当前危化品安全事故防控困境及对策研究——基于2013～2018年部分危化品安全事故的统计分析

文 朱志萍 上海公安学院治安系教授，博士

丁欣荣 上海公安学院治安系巡逻勤务教研室主任

2019年3月21日14时48分许，江苏盐城市响水县陈家港镇江苏天嘉宜化工有限公司化学储罐发生爆炸事故，并波及周边16家企业。截至3月25日下午，事故已造成78人遇难。早在事故发生之前，该企业已经被发现存在多项安全隐患①，如今此事故的发生所暴露出的问题，也折射出当前危化品安全事故防控的诸多困境②。对此予以思考并寻求解困之路，不仅直接影响着企业生产安全，还影响着城市社会安全，甚至可能与国家经济的正常运作产生关联。

一、基于2013～2018年部分重大以上级别危化品安全事故的统计分析

近年来，我国化工业快速发展，来自中国物流与采购联合会危化品物流分会的数据显示，由于铁路货运运力严重不足，我国每年运输的危险化学品中大部分通过公路运输，超过10亿吨，占危化品运输总量的60%以上，占公路年运输总量的30%以上③，且呈上升趋势。危化品由于化学性质的特殊性，如果时空等环境因素发生变化，就极易引起扩散、泄漏、爆炸、燃烧等后果，由此意味着危化品一旦在运输过程中发生事故，则不仅仅造成公私财产损失和人身损害，更可能对城市的生态环境造成极难逆转的破坏，最终成为极大的城市安全隐患。

2013～2018年这六年是我国横跨“十二五”和“十三五”的六年，笔者通过查阅相关资料，将这期间发生的12起重大以上级别危化品安全事故列举如下（表1）：

分析上述12起重大及特别重大危化品安全事故可见：第一，从事故原因看，直接原因主要包括泄漏、燃烧（爆）和交通事故三类，而间接原因无一不是“企业安全生产主体责任不落实”“隐患排查治理不彻底”“现场应急处置措施不当”等，由此也表明事发之前的管理漏洞、事发之后的现场处置等人为因素是加重人员伤亡及财产损失的主要原因。

第二，事故多起于危化品泄漏，泄漏遇明火或高温引起爆燃，由此导致极其严重的危害。对于危化品泄漏，如果能及时有效处置，则可避免严重后果；但往往是先期处置不当，特别是一些爆炸下限低的易燃易爆危化品，一旦遇明火或高温，势必“殃及池鱼”，后果极其严重，处置难度也高。最典型的就是张家口“11·28”重大爆燃事故。2018年11月28日零时40分左右，中国化工集团公司所属的河北盛华化工有限公司氯乙烯气柜发生泄漏，泄漏的氯乙烯扩散到厂区外公路上，遇明火发生爆燃，导致停放在公路两侧等待卸货车辆司机等人员23人死亡，22人受伤④。而且，一些燃气等危化品储存管道纵横交错分布在城市地下，本身就是巨大的安全隐患，一旦隐患变“明疾”，可能直接导致重大伤亡。如2010年7月28日，施工人员在原南京塑料四厂厂区场地平整施工中，挖掘机械违规碰裂地下丙烯管线，造成丙烯泄漏，遇到空气后形成爆炸性混合物，遇明火后发生爆燃，导致至少13人死亡，120人住院治疗⑤。

表1 2013～2018年部分重大及特别重大级别危化品安全事故

第三，事故的严重程度及性质极易发生转化，而且日趋公共危机化。危化品生产安全事故除了直接对人民群众的财产权、生命权构成严重威胁之外，还会由于舆情、善后等问题处置不当而引发政府形象、城市形象的信任危机。所以，当前危化品安全事故一旦发生，几乎都不是单一的生产安全责任事故，其严重程度及性质都可能发生转变，出现事故的演化。无论是严重程度的升级，还是性质的转变，最终都极易导致安全事故公共危机化。2013年发生的山东青岛“11·22”事故就是由于应急处置不当，导致从最初的一般安全生产事故发展成为影响社会安全的群体性事件，对政府形象也造成严重负面影响，这是危化品生产安全事故公共危机化的典型案例（表2）。

