新时代“三治结合”乡村治理体系建设探析

成向东

(中共甘肃省委党校[甘肃行政学院] 科学社会主义教研部，兰州 730070)

党的十九大报告提出，“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”[1]，为乡村治理现代化的实践创新指明了方向。党的十九届四中全会将坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作为中心议题，乡村治理是国家治理体系的重要的组成部分。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，提出健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，构建共建共治共享的社会治理格局。着力构建自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，对全面推进乡村治理体系和治理能力的现代化进程具有十分重要的意义。本文将对“三治结合”乡村治理体系的基本内涵、理论逻辑与实践路径进行深入探讨。

一、“三治结合”乡村治理体系的基本内涵

在马克思主义辩证法的发展史上，“总体性”概念具有举足轻重的地位和意义。“总体性概念不是把一切对象性形态看作孤立的、个别的存在，而是将其看作相互中介的、纠缠交错的存在。”[2]“总体性”是一个多维度、多形态、多层次的有机关联的动态开放系统，强调从整体上系统把握和分析事物。只有对构成事物整体的各个方面、各个部分、各个环节进行全面系统考察，才能真正揭示事物的本质属性和发展规律，形成正确的认识判断。“三治结合”治理体系体现了“总体性治理”的鲜明实践导向。新中国成立以来，中国共产党始终重视培育乡村治理主体，整合乡村治理资源，创新乡村治理方式，健全乡村治理机制，积极构建符合国情、规范有序、充满活力的乡村治理体系。经过新中国成立以来70余年的探索实践，我们已经形成了适应中国特色社会主义特点和要求的、相对成熟和完善的乡村治理体系。“从建立健全村民自治这一乡村治理体系的基础开始，到强调乡村治理要依法进行和实行道德约束，再到党的十九大提出健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，我国乡村治理体系的内容愈加丰富，路径愈加清晰。”[3]从乡村治理的基本规律来看，乡村治理体系的构建就是在中国共产党的坚强领导下，不断有序推进“治理主体”“治理依据”“治理动力”有机联动，实现治理效能优化的历史实践过程。

(一)从治理主体的维度看，自治是健全乡村治理体系的核心内容

“自治是自我治理，是人们之间交往关系的不断规范化、制度化过程”[4]。在乡村治理体系中，村民自治作为中国特色社会主义民主政治在乡村治理领域的实现形式，既是国家政权建设的需要，也是乡村治理体系建构的重要基石。“村民自治”的提法始见于1982年我国修订颁布的《宪法》第111条，规定“村民委员会是基层群众自治性组织”。1986年，我国广大农村地区开始试行村民自治。村民自治的实质，就是村民组织起来，进行自我管理、自我教育、自我服务，实现自己的事自己做、大家的事大家办，群策群力办好本村各项事务的一项基本社会政治制度。村民自治是通过“四个民主”来实现的，这“四个民主”是一个有着内在联系的有机整体。全面推进村民自治，是健全乡村治理体系的基础工程。改革开放以来，我国农村实行村民自治制度并在实践中不断完善、不断创新。广大村民和社会组织，也包括村支部和村委会等乡村治理多元主体共同协作，发挥了自治的核心功能。村党支部是党在农村的基层组织，执行党的路线、方针和政策；村委会作为自治组织，主要负责本村的公共事务和公益事业；村民能够享有充分的决策权和参与权，实现权利与义务的统一；村民小组在加强村务监督委员会建设，制定符合规范的乡规民约等方面发挥着不可替代的作用。“新中国成立70年来的乡村治理，是一个多元主体共同参与治理的过程。这其中，党和政府始终是最重要的治理主体，并坚持治理变革、治理创新，不断提升治理能力。”[5]

