非正规就业：国际组织的视角

李 健

（上海工会管理职业学院，上海 200082）

20世纪70年代，全球失业问题增加，在市场驱动和政府支持下，大量灵活用工②关于灵活用工的概念，冯喜良等在《灵活用工——人才为我所有到为我所用》一书中认为：灵活用工是指在规定工作任务或固定时间长度的前提下，企业根据关于雇佣关系制度的现行法律法规，通过使用兼职、劳务合作、自雇合作、劳务派遣、短期合同、人力资源服务外包等多种用工方式，帮助实现企业人力资源队伍的快速调整、精准匹配、弹性管理和敏捷适应环境变化。参见冯喜良：《灵活用工——人才为我所有到为我所用》，北京：中国人民大学出版社2018年版。的形式出现。灵活用工的工作模式代表工作时间、工作地点、工作方式等更具有弹性和灵活性，个人自主性较强，这无疑给劳动者带来安全性的缺乏，随之而来的劳动者权益的保障问题也日益突出。实质上，我国《劳动统计年鉴》中灵活就业的内涵与国际劳工组织提出的“非正规就业”的内涵基本一致。①肖巍在《复旦学报（社会科学版）》2019年第5期发表的《灵活就业、新型劳动关系与提高可雇佣能力》一文中提到：通常的灵活就业主要包括临时工、固定期限的合同工、劳务派遣工、非全日制工和老年工，但伴随着互联网技术的发展，“互联网+”灵活就业或利用网络平台的灵活就业比例越来越高。李坤刚在《法学评论》2019年第3期发表的《“互联网+”背景下灵活就业者的工伤保险问题研究》一文中也认为：实质上，国际劳工组织“非正规就业”的内涵与我国劳动统计年鉴中的灵活就业的内涵基本一致。近年来，非正规就业逐渐得到国际组织的关注，本文将从国际组织关于非正规就业问题的现状分析、面临的问题与挑战以及采取的态度与举措三方面展开论述，以期对当下如何为中国劳动力市场大量出现的灵活就业者提供权益保障有所借鉴。

一、全球非正规就业的现状

据世界就业联盟（W EC）统计，2016年全球所有工人中约有60%为非正式用工。从非正规就业人群性别来看，2018年在全球范围内的非正式用工中，男性（63%）比例高于女性（58%）。在中低收入国家中，女性比男性更有可能从事非正式工作。相比之下，在中高收入和高收入国家中，男性从事非正式工作比例更高。目前全世界约有数亿工人属于非正规就业，但非正规就业的分布情况在发达国家与发展中国家、各地区间差异明显。据2019年经济合作与发展组织（OECD）和国际劳工组织（ILO）联合统计，在发展中国家和新兴国家中，非正规就业人口数占所有就业人口数的70%，而在发达国家，非正规就业人数仅占18%。各个地区之间也存在很大差异，从非洲的86%到阿拉伯国家和亚太地区的68%左右，美洲的40%以及欧洲和中亚的25%不等。非正规就业吸收受教育程度较低的工人，在全球范围内，约94%的未受过教育的工人从事非正规就业，而接受过中等教育的人占52%，接受过高等教育的人占24%。大量儿童和老年人间接地受到非正规就业的影响：平均而言，发展中国家和新兴国家中约60%的儿童（15岁以下）和老年人（60岁以上）生活在完全非正规就业家庭中。在某些非洲国家，这一数字达到或超过80%。

