事务结构、条块互动与基层治理——农村网格化管理审视

刘 锐

(四川大学， 四川 成都 610065)

一、问题提出

网格化管理最早来自公安系统，后被北京市的东城区引入运用，又作为典型经验在各地进行推广。我们依据研究路径差异，将既有研究分为两类：第一类是理念-价值研究，探讨网格化管理的适用限度问题。赞成者认为网格化管理是革命性创新，有利于实现整体治理和精细治理，[1][2]折衷者认为要发挥网格化管理作用，需要实施多方面的治理改革。[3][4]反对者认为盲目启动网格化技术，容易出现功能泛化问题。[5][6]第二类是制度-组织研究，探讨网格化管理运行现状。社会学视角基于治理转型，探讨基层场域的技术治理逻辑，探讨行政下沉的机制及对自治的影响。[7][8]行政学视角基于“流程再造”理论，分析政府联动治理的问题，基于共建共享治理理念，分析精准管理和服务的维度。[9][10]

理论上讲，应有制度-结构视角的研究，即基于基层事务的属性特征，延伸出契合性的治理体制分析，探讨利益主体之间的互动过程，何以影响网格化管理效果。但是，既有研究对城乡社会差异探讨少，对乡村事务结构认知欠缺，对网格化技术适用性未作讨论，带来农村网格化管理研究的空白。有鉴于此，本研究结合结构分析和机制分析方法，试图以中西部一般农村作为研究对象，梳理网格化管理技术的实践逻辑，缕清农村网格化管理总体问题，探讨结构约束下基层善治之道。

二、农村网格化管理对象

探讨网格化管理技术的适用性，首先要理解网格化管理对象。诸多研究探讨的网格化管理议题，其实是将城乡社区看作一致区域，未考虑中西部一般农村的特点。我国农村地域广阔、区域差异大，不同农村区位条件不同、经济发展状况不同，事务的数量和特征会有差异。我们应厘清城乡二元结构下，一般农村的事务现状及属性。

(一)人口流动与农村事务

关于农村人口城市化，学界存在两类观点：第一类以沿海发达和城郊村为对象，认为应该改革土地和行政体制，让城郊农民自主城市化；[11]第二类以中西部一般农村为对象，认为应以劳动力生产为目标，推动安居乐业型城市化。[12]就笔者及所在团队调研经验看，沿海发达和城郊村的的区位优势大、发展机会多，中西部一般农村难以复制其发展逻辑 。主要是2000年后城乡统一市场形成，一般农村难再有工业化机会；种植粮食作物的利润空间有限，种植经济作物的盈利机会较少；除开少数特色型村镇有发展空间，人工打造的景点难持续盈利。有研究者估计，全国60多万个行政村，有盈利能力的不足1万个，且多是沿海发达和特大城市郊区，风景名胜区不超过农村总量的2%。[13]

当中西部一般农村经济发展空间小，农村事务要围绕大田农业展开。在城市化水平提高、农民大幅流出背景下，农村常住人口减少。在村户多是40岁以上村民，种田主力年龄多为40-60岁。依据家计模式的差异，可细分为小农兼业户、半工半农户、贫弱户。小农兼业户大多承包其他户的土地，半工半农户多是父代在家种地，贫弱户要依靠自家土地生活。不同村庄耕种便利度不同，农民进城务工阶段不同，土地种植情况因此不同，在村户的构成比例有差异。但是，只要农业基础设施完善，大部分土地会有人种。大田农业生产简单，如劳动分工程度低，对新技术的要求弱，只要耕作条件便利，他们就会多种田地，进行阶段性合作，生产型矛盾较少。

在村户不只是生产事务简单，生活和交往事务同样简单。一般说来，行动主体越多，行动次数越多，事务数量随之增多；交往方式越多元，交往密度越高，事务就会越复杂。当复杂事务不断增多汇聚，村庄矛盾就会复杂多样，反之，矛盾频率会降低，矛盾程度会减弱。2000年后，随着青壮年劳动力大量外流，村庄社会关联机制瓦解，村庄日常交往大幅减少，不少纠纷丧失产生的基础。

人口大幅流出只能表明村庄事务少，难以说明村庄事务的治理效果。2006年以来，中央加大对农村的转移支付力度，出台一揽子政策解决“三农”事务。生活设施方面，实施村村通公路项目，开展美丽乡村建设，优化居民生活环境；生产设施方面，实施土地整治项目，加强小农水工程建设，以提升地力促进增收；生活服务方面，开设服务便民窗口，建立信息处理平台，优化村民办事流程；文化供给方面，电视广播信号普及，无线网络覆盖范围扩大；社会救助方面，贫弱群体得到切实救助和照顾，因病因学致贫问题大幅减少。我们在多地农村调查，曾近距离观察村级窗口人员工作，发现其主要精力是对接上级，真正面向村民的事务量并不大，访谈发现，各村每年服务村民的业务，依据人口规模会有差别，但是，事务数量普遍不超过70件。