可以说，近年来随着国家经济建设的快速发展，作为化工生产的原料、中间体及产品的危化品种类也不断增多。危化品性质差异性很大，专业性极强，而且大多具有易燃、易爆、有毒、有害，甚至是放射性等特殊属性。因此，对于种类繁多的危化品必须实现专业化管理。同时，按照我国《危险化学品安全管理条例》的规定，对危险化学品的生产、储存、使用、经营、运输实施安全监督管理的职能部门包括安监、公安、交通、海事、质量技监、环保、工商、邮政、铁路、民航、检验检疫等十余家，都依法对涉及危险化学品安全生产的事项负有审批、处罚等监督管理职责，这就需要各职能部门通力协作，一旦出现相互之间信息沟通不充分，或是职责分工不清晰，则势必会产生漏管、缺位等状况，以及在事故现场应急指挥权授权、转移和使用等的无序状态。也正因为上述高风险及高危害的存在，所以，能否将危化品安全事故防控具体措施落到实处就成为降低风险与危害的“不确定性”、提升行业企业运行安全“确定性”的关键。

二、当前危化品安全事故管控困境分析

从化工企业的现状而言，不排除现阶段有些企业信奉“经济利益至上”，所以日常对于危化品的管理就存在信息沟通滞后、运输货物信息不实、应急机制缺失或不健全等现象，致使这些危化品安全事故的管控从一开始就埋下了隐患的种子。总体来看，当前危化品安全事故管控困境主要表现在以下五个方面。

（一）在法律法规方面，与危化品安全管理有关的规定执行力度不够，有些缺乏操作性，有些还不完善

我国当前对危险化学品进行安全管理的法律依据最主要的是2002年颁布、2011年修订的《危险化学品安全管理条例》，其中涉及生产、储存、使用、经营、运输等的规定不可谓不多，但在发挥震慑、制约和惩戒作用上缺乏力度，以致最终酿成惨剧。如该条例第十四条规定：“危险化学品生产企业进行生产前，应当取得危险化学品安全生产许可证”，但天津瑞海国际物流有限公司在事发之前11个月的时间里既没有批复，也没有许可证，违法从事港口危险货物仓储经营业务、违法违规经营和储存危险货物，安全管理极其混乱，未履行安全生产主体责任，致使大量安全隐患长期存在，直至悲剧发生。再如第十七条规定：“危险化学品的包装应当符合法律、行政法规、规章的规定以及国家标准、行业标准的要求”，但此处对于“标准”的具体规定不明确，缺乏操作性，导致执行中极易发生偏差。而且目前与危化品相关的环境风险防控专项法律法规不完善，针对快递物流企业危化品安全管理的规定空白点更多，由此对相关企业违法违规经营的行为就缺乏惩处依据。

表2 山东青岛“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸事故性质转化阶段

（二）在企业安全监管方面，危化品生产企业安全监管标准不统一、机制不健全、流于走形式

一方面，目前危化品生产、储存、使用、经营、运输和进出口等环节涉及部门多，地区之间、部门之间的相关行政审批、资质管理、行政处罚等未形成完整的监管“链条”。而且，全国缺乏统一的危化品信息管理平台，部门之间没有做到互联互通，信息不能共享，不能实时掌握危化品去向和情况，难以实现全时段、全流程、全覆盖的安全监管，造成当前安全监管机制不健全以及企业安全管理要求模糊不清、标准不一的现状。

另一方面，有些企业往往用局部的安全检查替代系统的安全管理。安全管理(safety management)是为实现安全目标而进行的有关决策、计划、组织和控制等方面的活动，作用在于从技术上、组织上和管理上采取有力的措施，解决和消除各种不安全因素，防止事故的发生。所以安全管理必然具备系统性、全局性、重内容、讲实效等特点，是企业自主的、持续的管理行为。安全检查(safety check)则是由政府职能部门为主体，对企业安全生产状况、劳动条件、事故隐患等所进行的检查，其形式多是查制度、查台账，查机械设备、查安全防护设施，以及查生产人员行为等。时间久了、关系熟了、面子给了之后难免流于形式、忙于应付，往往是“一阵风”，所以才有“应付检查”一说。在“8·12”爆炸事故发生前，天津港公安局消防支队未按规定实施日常消防监督检查，虽多次到瑞海公司，但从未进入危险货物堆场中的海关监管区，也未发现并纠正集装箱阻塞消防通道问题。显然，碎片式的安全检查不能替代系统的安全管理，效果难以持续。