二、非正规就业带来的问题与挑战

非正式工人无法享受最基本的用工准则和工作权利，甚至可能面临着包括强迫劳动和奴役劳动在内的严重威胁，且在沟通渠道方面存在问题，工会参与率普遍较低。例如，“据统计，2014年日本非正式工人的工会参与率只有17.5%”。②《他山之石：国外专家如何看待“灵活用工”》，载《人力资源》，2016年第11期，第37页。具体表现在以下几方面：第一，非正式性通常与较高的贫困水平相关，非正式工人比正式工人面临更高的贫困危险。在发展中国家和新兴国家，非正规就业工人比正规就业工人贫困风险高出一倍。第二，在非正规经济中，工人面临很高的职业风险，监测发展中国家非正规经济中的职业安全与健康通常是一个挑战，非正规就业中的职业安全与健康（OSH）登记册通常不存在或不完整。非正规就业工人对于职业安全与健康工作的知识十分有限。非正规经济中普遍存在着职业安全与健康状况不佳的状况，这种情况带来高昂的社会和经济成本。第三，非正规就业工人与正规就业工人满意度差距很大。例如，来自哥伦比亚、哥斯达黎加、加纳和坦桑尼亚的新证据表明，非正规就业工人的工作满意度较低。第四，非正规就业工人及其家庭面临很高的风险，同时缺乏适当有效的风险管理手段规避风险。非正规就业工人难以从国家已制定的预防和保护措施中受益，他们不属于固定的组织单位，故被排除在劳动法规的保护之外，无法从公共政策中受益，特别是关于社会保护、职业安全与健康、技能提升和社会对话方面的公共政策。新的非正规性指标表明，由于缺乏有效的政策来管理非正规经济中的风险，非正规就业工人的脆弱性将继续传递给大部分人口，特别是儿童和老年人。第五，非正规经济中妇女的风险和脆弱性特别高。非正规就业对男性和女性的影响不同。在全球范围内，有越来越多的男性在非正规经济中工作，而在大多数国家中，女性受到的影响更大，妇女通常以最脆弱的非正规就业形式找到工作。非正规经济中的妇女更容易找到带薪的短时工作，而且与大多数国家正规经济中的妇女相比，她们面临的性别歧视更大。目前，治理非正式用工行为仍然是全球劳动力市场面临的最大挑战之一，国际劳工组织针对非正规经济向正规经济过渡转型问题，已制定相关方案、意见书，并已在国家间达成一致意见。

三、国际组织的解决方案与措施

一定程度上讲，优质的私营就业服务可以为求职者和工人提供体面的工作，使工人摆脱非正式用工的脆弱性和危险性。同时，制定基本的法律规定、原则及适当的监管框架，可以实现工作形式的多样化和优质化，并成为非正规经济向正规经济转变的国家战略中的关键前提。

（一）世界就业联盟

世界就业联盟(WEC)的前身为民间职介机构国际同盟（CIETT），是全球市场化就业职介服务机构的行业组织。目前，该组织在全球拥有49个国家行业协会会员和8个企业会员。多年来，该组织积极倡导保护劳动者的合法权益，发挥民间职介行业在促进充分就业方面的重要作用，营造有利于民间职介行业发展的法规环境等。2016年9月，该组织正式更名为World Employment Confederation（世界就业联盟）。此举是为加强该组织在全球职介行业的影响力，进一步扩大该组织所代表、涵盖的与就业服务相关的各种业态。1999年经外交部批准，中国对外服务工作行业协会加入该组织，是海峡两岸在该组织中唯一的合法代表，在中国人力资源服务产业的国际交流上发挥着重要的作用。近年来，随着我国人力资源服务产业的稳步发展，该组织对于中国人力资源服务市场日益重视，对于我国就业优先、人才兴国、以人为本的人才战略非常赞同。

世界就业联盟作为私营就业服务业机构致力于支持从非正规就业向正规就业的过渡转型，该组织提供优质的就业服务，创造正规的就业机会，从而开辟非正规就业向正规就业过渡的道路。世界就业联盟采用大量国家和国际通用的措施，以确保提供优质和合规的服务与工作，其措施包括：为世界就业联盟成员国制定全球行为准则，并与政府当局密切合作，以对国家职业介绍所的部门进行认证和许可。从国际、国家和企业层面，私营就业服务机构与国际、国家的决策者和公共（政府）就业服务机构合作，为正规和非正规经济中的求职者提供最佳的就业服务。例如，世界就业联盟为国际劳工组织公平招聘计划做出了重要贡献。

