司法体制改革持续性推进难点与解决路径

张 翔

(上海交通大学，上海 200030)

一、问题提出

围绕着司法员额制、司法责任制、司法保障制、人财物统管四个基础性改革的司法体制改革制度设计现今已经基本进行完毕。但政法领域的全面深化改革需要在更高起点上进行谋划推进，坚定不移地把改革推向深入。将重完善、抓配套、促落实、提质效，巩固扩大机构改革成果作为推进的主要举措。作为政法领域改革中的主要构成部分，司法体制改革需要深入推进，着眼于破解责任落实难、监督制约难和案多人少难题，建立权责一致的司法权运行机制，完善科学有力的监督制约机制。[1]所以，司法体制改革的深度推进并不是制度设计成型之后就宣告结束，其持续性特征是检验制度设计是否有效的“试金石”，也是司法体制改革能否长期有效指导司法制度运行的关键一环。当前，司法体制改革持续推进中也存在一些现实障碍，造成司法体制改革进程与司法制度运行相悖等问题。然而，学界与实务界现今仍较多关注于制度设计，鲜有注意到改革推进过程中因为现实障碍造成的难题。目前，司法员额制的员额构成合理性问题、司法责任制的责任认知偏差问题、司法保障制的保障不充分问题以及人财物统管的协调混乱问题成为降低司法体制改革持续有效推进性的主要表现。如若不进行司法体制改革推进持续性问题的检视，不对司法体制改革持续推进中的问题加以分析解决，那么司法体制改革的深度持续推进会受到影响。

二、司法体制改革持续推进的问题表现

(一)员额构成合理性问题

《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》(简称“四五改革纲要”)指出，员额制的建立需要构建分类科学、结构合理、分工明确、保障有力的人员管理制度，为的是将优秀人才留在司法工作一线。因此，员额制的设计目的最初是为了通过员额比例的控制，对法律专业优异、实务经验丰富的司法工作人员进行择优选拔，优化法官与检察官的人员构成。然而，现实推进中，员额构成合理性问题日益凸显影响了这一基本目的的实现。员额构成合理性问题表现在以下两个方面：首先，员额比例使用不合理造成的员额结构僵化。员额制设计之初就考虑到了不能一次性将所有的员额比例使用完毕，因为员额制比例有限，需要为尚未入额以及相对年轻的司法工作人员留有员额空间以实现员额新老交替与员额晋升替补的良性员额进退机制。然而，现今司法机关因为对员额制的认识局限于能够提升入额司法工作人员的工作待遇，为了待遇问题，将员额比例一次性用满的现象较为普遍。并且已入额的人员短期内并不会退出员额，这就导致了一定时期内员额结构毫无调整余地，出现了极大僵化的现象。

其次，部分入额人员的办案业务问题。按照员额制要求，入额必须办案。但实际操作中存在只享受入额待遇，却不办案的现象。现实中，一些身负行政领导职务的人员因为想要提高待遇而入员额，但其中部分人员往往因行政事务繁杂而疏于办案，从而缺乏办案经验。在入额后，为了完成办案任务，往往挂名办案，自己并不真正办案，导致其对发布带有行政命令色彩的案件指示熟悉程度要远远高于自己亲自参与检察程序、审判程序对法律事实、程序的认定熟悉程度。对于一般案件，这类人员会采用挂名签字，寻找非员额人员实际承办这些案件应对。另外，因为司法责任制下院、庭长办案制的要求，这类人员也会参与办案，但是所办理的案件性质相对简单，易于批量办理。以法院为例，省级法院的这类人员多会选择再审审查、减刑假释等程序性案件进行批量办理，中基层法院以简易程序、速裁程序、小额程序等案由进行批量办理。

员额构成不合理的两种表现给员额制带来三个问题：第一，影响未入额的人员积极性。对于非员额人员而言，因为员额构成的僵化自己无法入额，工作积极性与入额积极性会因此降低，工作效率也会因此受影响。第二，增加入额的人员办案压力。对于员额人员而言，因为部分人员不办案件或者只办理简单案件的做法，无疑加剧了案多人少的矛盾，对于其他员额司法工作人员而言，他们面对的案件不仅平均数量更多而且复杂案件比例更大，极大加重了这类员额司法工作人员的工作压力和司法责任制的压力。基于此，一项研究显示，Y省某基层法院法官愿意离职率连续两年超过百分之85。[2]以微知著，这种现象背后所反映的是员额构成违背最初员额制选拔法律专业人员解决专业法律问题的初衷。由此，所导致的第三个问题则是部分管理者为了避免积极性降低和工作压力过大带来的离职趋势，甚至出现以下发文件或召开全院会议要求不准离职的离谱形式予以应对。综上，司法员额制的构成不合理问题是由于司法机关对司法员额制的认知局限于解决待遇而产生，导致司法员额制的推进运行偏离设计初衷。