（三）在企业员工培训方面，涉事危化品生产经营企业普遍存在忽视员工安全教育与技能培训的严重问题

发达国家一般都要求确保接触危化品的每一个员工知道自己接触的危化物的毒性、最大允许暴露值、稳定性等属性，一旦发生意外应如何处置⑥。不仅是企业员工培训，国外不少政府和企业为减少事故伤亡，还会主动对危化品企业周围居民进行安全教育培训，告知公众万一发生事故应如何应对。比如在法国，各地方专门成立了致力于加强公众的化学事故防范意识、表达公众诉求的地方信息与监督委员会，发挥安全应急教育的职能⑦。但这类教育与培训恰恰是我国目前在危化品事故防控中最缺失的一项内容。2014年晋济高速陕西晋城段“3·1”事故造成40人死亡、12人受伤和42辆车烧毁，直接经济损失8 197万元，事故的间接原因之一就是企业应急预案编制和应急演练不符合规定要求，从业人员安全培训教育制度不落实⑧。在昆山中荣金属制品有限公司“8·2”特别重大爆炸事故中，亦未开展粉尘爆炸专项教育培训和新员工三级安全培训，安全生产教育培训责任不落实，造成员工对铝粉尘存在爆炸危险没有认知。2016年重庆金山沟煤矿也未组织爆破作业人员进行专业技术培训，实施爆破作业的人员未取得爆破作业人员许可证。忽视员工的安全教育与技能培训已成为目前较为普遍的安全隐患之一。

（四）在信息公开方面，当前危化品信息公开的透明度很低

从我国的现状来看，危化品信息公开的透明度较低，导致的结果一是应急救援措施失当延误救援时机。天津港“8·12”爆炸事故的救援就是由于危化品数量内容存储方式不明，救援现场被要求暂缓扑灭火情，改派防化团进场，这是极为深刻的教训。二是公众对企业的监督难以到位。企业地址、危化品生产许可范围、危化品种类等都是应当向社会公开的内容，一旦发生相关危化品紧急事故，公众亦可先期开展自我应对，以达到减少伤害的目的，这也是行业专家及社会公众进行环境评估的依据。一些发达国家都普遍强调危化品信息的公开透明。如美国要求危化品储存企业必须清楚地向社会公布公司内存储危化品的种类及属性，当地政府、消防要与存储、使用危化品的企业保持密切沟通，特别是消防部门要知晓哪些企业有危化品，并且要掌握存储危险品的关键位置和设备，一旦发生事故，救援人员能够第一时间了解事故现场情况，开展有效救援⑨。我国之所以多地都发生过“邻避运动”（Not in My Back Yard），原因就在于危化品企业信息的不透明使得公众在无法保障自身权益的情况下发起维权行动，其直接影响的是政府公信力。

（五）在救援方面，事故发生之后的应急救援亦存在诸多现实困境

一是应急救援现场所需的有效器材设备保障不足。当前的应急救援早已不是人海战，而是技术战、设备战，这就需要有先进的技术设备充当重要的救援保障。但目前的现状是应急救援技术整体偏弱。主要表现首先是应急关键技术装备发展进阶缓慢，技术含量不高，很多救援现场连最基本的防爆设备都没有，盲目动用一般的非防爆设备进行操作。如天津瑞海公司违反《危险货物集装箱港口作业安全规程》的相关规定，在拆装易燃易爆危险货物集装箱时，使用普通非防爆叉车。其次是区域发展不平衡，相对而言，中心城区救援设备先进程度往往更高。最后是各地救援设备标准不一，导致救援过程中延误时机。