(二)从治理依据的维度看，法治是健全乡村治理体系的根本保障

全面依法治国是我们党治理国家的基本方略，也是发展社会主义民主政治的基本要求。依法治国不再局限于治国方略，更是一种治理理念。实践证明，村民自治必须纳入法治化的轨道，才能为农民直接行使民主权利，通过各种形式管理农村公共事务提供强有力的法律保障。乡村治理中的村民自治，是法治基础上的自治。自治需要通过法治加以规范与保障。实施乡村法治，是建设中国特色社会主义法治体系的重要内容，也是推进农业农村现代化和保障农民合法权益的必然要求。党的十九大和乡村振兴战略为乡村社会治理建构了适应新时代乡村社会发展的崭新框架。2020年3月，中央全面依法治国委员会印发《关于加强法治乡村建设的意见》，明确了法治乡村建设的任务和实施要求，为国家治理体系和治理能力现代化注入了新鲜血液。在现代治理和法治理论的制度体系内，乡村社会法治化治理是多元主体依据多样化规则在法治轨道内依法行使治理活动，发挥各自应有功能的有机共治。“乡村社会充满着各种复杂的利益矛盾，具有特殊性和敏感性，往往牵一发而动全身。只有将乡村治理纳入法制化轨道，才能实现善治的最大公约数。”[6]法治化治理机制的运行首先需要进行治理主体的法治化建设，包括乡村基层法治型党组织的建设、村民自治组织的依法产生和法定职责的确定、乡村社会组织和现代乡村精英的培育等方面。在乡村治理现代化进程中，衡量法治化的治理效能要看法治理念是否普及、乡村法规是否健全、主体权益能否有效维护等关键要素。

(三)从治理动力的维度看，德治是健全乡村治理体系的内生动力

新时代乡村治理体系中的德治建设具有丰富而独特的内涵，既是立足新时代对传统文化德治内涵的继承与发展，又是现代社会“以德治国”在乡村治理层面的拓展和延伸。现代的“德治”，包含着平等、自由思想的现代理念，是维护社会安定有序的一种治理模式。新时代乡村治理体系中的“德治”，是包含中国传统文化中的道德伦理、社会主义核心价值观以及乡村熟人社会蕴含的道德规范的“集合”。德治是乡村治理的思想道德基础，是建立“三治”结合治理体系的关键元素。在乡村熟人社会中，传统道德与乡规民俗是根植于人们内心、约定俗成的普遍社会行为准则，即内心的法律，拥有普遍的道德和舆论约束力，往往具有润物细无声的效果。村规民约重在通过道德教化规范社会行为，它具有以传统家教文化形成家庭美德、以日常生活伦理培育个人品德、以扬善惩恶方式弘扬社会公德的德治功能特征。“德治意味着乡村治理要以道德规范、习惯规约等良善的社会规范来维风导俗，以德治教化和道德约束支撑自治、法治。”[7]“将新时代的德治融入乡村治理，发挥道德的协调、约束、凝聚功能及其内在的聚合作用，从而不断提高乡村社会的文明程度，实现乡村社会的‘内在美’，为法治营造良好的人文环境。”[8]乡村振兴战略背景下，打造充满活力、和谐有序的善治乡村，离不开乡村社会全体成员的共同参与，离不开农村居民注重乡土人情、道德规范的情感认同。夯实乡村治理根基，需要坚持以德治为动力，与法治和自治深度结合的机制。只有通过道德评价和道德规范，从内心情感上约束人们的行为，才能为乡村振兴提供不竭的内在动力。

二、“三治结合”乡村治理体系的理论逻辑

健全“三治结合”乡村治理体系这一战略任务和实践命题的提出，深刻反映了以习近平同志为核心的党中央对“三农”工作高度重视以及对乡村治理的规律性认识和整体性把握。随着新型工业化、城镇化加快推进以及农村改革不断深入，我国广大乡村正经历着前所未有的变化。在乡村治理取得巨大成就的同时，乡村治理也面临新问题与新挑战。作为“顶层设计”的“三治结合”乡村治理体系，既是党领导人民进行革命、建设和改革过程中积累的成功经验的科学总结，也是实现乡村经济社会发展从传统型走向现代型的历史逻辑，更是推进国家治理体系和治理能力现代化、实现乡村振兴战略的必然要求。