(二)司法责任制认知偏差问题

司法责任制是司法体制改革中的核心一环，司法体制改革的关键点就在于是否掌握司法责任制“让审理者裁判，让裁判者负责”的核心要义。然而，司法责任制的推进中却出现了偏离核心要义的现象，以至于进行了多轮改革后，司法责任制仍然无法真正督促裁判者正确负责，也无法真正发现承担责任情形的现状。其主要表现在两个方面：首先，以法院为例，司法责任制的首要、具体举措是审判团队扁平化改革，其将传统院、庭长行政管理模式变成了以员额法官、法官助理、辅助人员为要素的多个审判团队，法官联席会议，审判委员会为构成要件的司法责任制组织结构。扁平化管理和传统的庭室管理的区别在于，庭室管理的责任分配特点是层层施压、层层分担，扁平化改革则是要改变这种现象，真正落实“审理者裁判，裁判者负责”，使得权责明晰在法官团队之处，避免行政管理干预司法审判与通过庭室层级的分担逃避审判责任的现象。但是，由于行政管理思维的固化，部分人员害怕审理责任的直接承担，依赖行政责任分担的因素直接导致当下扁平化改革的推进出现了困难。现今以法官团队为单元的管理模式难以继续实施，庭室管理模式仍然是基本的组织模式。

其次，司法责任制需要以大数据为技术手段支撑，分析展现司法工作人员的工作思路和审理逻辑。然而，对于大数据技术的应用偏差的认识导致司法大数据建设出现方向性的偏离。以笔者2019年12月通过观察与调查所了解的S市某智能工程运行机制的情况为例，该工程的设定目的是通过刑事证据目录建立与识别的智能化操作，完善刑事审判的司法责任的内涵与提高刑事司法效率。但是从性质上它是一个以语音识别、证据目录管理为主要功能的证据流程指引系统，因此，它的功能定位首先就不能满足深度探索案件审判规律的要求。其次它的证据目录与证据指引功能有弱化审判权、强化侦查权之嫌。第一，予以采纳与采信的刑事证据根据《刑事诉讼法》的要求，需要符合合法性、真实性与相关性的标准，并不要求全面性。然而该系统的刑事证据审核与提交必须符合其设定的所有证据目录才能正常进入下一流程，否则就予以警示或者不予通过。实际操作中，为了满足全面性证据目录的要求，就可能存在侦察机关对不同角度展现但并不全面反应事实的证据进行策略性引导使之变成符合目录全面性证据的情形，这不仅会影响证据的真实性，甚至会形成目录格式符合要求但收集方式非法的证据；第二，这套系统的重要功能之一是证据目录的建立，但是对证据本身的证明力识别如口供补强、最佳证据等刑事诉讼的证据规则识别体系并没有建立，因此，它只是一个满足开发方设定的证据目录集合，对于证据的证明力识别判断因缺乏对证据规则体系的深度学习，从而没有实现；第三，这套系统的证据收集校验遵循的是侦查权“有罪推定”的逻辑，所展现的证据基本没有有利于被告人的证据。这种逻辑与刑事审判中“无罪推定”，寻找对被告人有利的证据逻辑相违背，其设计理念与刑事审判的理念存在根本性的冲突；第四，根据笔者调查，使用该系统的法官对该系统所提交的证据采纳采信度非常高，其中最主要的因素是法官为避免司法问责而产生的绝对信任，这种信任导致了法官并不实质听取辩护人的意见进行实质审查就采纳与采信侦察机关所提交的符合证据目录格式要求的证据，使得《关于完善人民法院司法责任制意见》中“对当事人提交的证据进行全面审核，提出审查意见”的要求变得难以实施，不仅对刑事辩护制度造成了冲击，也对法院的司法中立性属性产生了影响，进而导致使用该系统的案件出现审判权弱化、侦查权强化的倾象，也使得该工程实质上变成了以围绕侦查权为中心的司法大数据建设，而偏离了司法责任制中以审判权为中心的司法大数据建设基本要求。

