居住证制度的过渡性特征及改革路径

摘要：为了促进户籍制度改革，提高户籍人口城镇化率，2010年中央出台了用居住证代替暂住证的制度，并要求尽快覆盖所有城市常住人口。持有居住证的农业转移人口，即可与市民享受同等基本公共服务，问题是颁发居住证很容易，但要落实基本公共服务，要受一系列条件尤其是地方政府财力的制约，因而难以付诸实施。与此同时，如果农业转移人口持有居住证可以与市民享受同等基本公共服务，也就没有必要在城市落户了。况且随着改革的深化及农村要素市场化程度的提高，农村户籍的含金量还会持续提高，继续保留农村户籍可以享受不断增进的改革红利。所以实行居住证制度不一定有利于提高户籍人口城镇化率。小城镇是“以城带乡”的重要载体，落户的成本低，有利于促进城乡融合发展、加快户籍人口城镇化速度。

关键词：户籍制度改革;居住证制度;双重城镇化率

中图分类号：C93    文献标志码：A     文章编号：1004-3160（2020）02-0081-07

习近平同志2015年12月指出：“推进城镇化要回归到推动更多人口融入城镇这个本源上来，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，这既可以增加和稳定劳动供给、减轻人工成本上涨压力，又可以扩大房地产等消费。这也是缩小城乡差距、改变城乡二元结构、推进农业现代化的根本之策。”[1]36为了加快户籍制度改革，不断提高户籍人口城镇化率，2010年中央出台了居住证制度的新政策，并要求尽快覆盖城镇所有常住人口。农业转移人口只要在城镇有合法稳定就業或合法稳定住所，即可申请办理居住证。用居住证替代暂住证，其含金量表现在居住证持有人可以享受与市民同等的基本公共服务。如义务教育服务、基本公共就业服务、基本公共卫生服务、计划生育服务、公共文化体育服务、法律援助和其他法律服务以及国家规定的其他基本公共服务。那么，如何从理论与实践的结合上看待居住证制度呢？

一、共享基本公共服务是落实居住证制度的关键

2010年5月27日国务院转发国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，首次在国务院文件提出在全国范围内实行居住证制度。此后中央有关文件多次提到要把居住证制度覆盖城市所有常住人口。一旦农业转移人口在城市持有居住证，就可以与当地市民享受同等基本公共服务。居住证制度是由两个环节组成的：一是颁发居住证;二是落实基本公共服务。颁发居住证是公安部门的职责，支付的成本很低，几乎所有的城市都能做到。而落实基本公共服务均等化，让农民工与市民享受同等的基本公共服务，包括就业、教育、医疗、住房、保险、养老等，涉及一系列职能部门，且需要相当一笔财政支出作保障。不言而喻，用居住证代替暂住证是中央提出来的，或者说是中央政府对地方政府的要求。地方政府是否能够做到，在很大程度上取决于地方政府的财力。有研究表明，城镇化战略可以促进经济增长，提高经济增长的长期均衡水平，但也会加快地方政府债务积累速度。[2]特别需要指出，1994年的分税制改革，虽然方向是正确的，但是实施的过程中，出现财权上移、事权下推，导致中央财政收入占财政总收入的比重提高三成左右，反之，地方政府财政收入占总收入的比重，相应降低三成左右。但是地方政府的事权不仅没有减少，还有所增加。出现财权与事权、收入来源与支出责任不匹配，中央财政转移力度小，迫使地方政府不得不从预算外收入寻找出路。这就是我们通常所说的“土地财政”。