在新时期，随着城市拉力增强，乡村事务快速减少。虽然从形式上看，村民需求在增加，不少年轻人在特定时节返乡生活，会参照城市公共服务标准表达不满，但是，长住群体的社会诉求并没有与城市相同步。他们在村与其说是守望乡土，不如说进城不顺被迫留村。在村户围绕家计生产活动，诉求有增长但速度缓慢，造就出简约的事务现状。

(二)农村事务的三重属性

相较城市事务的繁杂分类，一般农村事务类型简单。如行政管理类事务，一般农村外来人口少、人口流动频率低，信访维稳问题较传统，主要是边缘户无理访；食品安全类事务，粮食蔬菜大多是农民自己种，村民办酒席时会请熟人帮忙，少数人外包宴席承办事务；公共服务类事务，村民到窗口办事有两类，一类是办理出生、死亡等需要证明的事务，一类是领低保金、办医保卡等民生服务。至于物业服务、设施维护，老人照料、儿童教育等，在中西部一般农村较少发生。

农村事务具有三重属性。一是农村事务的不规则性。不规则性不意味着不讲规则，而是指该种规则不是现代化规则。深入“地方性规范”会发现，嵌入村庄社会的农村事务，处置方式要受村庄结构影响。村庄结构既包括人地关系、种植结构、经济状况，又包括血缘地缘形塑的社群，村民交往要遵循村庄规范。不同地域不同时期村庄规范表现不同，分析村庄矛盾特征要基于具体场景。村庄事务的不规则性提示我们，处理事务谨防“格式化”治理，而要基于村庄社会性质因地制宜。

二是农村事务的整体性。整体性意味着事务间有内在关联，治理不能只针对单一属性，而要深入事务链把握整体问题。处理矛盾不能“就事论事”，而是分析背后的关系网络。父辈恩怨、干群关系、邻里关系等，会影响矛盾特征及其治理方式。农村关系网络形式复杂，从横向关系看，有自己人、熟人、陌生人等，从纵向关系看，有父子关系、婆媳关系、姻亲关系等。村庄中何种关系占主导，村民是否认可关系规则，关系如何变迁和相互影响，在处理乡村事务时需要综合考虑，尤其对人情功能要有充分认知。

三是农村事务的综合性。综合性指事务不均质，具体治理难以标准化。常见的村级治理模式是村组织进行广泛的内部动员，村干部到所包片区解决阶段性事务。如果自身无法应对，就逐级往上汇报，由层级组织来应对。

农村不只有自下而上的事务，还有上级下达的各类工作。农村经常有普查工作要完成，如人口普查、经济普查、农业普查，上级任务下达到农村，需要村组织共同完成，涉及资料填写的诸项问题，需要村干部机动应对。涉及突发事件如非洲猪瘟升级，政府要求村干部严查一切外来的可疑车辆。村干部白天黑夜监视，吃住在临时聚集点，一次换岗至少要两个月。农村事务的突发性和多源性，要求治理不能过于专业化，而是发挥机动治理优势。

农村事务的三重属性，要求治理去科层化。基层组织以上的政府机构，可以遵循“以条为主”原则保证事务的分类治理，创新治理技术缓解条条化弊端，但是，农村常见的驻村制、管区制、工作队等非科层化的组织设置，走群众路线、运动式治理等权力非正式运行，从实体治理角度补充了正规化治理的不足，所谓“上面千条线、下面一根针”，行政事务进村有赖村组织的有效配合。

三、农村网格化管理兴起

尽管农村事务的“双轨治理”有现实性，学界对其走向有不同的论断。第一种论断重视简约治理的效用，呼吁行政建设重视本土资源，第二种论断重视行政制度的价值，倡导改变一元权力主导的不利局面。[14][15]农村税费改革后，主张基层治理行政化的论断变成政策，我们要缕清的是网格化管理作为治理技术，如何与当前基层治理行政化模式耦合。