(三)司法保障制的保障不充分问题

司法保障制的设计目的是为了确立司法工作人员的职务保障与经济保障。然而，当前司法保障制却存在职务权力与权利难以有效保障，司法机关待遇不平衡的保障不充分问题。首先，法官依法审判的豁免权未能落实。职务权力难以有效保障最明显的表现是司法豁免制度的难以推行。以王成忠案为例，其审理的案件因维持一审法院的审判观点，即遭到受贿罪调查，在受贿罪事实不清证据不足的情况下，检察机关便在纪检部门的授意下以民事枉法裁判罪予以定性并提起公诉。目前王成忠不服一审裁判结果上诉，处于二审未宣判状态。[3]对于此案笔者认为，司法责任豁免机制内容的模糊与宽泛是造成该案出现的制度前提，外界舆论、纪检压力的干预则是直接原因。纪检与外界舆论在不熟悉司法责任豁免、司法职业保障的内容与运行机制，并且再审程序没有最终定论的情况下就不合理地干预此案，法院与检察院在纪检与外界压力下没有坚守司法责任豁免与职业保障的内容原则，最终共同导致该案以错案形式予以司法问责，将主审法官可能以民事枉法裁判罪论处。司法责任豁免制度是保障法官职务权力与权利不受侵害的屏障，但如果司法责任豁免机制因为内容的模糊宽泛性与外界舆论、纪检压力的干预，再加上案件认识偏差而无法顺利实施，所造成的司法问责不明性与随意性会使得司法工作人员的职务保障甚至安全保障难以形成，最终造成司法工作久拖不决，层层逃避责任，司法效率降低的局面。

其次，不同部门员额待遇不平衡。司法机关之间的待遇平衡问题是司法保障制经济保障方面鲜有关注问题。检察机关与审判机关的保障不平衡少有人深入关注。具体表现为，员额法官的工作量大，员额检察官的工作量相对较少，人数与员额法官持平，但二者的工资待遇持平。以G省为例，笔者2020年4月在G省法检两院的法官检察官管理部门进行调研，数据显示，该省员额法官比例为36%，员额检察官比例为35%，检察官总数达到法官总数的80%。从法检两院的案件数量上看，员额法官与员额检察官案件平均数量比例为30∶1。从工作强度上看，根据前期工作量测算的结论，员额检察官与员额法官办理案件的工作内容虽然不同，但是办理一个案件基本是都以翻阅案卷，组成合议庭，形成意见的相似形式，工作强度基本持平。虽然人数员额检察官略少于员额法官，但是员额法官的总工作量与总工作强度高于员额检察官。在这种情况下二者的待遇却基本持平。这种现状引发了司法机关之间待遇平等但不公平的现象。这种简单平等但实质不公平的现象反映出一方面司法工作量测算工作仅实现了以案定员的测算，没有推进以案定补的标准，导致法检两院对定补的标准与认识存在差异；另一方面反映出人财物统管下对司法机关的管理同质化，顶层设计不考虑司法机关之间工作内容差异采用结构与内容相似的财政管理办法来管理法院与检察院，从而导致了法院、检察院不同工却同酬的现状。因此，司法保障制度不充分问题是由于职务保障建设的现实阻力和经济保障建设的认知偏差导致，职务保障的难以确立与经济保障的不平衡影响了司法保障制的正常推进。

(四)人财物统管协调推进缓慢问题

人财物统管是司法机关外部去行政化，保障司法公正的司法体制改革的重要举措。然而，涉及跨部门的管理模式，就会涉及相应的协调问题。这是人财物统管制度确立之初就伴随存在的难点，主要表现在制度协调混乱与人财物协调不畅两个方面。首先在制度上，十八届三中全会确立了“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”的改革方向，[4]进而，在《关于司法体制改革试点若干问题的框架》中确立了“省统管”模式。然而在各地试点中，并非所有的试点省份都采用了“省统管”模式。仍以笔者调查的G省为例，G省使用的是“市统管”模式作为人财物统管的试点，即将司法机关的人财物统一于地级市统管。作为司法体制改革设计者的“两高一委”，在属意“省统管”模式为主要的人财物统管模式前提下，却一直默许“市统管”模式的存在，一直没有回应“市统管”是否可作为人财物统管的模式。究其原因，是因为“市统管”模式相较于“省统管”模式而言更具灵活性与高效性，人事管理与财政预算编制压力得以分散，并且实现了县级去行政化的效果，因此在这种良好的人财物统管运行效果下，顶层设计一直默许“市统管”模式作为试点的部分。这种定调“省统管”模式、默许“市统管”模式的现状导致各地对人财物统管的推行措施各行其是、管而不统的现象较为突出。