（二）国际劳工组织

国际劳工组织（ILO），英文全称为International Labor Organization，是1919年根据《凡尔赛和约》作为国际联盟的附属机构成立的，1946年成为联合国的一个专门机构，简称“劳工组织”。其宗旨是促进充分就业和提高生活水平，促进劳资合作，改善劳动条件，扩大就业保障，保证劳动者的职业安全与卫生，推动世界持久和平，建立和维护社会正义。

2015年，国际劳工组织赞同并通过《从非正规经济向正规经济转型的建议书》（第204号），此处的“非正规经济”是指在法律或实践中，未被正规安排所覆盖或覆盖不足的工人和经济单位的所有经济活动。在这项建议书中，国际劳工组织就过渡性的非正规经济的不同要素提出建议，该建议的一部分内容是确保求职者获得优质的就业服务，以支持他们找到正式工作。该建议书对劳动世界和劳动未来具有战略意义：

第一，建议书涉及全球一半的劳动力以及全世界90%以上在非正式条件下工作和经营的中小企业。作为一部专门的国际劳工标准，它聚焦非正规经济整体性和多样性，并明确指出非正规经济向正规经济过渡的方向，以此作为实现人人享有体面劳动和包容性发展的途径。

第二，建议书承认“非正规”情况的多样性，包括具体国家情况和向正规经济过渡的优先事项，并为解决这些优先事项提供实用指导。建议书清晰地界定了其广泛而详尽的适用范围，即适用于非正规经济中所有工人和经济单位，包括企业、企业家和家庭。这种非正规就业可能出现在所有经济部门以及公共和私人领域。该建议书是实现可持续发展目标的有力工具。建议书为会员寻求三重目标提供指导：一是促进工人和经济单位从非正规经济向正规经济的转变，同时尊重工人的基本权利并确保其获得收入、维持生计和开展创业的机会；二是促进在正规经济中创造、保留和保持工作岗位以及宏观经济、就业、社会保护政策与其他社会政策之间的一致性；三是防止正规经济岗位的非正规化。

多年来，国际劳工组织的内设机构国际劳工局围绕非正规经济开展了大量工作，推进与非正规经济正规化有关的重要领域的工作。在过去几年中，全世界越来越多的国家制定战略和政策来促进非正规经济向正规化过渡。社会伙伴也在发展与非正规经济中工人和企业的关系。国际劳工组织认为，一些国家中非正规就业人数的显著减少表明，取得有效的成果在很大程度上是可能的。但经济正规化是一个复杂而长期的过程，通常需要把对法律法规的干预与旨在提高生产率和创造财富的能力结合起来。而对于一部分劳动者而言，减少体面劳动赤字从长远来看是逐步实现正规化就业的第一步。

体面劳动诠释了劳动者对工作的理想情况，涉及多元的就业机会、公平的收入、安全的工作环境和对家庭的社会保护，同时考虑个人发展和社会的发展前景、享有自我表达的自由和组织参与影响他人生活决定的自由以及所有人机会和待遇均等化等。体面劳动是实现公平全球化和减少贫困的关键要素之一。国际劳工组织为工作社区制定相关议程，着眼于创造就业机会、工作中的权利、社会保护和社会对话，并将性别平等作为贯穿各领域的目标。在国际决策者看来，尤其是在2008年全球金融和经济危机之后，迫切需要提供高质量的工作、社会保护和对工作权利的尊重，以实现可持续性、包容性的经济增长，最终消除贫困。

实际上，在2015年9月联合国大会期间，体面劳动议程的四个重点即创造就业、社会保护、工作中的权利和社会对话已成为《2030年可持续发展议程》中新的组成部分。第204号建议书与《2030年可持续发展议程》于同一年通过，建议书为实施该议程，特别是第8条目标提供一个强有力的政策工具，该目标旨在促进持续、包容和合理的经济增长，充分和生产性就业以及体面劳动，这将是国际劳工组织及其成员参与的关键领域。此外，体面劳动的重要方面已广泛嵌入到联合国新发展愿景的其他16个目标中。二十国集团（G20）、七国集团（G7）、欧盟（EU）、非洲联盟（African Union）以及其他多边和区域组织的领导人声明和行动计划均证实体面劳动对走出危机和实现可持续发展的重要性。