问题的复杂性还在于用居住证代替暂住证，让所有常住人口享受与市民同等的基本公共服务，其成本费用如何在中央、地方、企业、农民工之间分摊，至今还没有形成明确的实施方案与细则。全面落实农业转移人口的基本公共服务也就无从谈起。我国财税体制改革，从某种意义上说是重构中央和地方的财政关系，权责清晰是前提，财力协调是保障，区域均衡是方向。近几年来，财政事权和支出责任改革以及税制改革，已着力推进，但中央与地方的收入划分的改革尚待全面启动。只有完成这一步改革，才能形成中央和地方合理的财力格局，为各级政府履行事权和支出责任提供有力保障。但是由于这方面改革尚未全面启动，地方政府因此承担巨大的财政支出压力。况且，长期以来，中央财政对地方的转移支付，都是按户籍人口计算，城市建设用地也是按户籍人口指标下达。这意味着落实基本公共服务的过程，是以降低市民基本公共服务的标准为代价，阻力是相当大的。所有这些都不利于居住证制度的贯彻落实。加上随着农村土地制度改革的深入，征地范围的缩小，征地补偿标准的提高，以及农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市，地方政府“土地财政”的收入还会明显减少。由此可见，落实基本公共服务是一个复杂的系统工程，涉及重新调整中央与地方、城市与乡村、农民工与市民等一系列利益关系，阻力和困难可想而知。重重困难与阻力使这项改革处于僵持的状态。当前户籍制度改革的成本，很大程度上落在地方政府身上，由于各个地区的经济发展水平不同和地方财政承受能力不一样，区域间居住证的含金量差别较大，要实现常住人口与市民享受同等基本公共服务的目标任重道远。

二、居住证制度是户籍制度改革的过渡性措施

居住证制度只能视为户籍制度改革进程中的过渡性措施，或者说是权宜之计。因为居住证与户籍本还有质的差别，意味着在城镇中仍然存在着户籍人口与外来人口的差别，意味着外来人口还没有完全融入城镇，还存在城乡二元户籍制度以及常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率的双重城镇化率的差别。解决外来人口问题的根本出路有赖于彻底的户籍制度改革。党的十八大以来，我国已有9000多万农业转移人口落户成为城镇居民。但是，截至2018年底，我国仍有2.26亿已成为城镇常住人口但尚末落户的农业转移人口。客观上要求加快推进户籍制度改革，彻底解决外来人口的落户问题。按照现行国家政策规定，居住证的持有人符合居住地地方政府规定的落户条件，即可遵循本人的意愿，将常住户口由原户口所在地迁入居住地。根据各类城区规模的大小，《居住证暂行条例》具体规定：只要拥有合法稳定住所，就可以落户小集镇或城区人口50万以下的小城市;只要拥有合法稳定就业、合法稳定住所、参加城镇社会保险达到一定年限，即可以落户城区人口50～100万的中小城市;只要拥有合法稳定就业达到一定年限、有合法稳定住所、参加城镇社会保险达到一定年限（超过5年），即可以落户城区人口100～500万的大城市;对于城区人口500万以上的特大城市和超大城市，要建立完善的积分落户制度，并以具有稳定合法就业和合法稳定住所、连续居住年限以及参加城镇社会保险年限等主要指标为依据。2019年12月，全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，全面放宽城市常住人口300万至500万的大城市落户限制。[3]

从中央出台的系列具体政策说明，落户小城镇的门槛最低。即只要拥有合法稳定住所，就可以落户小城镇。这是因为，小城镇是城乡结合部，与乡村的基本公共服务差别不大，落户的成本很低。但是，从另一个角度看，落户成本很低意味着其户籍含金量很低。而户籍含金量低，对农民的吸引力就小，农民落户的积极性就低。现行我国户籍制度政策面临如下悖论，即农民落户积极性越高的城市，落户成本与门槛越高;农民落户积极性越低的小城镇和小城市，落户成本与门槛越低。这就不利于提高我国的户籍人口城镇化率。那么，如何解决这个问题呢？客观上要求我们必须把城市化的重心放在强化小城镇建设上，扩大小城镇规模，提高小城镇的质量。也就是中央主管部门提出的着力建设特色小城镇。没有特色就没有竞争力和生命力。相对于大中城市，我国小城镇建设明显滞后了。之所以会出现这种情况，是因为财政资金投入，是依据城市级别高低及城市规模大小来安排的，城市级别越高、城市规模越大，中央财政投入越多，导致小城镇建设严重滞后，两极分化越来越严重，城乡差别也随之扩大。这就要求我国的财政体制，必须改变重城市、轻农村以及重大城市、轻小城市和小城镇的倾向。新中国成立70年来，我国财税运行格局经历了从国有财政、城市财政、生产建设财政向多种所有制财政、城乡一体化财政、公共服务财政以及现代财政转变，正是适应逐步理顺城乡关系的客观要求。特别需要指出，十八届三中全会的《决定》，首次提出建立现代财政制度，把财政的功能上升到“国家治理的基础和重要支柱”，是“优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”只有建立现代财政制度，才能在更广阔范围内、更高层次上发挥财政对于国家治理的基础性作用和重要支柱作用。[4]