其次，“省统管”模式是人财物统管顶层设计认可的模式，但是这种模式存在严重的人员管理成本过高以及经费管理难以协调的问题。第一，人员管理上，对于法官的任命，法官遴选委员会因为管理数量成倍的增长而难以做到真正的考核审查，从而导致遴选流于形式以及运行效率大幅度降低；第二，经费保障上，由于统管于省级，省级财政的预算编制亦会成倍增长，导致一方面为减少财政压力，“省统管”模式有的地方只统管司法工作人员的基本待遇，对于绩效工资的管理则仍然下放，形成绩效奖金仍受地方制衡的局面。另一方面，有的地方实行了基本待遇与绩效工资的统管，但与财政压力的矛盾日益突出，财政难以全面保障的现象时有发生。以笔者于2020年5月对Y省某基层法院的员额法官访谈为例，该省实行省级人财物统管后，由于各部门间经费协调使用难度加大，财政压力骤然增大，为减缓这种压力，该法院出现了对员额法官、法官助理降薪，要求退还绩效奖金的现象，说明财政协调的不畅已经成为省级人财物统管有效推行出现问题的症结所在，导致人财物统管改革推进难以真正发挥制度设计的作用。

三、司法体制改革持续推进问题原因分析

上述司法体制改革待续推进中出现的各种问题，具体可以归结于三个原因，即顶层设计不明、渐进决策误区以及执行效果不佳。

(一)顶层设计不符合法制正当型支配的特征

马克思韦伯认为在支配社会学中，支配的类型分为卡里斯马型、传统正当型与法制正当型。在法制正当型支配中，国家是唯一合法拥有命令权和强制手段的主体，是国民与各级官员唯一服从的对象。司法体制改革是党的十八届三中全会确立的改革任务，是国家对司法权实行合法强制性垄断的体现，因此，司法体制改革作为国家意志的一部分，属于法制正当型支配的范畴。这种支配的典型功能表现为有明确的权限划分以及官位层级[5]，即下层官员执行国家命令权和强制手段的具体制度权限内容由上层官员代表国家进行设计，并由上层官员进行监督。然而，司法体制改革的顶层设计者并不足够务实，顶层设计是司法体制改革的蓝图，若蓝图出现不精细、不具体、不协调的现象，那么司法体制改革的整体行进就可能会偏离原有设定的轨道。

首先，顶层设计不够科学。司法体制改革涉及多个司法机关，说明司法体制改革的顶层设计者的组成多元，这种多元性决定了司法体制改革的顶层设计必须要针对不同的机关有精确的措施、资源计算才能避免大而化之，多而雷同的局面。然而，法检两院与政法委都缺乏对改革的精确计算，以至于在最终设计中政法委没有考虑司法工作性质的差异，仅考虑公务员层面的相似性，对法检两院例如人财物统管等诸多改革制度采取了相似的顶层设计。

其次，司法体制改革的顶层设计内容带有明显的概括性和探索性，这就决定了具体的改革措需要试点省份自行探索，并且相关探索能够反映出顶层设计的具体制度缺乏确定性，从而各地进行改革试点出现不同具体制度措施时，顶层设计者难以回应这些措施的比较，也难以确认哪种措施更为合理，以至于默许与顶层设计内容相异的具体改革措施存在，形成目前下级措施异化上级制度的现状。面对这种局面，顶层设计者至今没有最终形成统一的针对法院与检察院不同的司法体制改革并带有确认型的制度文件，加剧了司法体制改革具体措施的上下不一性。

再者，司法体制改革涉及跨司法、行政部门的改革，下面层级的司法、行政部门之间的沟通协调有效与否一是依赖顶层设计是否构筑了良好的跨部门协作方式，二是下面层级司法、行政人员自身的配合情况。然而，司法体制改革的顶层设计并没有构筑出这种跨部门的协作方式，只是将司法的管理事务精简于部分行政机关，而精简后如何管理、如何分配、如何部门间协作，顶层设计并没有给出答案，以至于各地人财物统管试点的效果好坏完全取决于各地司法、行政部门之间的自行协作构建良好与否。

最后，司法体制改革的顶层设计没有全部明晰内容权限的范围，导致一些核心制度例如司法责任制责任的边界、豁免的范围等问题难以得到确认，从而存在权责不明的隐患。如何寻找没有明晰的范围事项，如何明晰权限范围，不仅是当下司法体制改革顶层设计的难题，也是将来司法行政部门加入司法体制改革之后顶层设计将面临的主要难题。