二是先期处置现场情况不明确、救援措施不得当、救援预案综合性欠缺等关联问题不在少数。一方面，危化品事故发生之后，先期处置的主体一般是企业辅助安保力量或者是随车人员，但由于事发突然、情况紧急、经验不足等，容易出现低估险情、判断错误、没有对泄漏区域实施有效警戒、也没有权限及时警示和疏散群众等问题，最终酿成重大灾难。而且，往往由于现场情况不明导致贻误救援良机。在天津港“8·12”爆炸事故发生后，没有立即通知周边企业采取安全撤离等应对措施，使得周边企业的员工不能第一时间疏散；先期到达现场的消防指挥员向瑞海公司现场工作人员询问具体起火物质，但现场工作人员均不知情，导致人员伤亡情况加重。另一方面，一般企业对于突发事件的应急预案多为单一预案，往往缺乏对周边环境影响的风险评估内容，也缺乏对事故本身是否会造成次生衍生灾害的风险评估。而且，涉及多单位参加、多任务并行，但具体的联动机制并不完善，则易导致应急指挥权限的转承和移交效力缺失等协调联动下的无序和混乱，所以一旦出现突发状况则必定是救援不力。

三是应急救援人员构成中的辅助队伍不稳定。辅助队伍主要是由城市安监部门依托企业组建的应急救援队和企业自身组建的专职消防队伍，重点承担着企业内部危化品事故发生之后的先期处置，是一支重要的自助自救力量，其处置的效果直接影响着事故的后续发展。但目前由于工资待遇、社会保障、伤亡抚恤等个人切实利益保障不到位，这支队伍的状态极不稳定，由此会牵涉到应急救援的实战效能。

四是企业参与应急救援车辆的优先通行权没有在法律中予以规定。优先通行权是指法律授予某些道路使用人以优先通行的权利，而限制他方同时使用道路或者要求他方承担避让的义务。目前我国《道路交通安全法》赋予了警车、消防车、救护车、工程救险车、工程作业车等不同等级的优先通行权，而没有将企业用于危化品先期应急救援的车辆包括其中，导致在道路拥堵的情况下由于无法优先通行而延误救援时机。

三、危化品安全事故发生机理分析

事件发生机理所揭示的是该事件发生彰显出的内在原理和一般规律。研究机理的目的在于挖掘事件发生的内在源头及发展演化的外在推动力，最终为有效风险管控及应急处置寻找对策。

在广义层面，灾害科学研究中的风险往往与灾害产生的源头、孕育或导致灾害发生的因子与环境、承受灾害的人或物体的暴露程度及脆弱性等要素联系在一起，由此构成引发灾害的三大基本要素——灾害源、致灾因子（孕灾环境）和承灾体。具体到危化品事故，与危化品相关的风险既隐藏于数千种危化品不同危险特质之中，也存在于各类装置、设备、设施之中；既贯穿于各类化学反应和化工工艺过程中，又涉及企业日常安全文化与安全管理活动的方方面面，由此，其灾害源就是危化品本身；致灾因子是恶劣天气、人为失误、设备故障、危化品运输装置或车辆状况、道路通行阻碍等——这些自然类、社会类、技术类、管理类等诸多要素中的异常构成了孕灾环境，孕灾环境越不稳定，就意味着致灾因子数量越多，成为导致事故发生的直接原因；承灾体即灾害受体，是事发区域暴露在事故风险下的各种要素，如公私财产、人的生命及城市生命系统、生态环境等，事故一旦发生，由于危化品易燃、易爆、有毒等特殊的理化性质，上述承灾体极易受到影响和破坏，并缺乏抵抗及复原能力。

图2 危化品事故现场处置的三阶段

简而言之，危化品事故是由于孕灾环境发生异常改变，刺激灾害源出现泄漏、爆炸等状况，并作用于周边承灾体，导致事故发生，三要素之间的关系如图1所示。而且，暴露于安全风险下的承灾体越多、承灾体的脆弱性越大，则事故的损失也越严重。

更进一步，危化品事故的现场处置从开始发生到结束必然历经一个相对完整的过程，这一过程由事发之前、现场处置、处置结束三阶段构成（图2）。事发之前的状态是风险管控失效，这也是事故产生的源头，具体表现为孕灾环境发生变化、灾害源出现异常；现场处置经历了事故发生、发展、演化三个环节——事故一旦发生，如果救援不及时、先期处置不力，势必导致由灾害源产生的能量集聚，进而推动事故继续发展；在此状态下，随着时间的推移，事故的严重程度会加剧，甚至性质会发生变化，这即是前文阐述过的演化状态；只有当灾害源的能量彻底释放之后，事故才得以终结，现场处置结束，善后及恢复开始。