(一)基层组织难有效治理

基于农村事务的变迁及现状，可以提炼出基层治理特征。一是基层治理的灵活性。灵活性包括两个层面，①组织分工要灵活，②治理方式要灵活。首先看职能分工，一般农村村两委有4-8人，在组织内进行分工，能提高工作效率，但只针对常规工作，如果出现突发事件，大多需要合作应对，如果按各自职责运转，难以实现有效治理。再来看治理方式，农村工作关键是“人心治理”，毕竟，农村事务嵌入人情关系中，如果不能针对情境性矛盾，进行整体分析和灵活治理，不仅不能让当事者认同，还可能制造或扩大矛盾。

二是基层治理的系统性。以水利事务为利，水利建设有“最后一公里”的问题，同一村庄存在多种难以规则化的原因。如有村民不同意调田修渠，要求按征地标准给补偿；农户的农田处在渠系的不同位置，区位好的人不愿意交水费；有的农户生活困难，提出如果不给低保，就不同意修渠占地。村干部要成为“多面手”，厘清诉求背后的真实原因，将其放在系统中予以思考解决。如果不分析诉求的索引性议题，只进行专业化技术化的处置，会出现“按下葫芦浮起瓢”，事情越做越麻烦问题。村干部的复合型治理能力，体现为不仅要懂法还要懂人情世故，对群众不只微笑服务有时还要教育，不仅要领会上级政策要求，还要以社会化的方式向下传达。

三是基层治理的配置性。不同时期农村工作的重点不同，权力资源配置模式因此不同。[16]农业税时期，农村中心工作是“征粮派款”，在中央供给责任缺位背景下，基层组织需要配置较多的权力资源，以调动人力物力维护农业设施，对不参与“两工”的村民实施制裁。后税费时期，农村中心工作是为群众服务，寓管理于服务增强满意度，不仅优化服务流程，还要提高服务的质量。以行政服务为例，村民对服务时间要求弱，对服务的效果要求高，基层组织不能只是跑腿，还要高效供给民生服务。再以纠纷化解为例，在法治下乡背景下，不能“只讲结果，不看过程”，进行简单的摆平搞定，而是综合运用情理法，创新群众工作方法。只有优化基层权力资源配置，提高基层组织的回应能力，广大群众才能产生获得感。

税费改革后，农村治理有两大变化：一是基层组织丧失回应动力。基层组织向上跑要项目，不再向下回应村民诉求，组织运转越发脱嵌村庄。二是基层组织丧失回应能力。例如，乡镇发现乱占土地者，苦于没有执法权，只能劝诫和上报。国土局执法不及时，乡镇眼看着违建成型。如果乡镇政府组织强拆，不稳定问题极易发生，自身要受上级处分。因此，乡镇政府明哲保身，尽量不去触碰违建。当基层组织缺少常规权力，日常治理出现两大问题：一是琐碎事务难以及时化解，群众不满情绪逐渐增加。在压力型体制下，乡镇进行选择性治理，回应有稳定隐患的事务。村民为竞争注意力，采用缠闹策略督促回应，权宜性治理陷入怪圈，即政府投入越来越多，治理效果越来越差。二是乡村边缘势力快速崛起，以身体暴力攫取公共资源。当乡镇因“怕出事”无所作为，边缘势力变得飞扬跋扈，村民因气不过而上访。在稳定压倒一切的背景下，乡镇与上访者达成秘密协议，或利用隐蔽手段压制矛盾，农民因怨恨转换上访焦点，乡镇成为基层矛盾的靶子。

为供给公共服务满足群众诉求，上级加大服务型组织建设。以村组织为例，近年来有两大变化：一是治理规范。村干部变为拿工资的干部，遵照公务员模式来管理，如按时到村服务大厅上班，村书记可向上遴选。村组织分工明确、相互不干涉，除村书记负责全面工作，其他干部对应上级条线工作，职位晋升与目标绩效挂钩。二是强化考核。政府通过绩效考核和责任清单，督促村组织提供优质服务。比如，将民情走访纳入考核，群众对服务质量打分；实行“三固化、四包干”，推动制度化服务群众。但是，深入了解村民的诉求，却因自身治理能力的羸弱，难以解决深层次矛盾，村组织就围绕考核策略化行动，群众服务工作因此变成“表演艺术”。当政府力推的群众路线没能解决矛盾，农民就通过投诉将矛盾向上反映。

(二)条块共谋以应对矛盾

县域公共组织有两块，分别是政府和科层部门。科层部门依制度办事，面对不断增多的事务，部门治理效果较差。①科层部门的权责范围清晰，对部门外的事务不关心。当农村事务跨越单一科层部门职责，职能分割、目标分散等弊端，会带来部门治理的“孤岛效应”。②科层部门运作规范化、服务供给标准化、服务方式非人格化，容易因忽视诉求多样性，漠视群众的情感引发不满。③科层部门的公共部门固有属性，排除了以竞争提高效率的可能，成员照章办事、墨守成规、会因“训练性无能”和得过且过，引发“有组织的不负责任”。