(一)“三治结合”乡村治理体系源于党的领导下乡村治理的成功经验

党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，也是中国特色乡村治理体系的最大特色。“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”[9]新时代乡村治理，必须在党的领导下统筹进行。新中国成立以来，中国共产党始终把马克思主义基本原理同中国农村实际相结合，推动了农村改革发展的历史进程。土地改革时期，着力解决了土地问题，农民成为土地的真正主人；农业合作化时期，实施农业社会主义改造，是社会主义国家推动农业走向现代化的伟大实践，提高了农村生产的积极性，为实现社会主义工业化道路奠定了坚实的基础；人民公社时期，乡村治理的首要目标是在农村建立和巩固人民公社制，大力推动提前建成社会主义并逐步过渡到共产主义。尽管乡村治理取得了一定的成效，但由于脱离农村发展的实际，急躁冒进，严重背离了既定的发展目标，教训深刻。改革开放以来，我国农村现代化建设取得了巨大的成就，经过包产到户、家庭联产责任制的落实和新农村建设，我国农村在政治、经济、社会生活等方面都发生了翻天覆地的变化。乡村治理之所以取得了巨大成就，一个非常重要的经验就是始终把加强党的建设摆在乡村治理的首位，遵照党中央有关乡村治理的决策部署，有效贯彻和执行党治理乡村的路线、方针和政策。中国共产党始终是乡村治理政策的制定者、推动者，指引着乡村治理沿着中国特色社会主义道路前进。中国在70余年的社会主义建设特别是改革开放进程中走出了一条符合中国国情、具有中国特色的乡村治理之路。以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的村民自治成为党领导乡村治理的重要方式。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚守初心使命，高度重视“三农”问题，明确要求创新乡村社会治理，保障和改善农村民生，提出了一系列乡村治理的新思想、新理念、新战略，推动了乡村治理理论创新。从根本上看，在乡村治理中实现自治，必须坚持党的领导地位，发挥基层党组织的领导作用。国家治理对村民自治提出更高要求，特别是在村民自治实践机制方面。正因如此，村民自治不能仅限于自治实践，应扩展到乡村社会有效治理之中。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是乡村治理现代化的重要保障，乡村治理必然要走法治化的道路。乡村治理要在中国共产党的领导下，依照宪法和法律的要求来治理乡村公共事务，把乡村治理纳入制度化、法治化、规范化轨道。要在实行自治和法治的同时，注重发挥好德治的作用，推动礼仪之邦、优秀传统文化和法治社会建设相辅相成。

(二)“三治结合”乡村治理体系源于中国乡村治理从传统型走向现代型的历史逻辑

现代化理论认为，社会发展就是从传统社会向现代社会的变迁过程。现代化意味着人类社会的转型，意味着文明方式的转换，意味着现代性元素的增加。社会的现代化是社会发展所需要达到的目标。“现代化作为一个世界性的历史过程，是指人类社会从工业革命以来所经历的一场急剧变革。这一变革以工业化为推动力，导致传统的农业社会向现代工业社会的全球性的大转变过程，它使工业主义渗透到经济、政治、文化、思想等各个领域，引起深刻的相应变化。”[10]16-1770余年来，中国乡村治理始终朝着乡村治理现代化的目标积极探索、开拓进取，与时俱进。当前，我国广大农村正处在从传统农业向现代化农业转型的过程中、从传统乡村向现代多元价值彰显的乡村转型的过程中，传统的和现代的元素并存，现代化元素不断增加。其中包括电商的覆盖、信息化，乡村新产业、新业态、新商业模式都是农业农村现代化当前的阶段性特征。中国农业农村现代化发展正处于艰难爬坡阶段，处于补短板的关键期、前所未有的战略机遇期。从宏观角度看，我国仍然是传统农业大国，农村落后的面貌仍没有完全改变，乡村社会治理正处于传统治理模式逐渐瓦解与现代治理模式尚未完善同时并存的十字路口，乡村治理在观念、制度、方式上与现代治理的要求有很大的差距。从中观角度看，在广大乡村，适应现代治理方式的制度缺位现象比较普遍，党的好政策在具体落实过程中存在规范不足、程序不够、标准不一等现实困境，好事最后办成坏事的情况屡见不鲜。制度意识、平等意识、民主意识、科学意识等现代性意识观念的形成仍处于重塑阶段。从微观角度看，在基层治理实践中，资源整合能力与各要素优化配置的科学性以及现代化要求不对称的问题比较突出。例如，乡村信息基础设施建设的短板已经严重制约乡村治理效能与现代化水平。同时，在扶贫开发中形成的有效机制与乡村治理体系建构的长效机制如何衔接是乡村治理现代化进程中必须解决的时代课题。因此，立足于中国传统文化，总结“本土化”治理基本经验，把握新时代脉搏，顺应新时代潮流，对乡村治理体系进行大胆改革创新，充分释放发展空间与提升动能转换，是实现乡村社会治理体系和治理能力现代化的必然逻辑。当然，在乡村治理现代化进程中，传统和现代不是简单的二元对立关系，而是在过去已有的基础上不断创新和改进的动态升级过程。