（三）经济合作与发展组织（OECD）

经济合作与发展组织，英文全称为Organization for Economic Co-operation and Development，前身为1948年4月16日西欧十多个国家成立的欧洲经济合作组织。1960年12月14日，加拿大、美国及欧洲经济合作组织的成员国等共20个国家签署《经济合作与发展组织公约》，决定成立经济合作与发展组织。2019年5月，经济合作与发展组织和国际劳工组织联合出版《解决非正规经济中的脆弱性》（“Tackling Vulnerability in the Informal Economy”）一书，对非正规性和非正规经济中普遍存在的脆弱性进行深入分析后，探索出改善非正规经济中工人生活的新思路，具体内容如下：

第一，除了尊重人权和工作中的基本原则和权利外，还需要采取综合措施，包括以下五个方面：（1）将社会保护范围扩大到非正规经济工人；（2）改善职业安全与健康；（3）提高劳动生产率，从而提高非正式工人的收入和工资；（4）建立平衡的政策组合，以激励企业和工人的正规化，消除正规化的障碍并强制合规；（5）赋予非正规经济中工人和经济单位权力，包括根据国际劳工组织《第204号建议书》扩展工人组织和雇主组织的服务，促进参与社会对话和集体谈判。

第二，向非正规就业工人提供社会保护是包容性发展的关键。国际组织从发展中国家的经验中得到相关经验，将对基本社会保护计划的覆盖范围扩大到非正规经济中的工人。从政府层面讲，包括结合各种措施以支持企业获得社会保护的正规化；将法定覆盖面扩大到以前未被纳入工人范畴的劳动者；调整福利、缴款和行政程序以反映非正式工人的需求；为收入很低的人提供补贴。通过税收资助的养老金、残障补助金、儿童补助金、生育补助金或就业保障计划，建立起保障全民健康、基本收入的社会保护体系。此外，从性别的视角来看，在设计和执行社会保护战略时往往忽略非正规经济中女性职工的需求。为使社会保护扩展到非正规经济的女性，更好地满足并适应妇女的需求和工作模式，需要给予女性职工更多关注，尤其是在养老金和产妇津贴方面。在某些国家，养老金、护理服务和产妇覆盖范围的扩大推动了妇女保护工作的大力开展。扩大社会保护体系的覆盖面还应考虑到非正式的支持机制，同时需要借鉴解决正规经济中职业安全与健康问题的措施，提高生产率和劳动收入，赋予非正式工人基本权利。

第三，综合政策组合执行，设法减少注册企业遵守法规的成本和时间。许多政府已采取措施，以减少注册企业和雇佣正式工人的成本。这些措施包括：一站式开设注册办事处、开通在线注册系统以及针对微型和小型企业家的简化注册法律程序，以使小型企业注册更容易并减轻管理负担。此类改革辅之以减少正规经济运营合规所需成本的举措，效果会更明显。

第四，政策鼓励企业及工人的正规化。当企业家将企业正规化用工的预期成本与在正规经济中经营的收益进行比较时，应简化正式用工所需登记注册的程序，并辅之以使正规化用工更具吸引力的激励措施。激励措施包括增加正规经济中企业家及其工人获得社会保护的机会以及正规的微型和小型企业获得商业服务和公共（尤指政府或机构）采购的机会。微型和小型企业在被纳入大公司的供应链时或（至少部分地）被正规化的过程中享受金融或非金融服务。

第五，提高生产力对促进企业和工人正规化至关重要。并非所有企业都可以实现正规化。对于生产力水平较低、收入有限的企业，实现正规化显得得不偿失。因此，企业正规化举措应旨在提高生产率、增值和收入，从而鼓励企业正规化并能够负担工人的相关成本和对社会保障的支出，以从正规经济中获得经营收益。更宏观地讲，创造体面和生产性就业需要将生产力增长纳入国家发展战略最前沿的跨领域目标。由于工人和经济单位的正规化涉及广泛的政策领域，因此协调不同政策主体的相关工作并培育一种综合性正规化方法显得尤为重要。