从治理行动上看，科层部门会对大部分事务形式化解释，对少部分影响稳定的事务进行专门解决，但是，科层化治理策略难被群众接受。民众眼中的部门是政府代表，他们认为政府集中力量干“大事”，却不回应群众的“小事”，本质是不关心民生。[17]少部分民众具备博弈能力，就利用和改进“闹大”策略，如呼吁媒体和高层关注，动员群众上访和静坐，倒逼县域组织与其协商解决。大部分民众因自身能力不足，只得通过信访传递压力，或者忍气吞声压抑怨气。农村因此呈现“大事”总体较少，不稳定因素逐渐增加的局面。科层部门清楚，只有加强自身组织建设，提高分级分类治理能力，才能降低上移的矛盾。

强化层级治理，存在三大问题：一是乡镇部门力量弱。以鄂中某国土所为例，乡镇体制改革后该所有2人，1个所长1个副所长。上级每年配给的工作经费，只够维持国土所日常运转。国土所只能完成中心工作，日常治理如监管违建，因人力物力均较有限，国土所就睁只眼闭只眼。二是乡镇政府能力弱。相较发达地区，乡镇能雇佣人员增加经费，中西部地区普遍是“吃饭财政”，县乡政府中心工作是招商引资，常规矛盾治理因政绩显示度较差，短期不影响稳定不被基层政府重视。三是行政下沉效果差。既然囿于主客观条件，无法提高下级常规治理能力，县域部门就创立协管员。以国土协管员为例，普遍不超过500元/年，低报酬带来低激励，多数协管员只是被动配合，难有动力主动发现上报。

为克服分设协管员的弊端，科层部门尝试整合资金，提高协管员的工资，强化职责督促回应，有的地方改称为“网格化管理”，协管员成为兼职网格员。但是，部门灵活使用的资金量不大，整合后的资金总量并不算大，对兼职网络员仍是弱激励。如川西某县整合资金后，网格员的工资为200元/月，承担的工作职责却较宽泛。实际运转变为村组织集体应付上级，网格员工资作为福利被平分的问题。县级科层部门发现，将矛盾消灭在基层的理想策略，是与县政府合作借用其治理资源。

县政府的配置资源有两种，财政资源和行政资源。首先看财政资源，县政府每年要进行财政预算，以确定当年行政支出范围。县政府工作复杂且繁重，财政预算会有所侧重，要获得县政府的支持纳入政策议程，需要部门创新方式竞争注意力。只要将社会治安纳入专项预算，提高资金投入加强组织建设力度，就能迅速提高行政治理水平。再来看行政资源，县域行政有两种，一般工作和中心工作。对科层部门反映的突出矛盾，一旦被政府重视为中心工作，就会以强动员强激励手段，行使“一票否决权”督促完成。

当科层部门化解矛盾不力带来稳定压力，或者科层化治理压力传递至政府，县政府为了规避潜在治理风险，会推动中心工作常规化。问题是，乡镇可调动的资源有限，只能动员完成少数的中心工作，当县政府对社会治安进行常态化硬考核，乡镇政府就以文赎主义形式主义策略来应对。县乡两级共处同一场域，信息不对称问题小，县政府知道乡镇的难处，即使加大激励和惩罚的力度，仍难克服乡镇的应付行为。县政府就在存量行政资源外，设立专项资金应对自下而上的风险。具体说来，政法委在综治办内成立网格中心，动员有权力下沉需要的科层部门加入，以专项资金为基础整合部门资金，再梳理要下沉的职责清单，交由聘用的专职网格员去完成。考虑到整合后的资金相对充足，有能力建立综合信息平台，提升县域应对矛盾的外部显示度，不少县便建立智能数据系统。

四、农村网格化管理后果

农村网格化管理的操作方案，因各地侧重点不同有差异，但是，网格化管理的设计思路内在一致，要素构成和运作机制大多相似，如网格单元与村社边界重合，事件发现和上报处置流程化技术化，建立分类分级分矛盾处置体系。有别于抽象探讨网格化管理的意义，及以个案为基础分析网格化管理具体影响，我们基于中观机制分析行政下沉后果。