上述危化品安全事故现场处置从开始到结束所经历的三阶段，揭示出其发生及后果严重程度的一般逻辑机理，由此也给出了危化品安全事故防控的三条基本思路：第一，事发之前加强风险管控，目标是防止事故发生。第二，事发之后提升现场应急响应与处置效能，目标是阻止事态严重化。第三，处置结束之后落实评估及善后恢复措施，目标是避免由于承灾体脆弱性的日常累积而导致同类事故再次发生。

四、危化品安全事故防控对策探讨

借鉴国外危化品安全管控的经验，更结合上述危化品安全事故发生的机理分析，当前危化品安全事故防控需要从健全法律法规、发挥行业协会职能、加强日常管控、提升应急救援效能等方面予以落实具体措施。

（一）作为强力监管，要集中力量“拾遗补缺”，提高危化品安全管理的法治化水平

针对上文所谈及的当前危化品安全事故管控在法律法规执行上存在的困境，当务之急是要将现有的规范和标准具体化、细化，使之更具有执行上的操作性和标准的统一性。如《危险化学品安全管理条例》第34条、第43条均涉及“专职安全管理人员”，那么，其入职标准是什么？人员配置数量又应该是多少？再如第26条规定了“对危险化学品专用仓库的安全设施、设备定期进行检测、检验”，那么，这一期限如何规定？第34条规定了“应当具备必要的应急救援器材、设备”，那么，如何才算必要？诸如此类规定都必须“拾遗补缺”予以完善和细化，才能避免执行上的偏差。

（二）作为桥梁纽带，要充分发挥行业协会在安全生产管理中的媒介职能

行业协会作为一种民间性组织，具有政府与企业之间桥梁和纽带的功能。危化品行业协会既可以及时汇总并向政府反映各企业与安全生产有关的想法和意见，为政府立法和管理标准的出台提供参考；也可以统计和分析行业安全事故特点，以教育培训、情况通报、联席会议等形式与企业分享，以提升安全素养和管理水平。

（三）作为源头管理，要落实日常管控措施，实现安全管理的持续前进

首先，需要开展标准化的安全与应急培训。高效的安全意识培养和应急救援能力培训有利于减少事故的发生及降低事故中人员的伤亡数量。安监部门数据显示，目前我国危险化学品仓储业一线保管人员中，有70%～80%没有进行过正规的职业技术培训⑩，这种人员素质显然难以承担安全管理中必不可少的监督管理职责，更别说更多法律法规的执行力度了。解决此问题的关键在于统一培训项目、统一训练标准，开展专业化、实战化的培训与预案合成演练，并将此形成常态化机制予以管理。

其次，需要提升危化品生产存储运输等各环节的本质安全化建设水平。本质安全是指通过设计等手段使生产设备或生产系统本身具有安全性，即使在误操作或发生故障的情况下也不会造成事故的功能，具体包括失误-安全（误操作不会导致事故发生或自动阻止误操作）、故障-安全功能（设备、工艺发生故障时还能暂时正常工作或自动转变安全状态）⑪。如德国危化品集装箱设自动消防装置，保证几十秒甚至几秒内能自动启动救灾。根据海因里希因果连锁理论，事故产生的原因是存在着物的不安全状态和人的不安全行为，两者在一定时空中产生交集所致。据此，实现本质安全化的基本途径一是消除设备、运输车辆等物的不安全状态，以从根本上消除事故发生的条件；二是减少操作员、驾驶员等人的不安全行为，避免操作失误导致事故发生；三是通过人-机-环境系统的优化配置，防止物的不安全状态和人的不安全行为产生交叉，如物理隔离、主动避让等，使系统处于最安全状态。