近年来，为促进体面就业的开展，国际劳工组织积极召开会议，介绍报告成果，商讨解决途径，同时为国际劳工组织成员、合作伙伴等提供线上培训课程。2019年10月17日，国际劳工组织非洲区域办事处和国际劳工组织研究司联合在埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴召开会议，正式启动国际劳工组织研究司政策评估组的综合报告和研究项目——《有效方法：促进体面劳动的途径》，会上介绍了报告结果，并讨论如何在新兴国家和发展中国家促进体面就业的工作途径。2019年9月23日至10月31日，国际劳工组织就业政策司和国际劳工组织国际培训中心联合开设大规模线上公开课程（MOOC），旨在提高人们对2017年6月国际劳工组织通过的《面向和平与复原力的就业和体面劳动建议书》（第205号）的认识，为应对危机情况、解决世界性工作问题提供指南。该课程向参与者提供有关政策、方法、案例研究的信息和实践知识，以促进就业和体面劳动的开展。课程培训对象主要是在人道主义和发展援助关系中工作的政府官员、国际劳工组织的成员、合作伙伴和工作人员等，重点是应对危机中的就业和体面工作。这些举措无疑将促进体面就业的新发展，进而推动正规化就业向前迈进一步。

2019年10月30日至11月1日，世界就业联盟51年来首次与招聘和咨询服务协会（RCSA，英文全称为Recruitment & Consulting Services Association）一同在澳大利亚联合举办世界就业大会。世界就业联盟副主席汉斯·伦特斯（Hans Leentjes）在此次就业大会上发言称：“私营就业服务业必须大胆作为，提升创造力和影响力。对于某些人来说，更大的灵活性会让人缺乏安全感，而私营就业服务行业已成为解决此问题的关键。”此次会议的内容也表明，国际组织在未来劳动就业领域将发挥越来越重要的作用，这无疑将为全球范围内非正规就业向正规就业转化、保护劳动者权益等方面提供重要支持。

四、结语

共享经济时代产生了众多新产业、新业态、新模式，随之出现众多创业组织和小微企业，从而带动了大量灵活就业和新就业形态的发展，灵活就业已经成为扩大就业的重要途径。从全球范围来看，劳动力市场的雇佣合约期限呈现出日益缩短的趋势，而灵活性显著增强，兼职、临时性、自我雇佣的灵活就业比例不断提高。“灵活”对于用人单位而言，意味着随时可以雇佣或解雇，而且不用承担解雇成本，承担的责任少之又少，是一种非常有利于企业的用工模式，成为企业面对激烈竞争环境和技术变革采取的一种有效管理策略。此外，灵活雇佣减少了失业现象，是促进劳动力就业的重要手段之一，一定程度上刺激了经济发展，有利于整个社会的稳定和谐。但是，从保护劳动者合法权益角度来讲，灵活用工带来劳动者安全性的缺失，基于此，国际组织正在致力于积极促进全球非正规就业向正规就业转变。

在中国，传统的工作，即过去所谓的“铁饭碗”，基本上已经消失，同时随着共享经济的快速发展，灵活就业发展势头强劲，近期社会上出现的就业机会大多来自发展迅速却没有保障的非正规经济。对当今中国劳动力市场上的许多低技能劳动者来说，非正规就业也许是迫不得已的唯一就业选择。目前，中国的非正规经济由提供共享汽车服务的“滴滴出行”和专门从事外卖订餐业务的“饿了么”等应用平台所主导。面对日益增长的非正规就业群体，一方面要不断改进相关管理、监督，加强法制建设，健全社会保障体系，对灵活就业者要求强制参保，提供有利于灵活就业者的公共政策和便利措施。另一方面也应积极寻求与世界就业联盟、国际劳工组织以及经济合作与发展组织等国际组织合作，高度关注国际普遍认可的一些劳工权益方面的规则、标准和对策，健全劳动关系协调机制，构建和谐的新型劳动关系，促进广大非正规就业劳动者实现体面劳动、全面发展。