三、居住证制度不可能加快提高户籍人口城镇化率

作为顶层设计的制度供给即居住证制度，其出发点是自上而下地促使地方政府积极创造条件，把城镇基本公共服务尽快覆盖到全部常住人口，以加快农业转移人口市民化进程，达到提高户籍人口城镇化率的目的。改革开放以来的实践经验证明，凡是制度供给型的改革，其效果都不显著，阻力都比较大;凡是制度需求型的改革，其效果都比较显著，地方政府和广大群众的积极性都比较高。

这里首先要肯定的是，实行居住证制度，客观上起着自上而下促使地方政府积极创造条件，努力解决户籍制度改革所面临的实质性问题，即常住人口与一般市民之间存在的基本公共服务不均等的问题。但是，假设地方政府有足够财力把基本公共服务普及到全部常住人口，当农业转移人口持有居住证并与市民享有同等基本公共服务后，是否都会有意愿把户籍从农村转移到城镇落户呢？这又涉及农村户籍与城镇户籍的含金量高低的问题。如果城镇户籍的含金量远远超过农村户籍的含金量，农业转移人口自然乐意把农村户籍迁出并落户城镇，这是没有任何疑问的。然而，城镇户籍与农村户籍含金量的差别，主要体现在基本公共服务不均等方面。一旦农业转移人口持有居住证，就可以享受城镇居民同等的基本公共服务，即使户籍还在农村，和一般市民的差别也就不大了。因为居住证制度的核心，即基本公共服务均等化，是户籍制度改革所面临的最大难题。一旦这个难题被破解了，户籍制度改革的目标就达到了，落户不落户也就没有多大差别了，不落户还可持续享受农村改革的红利。虽然现行政策规定，不能以退出土地承包权作为农民进城落户的条件，但其前提条件是“现阶段”，即有明确的时间性，并明确提出：“对承包农户进城落户的，引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包权或将承包地退还集体经济组织，也可鼓励其他形式流转承包地经营权。”[5]

进入新时代，我国城乡经济体制改革进入全面深化的阶段，传统体制遗留下来的城乡户籍的福利性差别，明显呈现逐步缩小的趋势。换一种说法，随着城乡改革的持续深化，城镇基础设施逐步向农村延伸，基本公共服务逐步向农村覆盖，以及农村产权制度逐步完善，农民财产性收入不断增加，农村户籍的含金量也会逐步提高，城乡户籍含金量的差别将会越来越小。在这种情况下，农业转移人口如果一方面持有城镇居住证，另一方面又继续保留农村户籍，既可以享受城镇居民同等的基本公共服务，又可以获得农村改革的红利。随着农村改革的深入推进，农村要素市场化程度的提高，农村承包地、宅基地以及集体经营性建设用地的价值，将会较大幅度地增值。农民的财产性收入会明显增加。这就很难得出这样的结论，即实行居住证制度一定有利于加快提高户籍人口城镇化率。

还必须指出，农业转移人口落户城镇的积极性，与城市文明的普及率之间有着密切的联系。这里所说的城市文明，包括先进的生产方式、生活方式以及政治、经济、社会、文化等等方面。虽然城市文明的普及率是由城市化（指有形城市化）水平决定的，但是并不是与城市化（指有形城市化）水平同步推进的。大量实际资料的比较分析结果显示，当城市人口占总人口的比重超过50%，城市文明普及率将达到70%左右;当城市人口占总人口的比重超过70%，城市文明普及率可能达到90%以上。从某种意义上说，城市文明普及率就是无形城市化率。一旦在农村也可以享受城市文明的成果，就会降低农民在城镇落户的积极性。我国城市化的极限是城市化（指有形城市化）率达到100%，但是这个指标只能具有理论意义，实际上是不可能实现的。我国当前的城市化率（包括常住人口）已接近60%，估计最高水平是70%左右。因为当城市化发展到一定阶段，还会出现“逆城市化”现象，即包括人口在内的各种要素由城市向农村流动，直至在城乡之间处于相对均衡状态。我国城镇化发展到今天，还没有改变农村要素向城市单向流动的状况，导致城乡差别很难出现明显缩小的态势。随着新时代全面深化改革的不断推进，以及与其相联系的城乡融合发展体制机制的形成，城乡要素双向流动的时代就会到来。不可避免会出现“逆城市化”现象。