再次，需要在危化品道路运输、异地经营等动态环节增加安全风险管控的技术因子。在车辆管控问题上，往往存在着本地车辆与外地车辆的差异。如上海对于注册在本地的危化品运输车辆的监管一直比较严格和规范，均安装了GPS定位系统，能对车辆的运行时间、轨迹、线路及行驶安全状况等进行实时监控，而一些外地车辆或者不装GPS，或者即便安装了但由于全国不联网，上海实际上无法对其实施有效管控。类似这种危化品道路运输等动态环节存在实时监控盲区的问题在全国都比较普遍。在当前大数据时代，作为常态化管理的基本措施，就需要利用物联网、云计算等高科技手段，对危化品生产、经营、运输、储存、使用、废弃处置进行全过程、全链条的信息化管理，建立全国统一的危化品监管信息平台。同时，利用大数据建模的方式对危化品的异地经营、道路运输、仓储及使用等进行精准管控，并实现相关信息在公安、消防及其他各级各类应急救援队伍之间的全量信息共享。

（四）作为底线措施，要全力提升事故现场应急救援效能

应急救援就相当于危化品事故发生之后的最后一根救命稻草，也是底线措施，措施不当则必导致事故发生演化或衍化。应急救援的效能如何对于能否减轻危化品事故所造成的后果有着重要的影响作用，效能高则后果小，反之则大。如何提升应急救援的效能成为解困的又一思路。这其中，以专业化为标尺提升事故应急处置三大环节的职责分工及实战效能成为关键。

如果将事故应急处置比喻为一根链条的话，那么该链条则由信息-指挥-处置三大环节组成，其中，信息是基础环节，指挥是中枢环节，处置是终端环节。事故现场的信息传递主要涉及对上级部门报送的信息、对社会公开的信息、政企之间相互衔接的信息三项内容，任何一项信息传递及沟通不充分，都必然导致应急指挥权限的转承和移交效力缺失，最终加速事故严重程度升级，甚至是事件性质发生变化。所以，信息传递及沟通的专业化就必须体现为快速、充分、准确，由此影响到救援指挥是否精准，也决定了处置措施是否得当。同时，从指挥和处置本身而言，专业化更是其关键。危化品事故现场既需要专业人员进行现场指挥和抢险作业，也需要专业的救援器材和设备。专业的现场指挥有利于实现应急指挥权的有序使用、授权和转移；专业的抢险有利于减少事故所造成的财产、人身和生态环境的损失；专业的救援器材和设备则有利于避免二次灾难。

五、结论

当前对于危化品安全事故及其风险的管控，一方面，需要注重信息化、高科技手段及先进设备的研发与运用，辅以从业员工的严格培训，实现危化品日常管理作业的流程化、规范化和精细化，从源头上做好安全风险管控。另一方面，需要完善法律法规，增强法律法规的执行力，确保对危化品日常管理及安全事故产生失职行为的强力监管、制约及惩处。此外，全力提升事故现场应急救援效能也是必需的。

附注：

①360百科：3·21响水化工企业爆炸事故，https：//baike.so.com/doc/28826533-30288542.html.

②按照社会危害程度、影响范围等因素，我国将突发事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。其中，造成10人以上、30人以下死亡（含失踪）的为重大安全事故，造成30人以上死亡（含失踪）的为特别重大安全事故。本文所统计分析的案例是2013-2018年间部分重大、特别重大级别的危化品安全事故。

③数据来源：中国物流与采购网，http：//www.chinawuliu.com.cn/zixun/201802/23/328820.shtml.

④国务院安委会办公室关于河北省张家口市“11·28”重大爆燃事故的通报，http：//www.safehoo.com/Laws/Notice/201811/1545396.shtml.

⑤360百科：7·28南京化工厂爆炸事故，https：//baike.so.com/doc/6349198-6562824.html.

⑥盘点各国化学品灾难事故及如何管理危化品，中国监控化学品协会，http：//www.zjhx.org/view.asp?id=1698.

⑦危化品企业管理的国外经验，中国青年报，2015-10-13(05版)，http：//zqb.cyol.com/html/2015-10/13/nw.D110000zgqnb_20151013_2-05.htm.

⑧晋济高速山西晋城段岩后隧道“3·1”事故调查报告，中央政府门户网站，http：//www.gov.cn/xinwen/2014-06/10/content_2698194.htm.

⑨盘点各国化学品灾难事故及如何管理危化品，中国监控化学品协会，http：//www.zjhx.org/view.asp?id=1698.

⑩数据来源：中国物流与采购网，http：//www.chinawuliu.com.cn/zixun/201802/23/328820.shtml.

⑪本质安全化概念：360百科，https：//baike.so.com/doc/2599485-2744835.html.