(二)司法体制改革的渐进决策出现了经验规整认识误区

林德布洛姆认为，渐进决策是既有政策的基础上，采用渐进方式对现行政策加以修改，逐渐达到政策制定的目的，它是针对特定的社会场域中的政策进行的经验性规整。[6]但若出现方向误区、不符合有限理性的经验性规整，那么渐进决策所带来的政策逐渐修改只会越来越偏离政策制定的目的。司法体制改革作为“两高一委”参与的重要决策，其制定政策的根本目的可以归结为实现“更高效、更廉洁、更公平、更低成本”的独立检察环境和审判环境。自上世纪90年代末开始，这项决策的确立与修改体现了在司法场域中渐进决策的实施，以2014年开始的各地改革试点为标志，这项改革的渐进决策更新速度得到了提高。渐进决策更新速率的提高意味着只有更精准的经验性规整才能匹配多项决策的提出和决策更新频率的增大。经验性规整需要有开放、敞开的理性认识才能形成相应的规整建构。但当下司法体制改革的经验性规整出现了规整方向误区以及规整不理性的现象，导致现今司法体制改革的渐进决策出现了逐渐背离制定目的的倾向。

首先，经验规整方向误区主要表现在规避核心的改革制度，过度注重简易改革措施。司法体制改革中的核心是司法责任制改革，它在司法体制改革中具有全局性、关键性的地位，不可否认，司法责任制的具体举措是司法体制改革中最复杂、最难以进行经验性规整的渐进决策。但是，司法体制改革中也不乏经验规整简单、易于进行渐进决策的措施，相比于经验规整难以构建的司法责任制，改革试点更愿意从简单的、易于出政绩的改革措施出发进行经验规整形成渐进决策，这也导致了当下司法体制改革的经验规整主要以构建繁简分流、认罪认罚从宽制度改革等司法体制改革中较为容易解决的制度为主，对于司法责任制的经验规整出现了不同程度规避现象，从而导致司法责任制改革难以形成符合司法规律的渐进决策。虽然易于经验规整的司法体制改革措施是司法体制改革的重要组成部分，但是这些措施并不是司法体制改革要解决的主要矛盾。如果只注重简单问题却忽视核心问题的经验规整，那么所造成的经验规整方向性的误区会引导司法体制改革的渐进决策走向错误的领域。

其次，规整不理性现象表现在对具体的改革措施认识流于形式或形成偏离的经验规整。渐进决策作为过程性的决策，是对基础性的价值、认知及制度运行结果的一种归纳。如果这种归纳因经验臆断和认知偏差出现，则会导致经验规整不理性现象。具体而言，司法机关的运转包含了带有司法程序特点的运转和普适性的国家机关运转，司法体制改革的经验规整应同时符合两种运转性质才能正确形成渐进决策。然而，由于进行司法体制改革的管理者将司法体制改革的经验规整局限于普适性的国家机关运转是普遍现象，从而导致对司法体制改革的诸多举措的认识流于形式，这也解释了为什么迄今为止很多司法机关的管理者对司法员额制、司法保障制的认知局限于公务员解决职级待遇、提高工资水平的层级。另外，针对有司法程序特点的认知同样存在认知偏差，认为只要重视证据清单与程序流程的经验规整就是形成渐进决策的主要途径，这就解释了为什么司法大数据建设现状差强人意，因为建设重视的是以侦查权为核心的证据指引与程序流程展现与预警，而忽视以审判权为核心的深度个案分析辅助、类案偏离分析、管理决策支撑的内容构建。

(三)制度执行不畅影响司法体制改革推进的有效性

米特尔-霍恩模型认为，影响执行效率的因素可分为政策标准与目标、政策资源、组织间沟通协调、执行机构的特征、经济社会环境与执行者处置回应六个维度。[7]司法体制改革的执行效率同样受到这六个因素的直接影响。除了政策目标有利于司法体制改革的执行效率提高之外，其余五个因素或多或少都造成司法体制改革的执行效率出现了降低的现状。