四、促进城乡人口双向流动：城镇化而不仅仅是城市化

由于我国农村土地仍然具有社会保障功能，为了鼓励农业转移人口落户城镇，现行政策规定，不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。换句话说。即使从农村户口转变为城镇户口，仍然可以保留在农村的土地承包权、宅基地使用权以及集体收益分配权，进城落户的农民因此获得双重社会保障，把城镇的社会保障和农村的社会保障融合起来。正因如此，至今我国已有2.8亿农民工进城务工经商，却没有产生许多发展中国家普遍存在的贫民窟。我国进城农民工之所以能长期稳定在一定的规模，在于随着“以人为本”的新型城镇化的推进，中央和地方政府为农民工提供更多、更好的公共服务，包括子女教育、医疗卫生、就业服务、养老保险等等。这就保证了我国工业化、城鎮化能够得到平稳的发展，并使新旧体制转换在保障农民利益基础上得以平稳实现。此外，还有一个重要原因，就是我国几乎所有的城市都普遍存在“城中村”，“城中村”是城乡二元体制在城市的缩影。“农民工”“城中村”“小产权房”，是中国特色城镇化进程中出现的特殊现象。我国的城市，房价、房租持续上涨，为何低收入的农民工能够在城市生存下来，就在于他们大多聚集在“城中村”，“城中村”的低房价、低房租，为农民工提供廉价的生活条件。[6]如果没有这些配套条件，一、二线城市的农民工就很难有立足之地，更谈不上长期生存下来。近年来改造“城中村”、取缔“小产权房”的呼声很高，但却很难下手，除了涉及的范围很广，阻力很大，还有一个重要原因，就是一旦“城中村”和“小产权”房被消灭了，农民工在城镇生存、发展的低成本基础就被瓦解了，农民工的再生产就会中断，后果是不堪设想的。

推进城乡一体化发展，是解决“三农”问题的根本途径。党的十九大报告指出，要“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。”当前我国农村发展之所以严重滞后于城市，很重要的原因就是包括劳动力在内的农村要素，单方面地向城市流動，导致农村严重“失血。”针对这种现象，习近平同志指出：“要着力抓好招才引智，促进各类人才上山下乡，投身乡村振兴。现在的城里人，往上数三代，大都来自农村，只要有机会，很多人都有回报家乡的愿望。”[1]39-40我国城乡关系发展到一定阶段，人才的流动必然从当前的单向流动，演变为城乡之间的双向流动，这是不以人们的意志为转移的。从这个角度考虑，现行户籍政策允许保留在城镇落户的农业转移人口在农村的承包地和宅基地的承包权或使用权以及集体收益分配权，从更深远的意义看，还有利于使那些已经在城市落户的农业转移人口，重新回到农村，为乡村振兴贡献力量，即为实现城乡要素双向流动提供条件。目前全国已有800多万农民工返乡创业。当前促进城乡要素双向流动，面临的一个突出问题，是城镇居民要到农村创业、生活，既没有承包地的承包权和使用权，又没有宅基地的使用权，困难重重，因为农村的土地是属于农民集体所有。

