的行动本愿,亦给丧事当事人、往来亲友造成了沉重的经济负担。传统农村社会将人情与礼俗共同作为维持基本公共秩序的价值准则,[31]当人情往来违背均衡原则或遵循错误的价值导向时即应变革更正以重新适应公共生活的需要。[32]A村两委研究提出“丧事简办实施意见”,在面向全体村民公开征求意见后由村民代表大会讨论通过推出“关于丧事简办的管理规定”,对严格按规定标准办理丧事的事主家庭给予现金奖励,对违规操办的涉事人员进行批评教育并监督整改,有效扭转了A村奢侈浪费作风进一步扩张的发展趋势,促使村庄公共精神向好发展。
2.升级公共文化设施,推进微型公共空间发展。在农村社区社会变迁进程中,新生规则与居民已然适应的习惯性规则发生冲突时,习惯往往占据优势地位。[9]39因而,农村社区社会变迁、社会规则变化及居民行为调适需结合外部环境特征加强系统性建设。A村依据自愿报名、集体组织的原则,成立歌咏、戏曲、舞蹈、声乐、书画等多个居民活动组织,村集体设置专款以聘请专业讲师向村民提供讲课和指导服务,添置服装、道具、器械更换维修等物资供给服务。前述举措意在通过组织开展多元化社区活动,逐步培育村民公共参与能力与公共精神,将居民适应社区生活的过渡性调整与培育新的行为习惯有机结合。公共空间是公共组织和公共活动开展的基础要素,微型公共空间适应具有共同属性或共同发展需求的部分居民群体的需要,在农村居民自治的制度框架下,作为农村居民参与社区公共治理的重要补充。A村新建的文体中心设有运动室、图书室、信息室、党员活动室、老年活动室、妇女活动室等,意在通过与新型农村社区匹配的小微公共空间建设为居民提供展开集体活动和公共讨论的空间,培育新型邻里关系和社区社会资本,奠定居民理性对话、集体协商能力发展的基础。
3.平衡社区公共服务结构,增强居民整体获得感。解决新型农村社区社会发展中因自然和社会不可抗力导致的弱势群体的生存和发展问题,是社区公共性发展的现实要求。A村综合新型农村社区发展进程中出现的外来人员和流动人口规模增长的新问题与居民弱势群体的社区保障措施,多措并举增进社区公共福利水平。对非本村户籍但参与社区建设的长住居民,按照基本收益和分红50%的标准获得土地收益;对学生、高龄老人(非党员)、老党员、老干部、复员退伍军人、特困户等特殊群体给予不同标准的救助和补贴;设置应急医疗救助专用资金解决大病重病的资金短缺困难。通过调整社区公共服务的覆盖广度和供给结构,增强全体居民社区生活的安全感、归属感与获得感,继而激励居民社区公共参与的内在动力,有效消除社区潜在的结构性发展不均衡,为培育融洽和谐的社区生活氛围提供良好环境。
新型农村社区建设负有妥善解决传统农村社区发展梗阻并适应农村现代化建设发展需求的双重任务,需要同时推进社区社会治理与社区社会发展;发展任务的多重性和建设目标的多层次性对新型农村社区治理水平提出了新的挑战。A村的治理经验表明,以农村基层组织建设推进农村公共性建设,进而优化新型农村社区治理水平的关键在于:以政治领域公共性发展促进和确保社会领域公共性建设,并实现政治领域公共性与社会领域公共性的均衡协调发展。在更广泛意义上,通过完善基层组织体系增益公共性生产,应着力推动以社区党组织为核心、群众自治组织为主体、村务监督组织为制约、群团类组织为纽带、社会组织和经济组织为补充的社区综合治理体系建设,为此,还需从以下三方面持续发力:
新型农村社区党组织建设的先进性集中体现为对组织运作环境的适应性和推进组织工作展开的创新性。在农村居民主要注意力集中于经济增收、公共参与意愿和参与能力薄弱、监督意识滞后的组织运作环境中,新型农村社区基层党组织建设应立足农村地区的资源禀赋、地域优势、既有基础,综合区域发展规划、公众发展意愿、社区发展需求,以农村基层党组织的规范化、制度化建设为核心,以党组织建设的先进性推动农村基层组织体系创新,进一步发挥党组织在引领居民致富、发展社区经济中的重要功能。
新型农村社区党组织治理能力建设的关键还在于进一步增强对居民社区公共服务需要及其变化的回应性。既要通过组织机制、管理制度、活动形式创新强化党群合作共建成效,也要不断尝试突破农村党组织建设的固有模式,既做加法也作减法,不断增强社区党组织的灵活性。同时,改革既有以村为基本单位的支部建制标准,探索建立基于行业、职业等多元标准的服务型党支部建设,增强党组织在社区公共事务治理中的组织引领和资源整合功能,稳步推进社区党组织治理效能优化。
受横纵分割、条块分明的行政管理体制的影响,农村基层政府各部门间缺乏横向联系与合作关系,使得农村社区公共空间碎片化分布,治理结构和治理秩序尚未达致最优发展水平。[33]在部门职能分割的留白区间和部门职能交叉的重合区间,责任归属不明晰导致的责任部门和责任人空置,相关部门互相推诿是导致公共服务供给效率低下、质量较差的原因所在。
为此,应进一步增强基层政府组织网络化发展水平,提高政府部门与社会组织互助合作水平,[34]在公共服务供给中积极引入市场和社会力量,为部门合作提供制度和资源支持,改善部门合作动力不足、规则缺位的发展现状。亦需确立以满足居民多元化需求为导向的分散决策供给机制,适时推进适应网络化发展水平和社区发展现实需要的农村基层政府组织治理功能转型,使政府成为服务标准的制定者、服务供给的选择者、服务满意度的考核者。
十九届四中全会会议公报指出:坚持和完善共建共治共享的社会治理制度,构建基层社会治理新格局,应在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中广泛实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督,拓宽人民群众反映意见和建议的渠道,着力推进基层直接民主制度化、规范化、程序化。[35]这表明,增进社区居民自我组织、自我服务、自我治理能力是社区发展的重要方向,因而,新型农村社区建设应结合各社区居民兴趣取向和实际生活需求,建设覆盖面广、层次分明、服务能力强的居民组织,增强居民通过相互合作、互通有无解决实际困难的实践能力。
进一步地,为持续增进社区获取、整合社会资源的能力,稳步扩大社区开放程度和市场化发展水平,不断拓宽社区公共服务供给的范围,增强社区公共服务供给能力,还需在整体性治理理念指导下推进“蜂巢状”社区居民组织建设。“蜂巢状”的居民组织是指在居民自助互助组织基础上,由专家团队和社会组织协同推进,建设多层次的社区社会治理结构;整体性治理框架下的“蜂巢状”居民组织能够实现居民联合与社区整体发展的统一,群体生活与有秩序公共生活的统一,发展结构优化与发展能力强化的统一,是优化社区社会水平的创新性发展路径。
注释:
①因A农村社区在保留村名的基础上后缀社区,故下文统一以A村作为A农村社区的代称,访谈提纲和访谈记录可联系作者获取。
②主要内容为:每天上班后第一时间召开村两委集体会议,总结前一个工作日的未尽事项,布置该工作日的具体工作,确保具体到人,依时限要求灵活调整,做到大事要事优先快速解决,小事缓事及时妥善处置。
③将持有土地亩数作为股权分配的基本依据,以区域平均亩产纯收益为基准的基本收益和依持有股份获取的分红收益共同构成当前的土地收益。