首先，政策标准与目标对执行活动起到了引领作用。十八届三中全会明确指出，必须深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益。要维护宪法法律权威，深化行政执法体制改革，确保依法独立公正行使审判权检察权，健全司法权力运行机制，完善人权司法保障制度。能够看出，司法体制改革的标准与目标的设立符合司法制度运行的特点，如果其他影响因素能够符合司法体制改革设立的标准与目标，那么现今司法体制改革诸多的推进困境基本都能迎刃而解。但是现实是，其余五个维度并不能有效支撑司法体制改革执行力的效果，导致司法体制改革推进执行力效率的降低。在政策资源方面，由于司法体制改革没有注重专门的改革人员培养，导致既懂司法运行规律又懂如何有效推行司法体制改革各项制度的人力资源存在匮乏现象；并且由于经费资源有限，造成例如最高人民法院所推行的全国性信息化管理平台等多项司法体制改革信息技术手段的推进出现了功能裂解、难以完全开发的现状。在组织间沟通协调方面，纵向下级对上级所确认的司法体制改革制度模式有不同见解形成不同的司法体制改革执行措施，导致一种具体制度有多种执行方式的制度执行混乱局面；横向顶层设计不明导致部门间沟通协调不畅，从而司法体制改革跨部门协作的制度例如人财物统管的执行推进受到消极影响。在执行机构特征方面，由于未考虑执行机构的规模、机构所掌握的资源程度，以及机构的工作性质差异，采取同质处理的管理模式导致司法体制改革中例如司法保障制的推进存在设计不合理、推行不公平的现象时有发生。在经济社会与环境方面，由于中国几千年文化所形成的血缘、地缘为代表的人情因素，使得制度的执行出现了弹性因素[8]，即司法体制改革制度执行的效果的好坏取决于执行者之间的人情浓淡，因此，司法体制改革制度的执行效果因为执行者之间人情关系的淡漠而弱化在各地试点中层出不穷必然成为常见现象。最后，执行者的处置与回应方面，包含认知、认可与强度。同样以G省为例，该省作为司法体制第一批改革试点省份，是因为司法体制改革的执行者在认知上对司法体制改革有具体全面认识，认可程度高，并且回应措施的设立科学合理，因此得到了中央政法委的肯定获得了“六加一”的试点机会。然而该省并没有像S市一样成为党中央决策部署的首批深度探索即司法体制综合配套改革试点的省份。这是因为后来的司法体制改革执行者对于司法体制改革的认识程度降低，对具体改革措施的认知并不全面，从而导致对回应措施的态度变成了保守停滞，改革的执行力受到了严重的影响，很多设立的制度内容难以贯彻执行，无法支撑司法体制综合配套改革试点的深入探索。

四、司法体制改革有效持续推进的路径

由上所述，针对三个影响司法体制改革持续推进的消极因素，需要宏观层面的事项统一，中观层面的方法论正确，微观层面的有力执行三方面共同推进，增强系统性，形成整体合力，才能有效解决前述问题。这也是司法体制改革进入深水区之后有效持续推进的主要途径。

(一)宏观层面的事项统一

宏观层面首先应实现司法体制改革价值导向的统一。司法体制改革的价值导向直接决定司法体制改革的工作方向与具体制度的理论依据。因此，树立统一的司法体制改革价值导向显得至关重要。《四五改革纲要》明确指出，司法体制改革的核心价值与终极目标是让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。因此，如何实现公平正义是完成价值导向统一的主要问题。对于公平正义这一核心价值如何体现，当下存在不同认识。有的观点认为其主要体是通过构建司法保障体系，鼓励司法工作人员的工作积极性，促进公平正义价值的实现；有的观点认为其主要体现是推进纠纷的有效解决，提高司法纠纷解决效率，从而促进公平正义价值的形成；还有的观点则认为其主要是为了稳定社会大局，追求服判息诉、认罪认罚的效果，以实现公平正义。这些观点都反映出当下司法机关对公平正义价值认知的片面性。也因为不同认识的片面性，形成了司法体制改革工作方向与具体制度推行的偏差源头。如何解决这种认识片面性，实现公平正义价值导向统一，应把握两个问题：一是无论是提升工作积极性还是提高司法纠纷解决效率亦或是稳定社会大局，都是在实现公平正义价值导向的基础上，为了完善公平正义价值内涵，从其他司法体制改革价值中所吸纳的合理部分。过度注重某一个部分的影响而忽略其他部分都会造成对公平正义价值理解的不统一。因此，实现公平价值导向的统一，必须要注意三者关注度的平衡性以及协同性，同时应注意不能将其中任何一个认识以及它们的协同认识视为实现公平正义价值的主要表现。二是根据《四五改革纲要》的要求，为了拉近社会大众与司法机关之间对公平正义认知的差异，解决司法工作人员在理解法律、认定证据、恪守价值与权衡利弊方面的不足，通过建立以审判权为中心的审判权力运行体系，降低司法机关评价与社会评价之间的差距。因此，实现公平正义价值导向的统一必须从宏观上把握建立以审判权为中心的审判权力运行体系这一主要表现，在改革具体制度上紧紧围绕这一表现而延伸与展开。