(三)“三治结合”乡村治理体系源于实现乡村振兴战略的必然要求

实施乡村振兴战略，是党的十九大做出的重大决策部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务。按照党的十九大提出的决胜全面建成小康社会、分两个阶段实现第二个百年奋斗目标的战略安排，实施乡村振兴战略的目标任务是：“到2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成。到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现。到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。”有效的乡村社会治理是乡村振兴的关键。实现“两个一百年”奋斗目标，需要久久为功，不能有一丝松懈。“从本质上讲，实施乡村振兴战略就是要解决我国经济社会发展中最大的结构性问题，通过补短板、强底板，使我国发展能够持续健康、行稳致远、全面进步；就是要解决快速推进现代化进程中的‘三农’问题，使农业农村同步现代化，防止出现农业衰落、农村凋敝；就是要贯彻以人民为中心的发展思想，使亿万农民共享现代化建设成果，使中国梦成为每个人的梦。”[11]当前，随着改革开放的不断深入，城镇化进程明显加快，各地人口流动加剧，传统熟人社会渐被打破，农村特有的传统道德伦理受到冲击，适用于熟人社会的乡村治理方式已无法满足当下的乡村社会环境。乡村治理面临诸多新的挑战。第一，在自治制度层面。一方面，基础党组织建设不强，村干部年纪偏大，党员队伍青黄不接、年轻人更愿意选择外出，而不愿“留守”，每到村“两委”换届选举时，在选人用人上就显得捉襟见肘。另一方面，由于人民群众在乡村社会治理上的参与率明显不足，治理难度很大。群众参与过程中常常会出现有“好处”就干，没“好处”就躲的消极心态，在无法群策群力的情况下，有些好的政策没法得到有效贯彻落实。第二，在法治层面。村民整体法治意识相对薄弱。村民法律法规知识掌握较少，如对土地、婚姻家庭继承、村民自治等方面的法律知识缺乏基本的了解。现实生活中公共权力运行“失范”和村民维权行为“失序”的事件时有发生。很多村民遇到任何纠纷首先想到的是“找人”、找“政府”，而不是法律途径，对司法部门及其工作的认识存在一定偏差。第三，在德治层面。由于受多元价值冲击，乡村治理中传统道德的精神内核遭遇挑战，乡村社会中公共精神弱化以及道德伦理式微等问题普遍存在。从治理效能的角度看，乡村治理目前仍处在低水平运转状态。因此，乡村振兴的战略目标能否如期实现关键要看“三治结合”乡村治理体系能否有效运转并实现效能转化。

三、“三治结合”乡村治理体系的实践路径

习近平明确指出，“我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果”，“‘三治’结合并非自治、法治和德治的简单相加和组合，而是需要同时发力，充分发挥各自优势，按照不同的强度进行组合，发挥‘三治’结合的‘乘数效应’”[12]。要从理念上将乡村自治、法治和德治看成一个有机整体，在实践中统筹兼顾、综合施策，充分发挥政府各部门、社会组织、致富带头人、驻村干部等多元主体在乡村治理中的主体作用，进一步强化法律规范，充分挖掘道德约束等社会治理资源，协同推进治理的制度化、法治化、规范化水平。