五、小城镇没有必要设计居住证制度

长期以来，流行这样一种观点，只要加快推进城镇化，大量农村人口转移到城市，农村劳动生产率就会提高，“三农”问题就迎刃而解。我国改革开放以来的实践并没有印证这个结论。我们一定要清醒地认识到，城镇化是城乡协调发展的过程，不能以农业萎缩、乡村凋零为代价。城镇和乡村的关系，是互促共进、共生共存的关系。当前我国最大的不平衡，是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村发展不充分，要从根本上解决这个问题，很大程度上要依靠城乡融合发展和实施乡村振兴战略。习近平同志指出：“我们一开始就没有提城市化，而是提城镇化，目的就是促进城乡融合。”[1]45城市化与城镇化二者只有一字之差，为的是突出小城镇的战略地位。习近平同志指出：小城镇“把城镇和乡村贯通起来。”[1]31这意味着小城镇是城乡融合的重要载体。国家“十五”规划纲要在阐述中国城镇化发展战略时指出：“要遵循客观规律，与经济发展水平和市场发育程度相适应，循序渐进，走符合我国国情、大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路，逐步形成合理的城镇体系。”党的十六大报告指出：“要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色城镇化道路。”十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“促进大中小城市和小城镇协调发展，形成城镇化和新农村建设互促共进。”十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。”突出小城镇重要性的中国特色城镇化道路的真谛，就在于它是和解决中国的“三农”问题紧密联系在一起的。城乡分割与城乡差别是相辅相成的。城乡分割就是为了维护城乡差别，并且会进一步导致城乡差别扩大。这是传统的城乡二元体制的特征。城乡差别越大，城市化的成本越高。那么，如何缩小城乡差别呢？很重要的一条途径，就是通过发展小城镇，“重塑城乡关系，走城乡融合发展之路。”[1]38

小城镇的发展是建立在农村发展的基础上，同时小城镇的发展又会带动农村的发展。小城镇的发展过程就是城乡融合发展的过程。城市对农村的辐射带动，在很大程度上是通过小城镇这个载体“把城镇和乡村贯通起来”。改革开放以来，浙江省始终坚持强省先强县、强县先强镇的发展战略，并把发展小城镇作为解决“三农”问题的切入点，形成以城带乡、工农联动、城乡互动的新机制，增强了小城镇对县域经济的支撑作用和对农村的辐射带动作用。在浙江省经济总量中，县域经济占了70%。浙江省的实践经验表明，以小城镇经济为支撑的县域经济，是城乡融合的区域性经济，县域经济发展了，城乡一体化以及城乡融合发展的进程也会加快。浙江省的经济总量在全国名列第四位，但其面积在全国则名列第二十九位，其成功的重要原因在于较好地调节城乡关系，促进城乡协调发展。浙江省城乡居民收入差别比全国平均水平低一个百分点，在全国强县、强镇的评选中，浙江省所占的比重均位于前列。通过发展小城镇带动农村发展的运行机制，使得劳动力转移在很大程度上表现为就地转移，也就是就地城镇化。由于小城镇是城乡融合发展的载体，小城镇发展程度越高，城乡差别越小，既然在小城镇中城乡户籍含金量的差别不大，这就没有必要设计居住证制度。况且中央已明确规定，全面放开农村人口落户小城镇的限制。中央设计居住证的初心，是为了自上而下促使地方政府着力改善农民工的基本公共服务，尽快缩小农民工和市民基本公共服务待遇差别。农民工与市民基本公共服务差别越大，居住证的价值越高;农民工与市民基本公共服务差别越小，居住证的价值越低。对于城乡基本公共服务差别不大的小城镇，居住证制度近乎形同虚设。我国农村劳动力转移，在过去的二、三十年，主要表现为异地转移，即向沿海大中城市转移，近年来越来越多地表现为就地转移，即就地向小城镇转移，在这种情况下，居住证制度的作用就越来越小。当然，用居住证代替暂住证也有正效应，即承认这部分外来人口，和其他市民一样，都是城镇的主人，而不是来去匆匆的过客。

参考文献：

[1]习近平关于“三农”工作论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2019.

[2]周泽炯，杨勇.新型城镇化背景下地方政府债务与区域经济增长[J].湖南科技大学学报：社会科学版，2019（5）：53-59.

[3]中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》[DB/OL].新华网，2019-12-25.

[4]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[J].党建，2013（12）：13.

[5]中共中央国务院.关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见[N].经济日报，2019-11-27（01）.

[6]许经勇.我国农村土地制度改革的演进轨迹[J].湖湘论坛，2017（2）：79-83.

责任编辑：詹花秀