其次，重视司法体制改革制度的整体性和系统性是宏观层面实现统一的重要表现。[9]整体性表现在中央层面需要形成统一、能够持续推进司法体制改革的制度文件，内容要求一是要包含对各部门、各机关分别进行探索的改革设计思路进行整合，寻找这些不同改革思路中的亮点与争议，将这些改革思路提取出来与已有顶层设计的相关改革路径进行对比与改良，形成更符合司法运作规律的司法体制改革运行方案。二是统一的制度文件必须解决体制性协调问题。由于各部门之间本身存在固有的部门利益，若将体制性协调问题最终下放到各部门自行探索难免造成因过度重视本部门利益而难以构建体制性协调机制的问题。因此，必须由中央层面的制度文件确立部门间的体制协调。在其中，对于如何能够协调改革措施最大化不触及部门利益，以及触及部门利益之后如何有效保障改革措施的有效推行，各部门之间的利益如何通过改革措施形成良性协调等问题，都需要统一的体制性协调机制予以应对，才能避免司法体制改革的具体推行水平因各地协调机制设立的不统一而存在参差不齐的现象。而系统性表现在统一的制度文件要遵循司法体制改革价值导向，分清法院、检察院的特点，形成符合法院系统与检察院系统特点的制度。构建以审判权为核心的审判运行体系是本轮司法体制改革价值导向的主要表现，这就决定了法院系统与检察院系统都必须围绕如何保障审判权这一问题形成符合各自特色，且能切实保障审判权运行的系统性制度。由于检察院主要行使的是侦查权与监督权，所以在对检察院系统进行司法体制改革制度设计时，必须考虑侦查权、监督权与审判权的关系与差异，形成围绕保障审判权运行的司法体制改革制度。而法院本身行使的是审判权，其形成的是如何自身完善审判权运行的司法体制改革制度，这就决定了检察院系统与法院系统的具体改革措施必须存在差异。因此，宏观上必须在中央层面确立检法机关的差异改革措施，形成统一的司法体制改革制度下分别的、系统性的检法改革举措，避免下级机关对检法差异性理解的不统一与偏差所导致的如人财物统管同质化等现象。

(二)中观层面的方法论正确

中观层面是在司法机关层面，需要形成正确的方法论。首先是要正确认识司法体制改革与司法体制综合配套改革的关系。司法体制改革主要内容包含司法员额制、司法责任制、人财物统管、司法保障制四项基础性改革，以及跨行政区划、巡回法庭设立、人权司法保障、司法公开构筑等其他重要改革。而司法体制综合配套改革不仅包含对四项基础性改革及其他措施进行“精装修”的举措，例如统筹推进内设机构、办案组织的改革以及规范外界舆论促进司法人员职业保障体系形成等，也包含不在四项基础性改革措施范围内的体制性改革举措。在S市司法体制综合配套改革的25个举措中，就有完善法律服务行业监管、健全司法执行监督等与四项基础性改革措施相关性较小的内容。因此，司法体制综合配套改革对于司法体制改革而言，既有填补、充实原先基础的作用，亦有开辟、创新不同体制改革措施的内涵。其中，填补、充实的部分来自于司法体制改革，因为司法体制改革的四项改革措施具有基础性意义，所以相对于填补、充实四项改革措施的部分在司法体制综合配套改革中也具有基础性意义。然而，创新、开辟新改革措施的部分相对于精化四项改革措施的部分而言，具有容易设定与政绩效率高的特征，导致当下司法机关较重视司法体制综合改革中开辟、创新的部分，对填补、充实基础的部分关注度降低。因此，司法机关必须要对司法体制综合配套改革形成以解决司法体制改革中填补、充实的部分为核心，以此为基础带动开辟、创新部分进行延展的认识，否则作为司法体制改革进入深水区的表现，司法体制综合配套改革容易因为改革措施难易程度不一而出现重视容易措施、滞后核心措施的认识误区，进而导致方向性的偏差。