(一)在实践中创新完善自治机制，提升乡村治理的制度化水平

改革开放以来，村民自治在保障广大农民民主权利、调动广大农民群众积极性、推动乡村经济社会有序健康发展等方面，发挥了不可替代的作用。但在具体实施过程中，也存在民主选举不规范、不合理；民主监督机制不健全、流于形式；村民大会的决策作用得不到充分发挥等现实问题。因此，乡村治理需要创新完善自治机制，提升治理的制度化水平。村民自治不等于缺乏约束机制的治理，恰恰相反，随着现代化的发展，要始终坚持以“自治”为基础，积极探索并创新不同情况下村民自治的有效实现形式。一是必须通过建立“微制度”来进一步完善村民主体的自治能力，充分保障“四个民主”的权利落实，确保在民主的环境中参与乡村发展，从而进一步提升自我管理与自我发展的能力。比如，必须通过制度规范，推动村党组书记通过选举担任村委会主任。发挥自治章程、村规民约的积极作用：全面建立健全村务监督委员会；推行村级事务阳光工程；推行村级小微权力清单制度，加大基层小微权力腐败惩处力度。二是大力培育多元化的农村基层社会自治组织，提升自治主体在公共事务中的协商功能。要加快农村合作组织的发展，通过广大农民群众之间的交往与合作，弥补乡村基层党政组织在公共服务供给方面的“缺位”。引导培育自治主体在公共事务管理中的协商能力，减少乡村公共生活被过度政治化倾向，依托村民会议、村民代表会议、村民议事会等，促进多层次基层协商格局的形成。三是解决好村民内部自治组织之间的关系问题。整合优化公共服务和行政审批职责，特别是决策、管理与监督组织之间的关系问题，以及村民自治组织与乡村其他组织、党的基层组织之间的衔接与配合问题。四是要大力培育公益性、服务性、互助性农村社会组织，完善基层社会各种服务机制，积极发展专业化、智能化、便捷化的农村社会工作和志愿服务。

(二)健全法律保障机制，提升乡村治理的法治化水平

近年来，我国大力推进法治乡村建设，在涉农立法、乡村执法、乡村普法守法和公共法律服务等方面持续发力，为法治乡村建设奠定了坚实基础。但从新时代乡村治理现代化的要求来看，在我国广大农村法治化水平相对薄弱，突出表现为在广大农村干部和农民的法治意识不强、法治思维缺乏，学法、守法和用法的自觉性不高，依法办事的能力不强。乡村治理体系必须依法治理，扎实推进乡村法治化水平。一是必须全面加强乡村立法工作，善于运用法治思维和法治方式推进“三农”工作，切实将政府各项涉农工作全面纳入法治轨道。二是基层政府必须依法行政。广大干部要带头遵守法律，做到依法办事，彻底摒弃以言代法、以权代法的思维和习惯。同时，要教育引导农村干部群众办事依法、遇事找法、化解矛盾靠法，努力提高乡村治理法治化水平。三要健全乡村公共法律服务体系，逐步将与农民生产生活紧密相关的事项纳入法律援助补充事项范围，鼓励公证、司法鉴定、仲裁等法律服务主动向农村延伸，完善农村留守儿童和妇女、老年人关爱服务体系等。健全乡村矛盾纠纷化解和平安建设机制，推进乡村依法治理，深化法治乡村示范建设。

(三)充分挖掘德治内化动力，提升德治的规范化水平

乡村治理要达到一种春风化雨的效果，就要充分挖掘熟人社会中的道德力量，铸就乡村治理之魂。一是加大道德宣传力度，营造乡村道德建设的社会氛围。一方面，要调动一切可能的宣传手段，加大对公民道德目标、规范、措施及奖惩办法的宣传力度。在广度上，使公民道德规范家喻户晓、妇孺皆知；在深度上，深入挖掘和宣传道德楷模，使道德楷模的先进事迹深入人心；在力度上，大力弘扬社会主义核心价值观，惩恶扬善，为公民道德建设创造良好的舆论氛围。另一方面，要通过农村思想政治工作协调人际关系、解决思想问题，使农民理解、掌握党的方针、政策，充分调动村民的生产和建设积极性，为农村物质文明和精神文明的发展提供动力。二是建立道德激励约束机制，充分体现并深入挖掘乡村熟人社会蕴含的道德规范。在乡村振兴战略实施进程中，要充分发掘乡规民约、族谱家训、好人好事等道德资源，引导村民勤劳致富、团结互助、孝老爱亲、重义守信；积极引导农民勇做具有开阔视野、创新意识、新的道德观和现代文明生活习惯的新型职业农民。三是构建乡村道德文化的制度体系。必须整体性传承和弘扬中华优秀传统文化和地方乡土文化，培育和建设新乡贤文化，推进中华优秀传统乡村文化的创造性转化；不断创新文化形式、丰富文化载体、繁荣文化市场，以文化建设为平台推动农民道德建设，增强乡村成员的归属感，强化邻里感情；加强农村文化基础设施建设，全面构建文化网络体系，形成乡村道德文化建设的整体合力。