其次，司法机关必须要抓司法体制改革中的主要矛盾，由主要矛盾的解决带动其他改革措施全面推进。司法责任制改革是司法体制改革中的“牛鼻子”，其主要内容是“让审理者裁判，由裁判者负责”。因此，司法机关要将司法责任制改革作为主要矛盾，重点理解“让审理者裁判，由裁判者负责”这句话的含义。笔者认为这句话包含三个意义，即审判独立、司法问责与审判专业性。审判独立包含审判团队扁平化建设、院庭长办案常态机制、裁判文书签署、法律适用统一、审委会改革以及规范审判管理与监督六个方面；司法问责则包括行使审判而产生的办案责任以及司法责任豁免的认定；审判专业性指的是独立行使权限并相应负责的职业能力，它贯穿于审判独立与司法问责的全流程之中。不仅包括司法工作人员的职业专业程度，也包括相应的司法大数据建设是否符合审判权为中心的完备程度与便利程度。毫无疑问，如何提高审判专业程度，正确理解审判独立与司法问责，提高司法专业性是司法责任制的主要难点，也是司法体制改革的难点。也因此司法责任制的改革具有复杂性、疑难性与长期性。但司法机关不能因为司法责任制难点的难以把握就将改革重心进行转移，将易出改革政绩、改革措施相对简单的举措作为司法体制综合配套改革与司法体制改革的主攻方向。司法责任制的正确建立能够带动权责相统一的司法保障制构建，亦能对完善司法员额制与人财物统管中标准和规则起到帮助作用，同时也为司法体制综合配套改革的其他措施树立推进路径，如果只注重细枝末节的改革措施，则会出现司法体制改革中举措可持续性的问题，从而导致司法体制改革整体推进的受限。

(三)微观层面树立科学认知

微观层面涉及到执行推进司法体制改革的具体人员，对于司法人员而言，树立对司法体制改革科学的认知是影响其有效推进司法体制改革的关键环节。首先要树立科学的司法体制改革政绩观。政绩观的基本特征是政治性、科学性与实践性。[10]

第一，政治性是司法人员在司法体制改革政绩观中最容易产生误区的特性之一，很多推行司法体制改革的人员认为，推进司法体制改革是为完成上级部门和领导所布置的政治任务，就算上级部门和领导对司法体制改革的具体措施存在认识局限，也要将司法体制改革按照上级部门与领导的意愿进行推进。虽然司法体制改革是上级部门和领导所布置的政治任务，但是其推行所产生的政绩并不以上级部门与领导的嘉奖为主要方面，真正的任务是要通过司法体制改革实现社会公平正义从而构建人民满意的司法环境，使得人民群众从中受益。因此司法体制改革政绩观的政治性主要体现在为人民群众的司法公平正义负责。只有这样才能使得司法体制改革能够正常推进。

第二，政绩观的科学性，一是体现在司法体制改革必须要从司法实际出发，经过专业论证，根据司法现实情况的特征创造正确的改革措施以促进政绩的形成。二是体现在必须遵循司法体制改革的客观规律，不尊重司法体制改革的规律所做的改革措施带来的政绩必定无法推行长久。因此，对于司法人员而言，推进司法体制改革的过程必须具有专业性，符合以审判权为中心的改革方向，遵循司法体制改革的司法规律与改革规律，只有形成这种认知才能保证司法体制改革不走偏。

第三，实践性则表现在，司法人员应该推行的是从社会整体利益与人民利益出发，形成真实、可检验的改革措施，不能将形式主义、形象工程、急功近利所带来的浮夸措施作为司法体制改革的政绩。这种政绩无法经受司法实践的检验。

其次，司法体制改革推进的效果受到司法人员意识是否到位的影响。树立正确的推进意识是推进司法体制改革的重要举措。司法人员除了要树立上述宏观、中观的改革举措应对意识之外，还应个人树立培养、监督与协同的意识。

第一，树立培养司法体制改革推进人员的意识是解决司法体制改革执行力有限的重要举措，它涉及熟知专业性审判与司法体制改革运作的兼修人员培养与任用。而专业性审判包含不同部门法与不同审判流程的组成部分，因此针对不同专业领域的审判必须根据其特点构建出符合专业审判领域的司法体制改革人员培养模式，避免出现审判团队建设同质化的现象。

第二，树立常态执行内部监督意识是有效避免司法体制改革推进出现方向性问题的重要途径。内部自我监督往往难以形成正确的推进司法体制改革认识，究其原因，是因为行政化管理事项与专业司法事项存在高度混同，如果领导岗位的人员不注重二者的区别，将二者合并监督则极易导致自我监督与上级监督在针对专业司法体制性问题时带有浓重的行政管理色彩。因此，司法人员需分清司法事务与非司法事务并且减少非司法事务上的监督，提倡对司法事务在司法责任制、保障制基础下监督，这是实现推进司法体制改革内部监督有效的主要途径。

第三，树立外部协同意识，这同样是司法人员应予以重视的部分。司法体制改革离不开外部舆论、专家意见等各种机制的支持、监督、辅助，它们起到了从外部不同视角感知司法体制改革推进问题的作用。因此，要重视外部协同带来的多视角价值，通过司法事务的专业性解决营造对司法体制改革推进的公众信任与良性舆论，接纳合理有效的外部改革意见。同时，还应树立外部协同适度节制的意识，避免外部因素过度干预司法体制改革的正常推行。