(一)事务治理的形式化

既然农村网格化管理的产生，源于自上而下的行政压力，及自下而上的诉求难回应。那么，只要依托数字化信息化工具，打破政府组织的碎片化结构，条块协同带来的治理合力，理应化解体制内外双重压力。实际是，县乡组织有强避责倾向，带来事务治理的形式化。

不少县政府出台网格化管理流程，保证事件链式管理的有迹可寻。政府为网格员手机装载APP，网格员的职责是发现和上报。网格员每天上报N条有效信息，每月上报信息要不低于一定数量。由于一般农村日常矛盾少，社会治安隐患相对少，网格员难以每天上报有效事件，不少网格员反映发现问题靠运气。为了应付县网格中心的考核，网格员制造事件向上报。比如上报电线外漏有安全隐患，路面有破损会影响出行安全。

理论上，网格员汇报无效事件，网格中心一旦发现，就会进行精准处罚。实际情况是，不少县域为提升信息治理效率，将多部门信息接入数据系统，数据库不仅有网格模块，还有民生服务、社会治理模块。网格中心只能做到及时接收和分配，很难对上传信息的真实性进行研判。另外，审核信息不仅耗时费力，一旦判断失误延误处置，还会引发后续的问责。本着“多一事不如少一事”处置原则，只要网格员上报的事件不离谱，网格中心就分流给相关责任主体，依据事件的处置流程进行监督。问题是，接收的事件不少是琐事或杜撰，行政系统既无能力又无时间全部处理，就利用行政权力将处置责任下沉，村组织就要不时出动，经常拍照片填资料说明。我们梳理农村网格员上报的事件，发现90%的事件都无关紧要。至于剩下的10%的重要事件，村干部本应基于事务的属性，进行综合性整体性治理。即深入群众的生活世界，厘清矛盾的演进脉络，适时举证做思想工作，软硬兼施促进和解。但当网格化管理压制事务治理应然模式，村干部按照制度要求处置事务，处置结果就不仅无法获得满意，还易造成矛盾的扩大和升级转化。

按照网格化管理制度，责任主体不仅处置事务，还要遵守时效性要求。当手机APP出现“三灯一牌”，网格员就要督促责任主体，再对处理绩效进行评价。从县域治理角度看，下沉权力是为了在基层消灭矛盾，网格中心要求责任主体解决，责任主体会利用权责不对等，将处置的责任推诿给基层组织。基层组织处置效果不好，网格员有权反映问题，网格中心再督促责任主体落实。只要考评成绩纳入目标考核，与责任主体的绩效相挂钩，理应推动事务及时治理。但是，网格化管理作为行政技术被运用，源于其能够帮行政系统避责。科层部门会与政府共享信息，不一定将考核权转交政府。网格中心作为县综治办下设的机构之一，既不可能对垂直半垂直科层部门进行绩效考核，又因人事关系难以对直管部门直接考核。网格中心只能督促部门回应，按照网格化流程规范进行打分，再将考核结果反馈给部门，同时鼓励网格员保质保量上报事件，联系责任部门处理并加强督促，自身则履行部门职责以避责。至于那些隐患较大的矛盾，或处置过程风险大的矛盾，网格中心会向上逐级反应至县委，协调高层领导出面推动条块齐抓共管。

无法指挥科层部门带来日常运转形式化只是其一，网格化制度运行还带来网格员行动形式化。为推动网格员管理的规范化，政府采取购买服务的方式，对网格员“定人、定岗、定责”，招聘专职网格员履行岗位职责。网格员作为最基层行政人员，报酬不能超过村两委干部，否则会带来村级治理混乱。村干部务工补贴2-3万元/年，网格员的岗位工资会略低，外来人员难有动力竞聘，争取者多是本地村民。考虑到工作内容较简单，不少人将网格员当作兼职。能否应聘当上网格员，有赖乡村组织审核，是否能续聘网格员，有赖乡村组织推荐。一方面，如果网格员严格执行制度，使基层组织丢掉绩效考核分，会被基层组织想方设法排挤，另一方面，乡村人情交往具有较强的连带性，本地村民要顾及村干部的权威，清楚得罪村干部对日后生活的影响。因此，多数网格首先与村干部沟通事件，确定能上报后再在网格化平台记录，以规避基层组织责任，减轻自身工作压力，在事务处置评价方面，网格员会综合基层组织意见填写，由此带来日常履责的形式化。

(二)基层治理的内卷化

网格员作为“条条”权力载体进村，要面对基层治理核心问题。相较以前有简单日志记录，基层干部的工作重心向下，现在上级对软件制作要求高，只要进行治理就要求留痕。当村干部要严格实行坐班制，将多数精力忙于文件制作，无暇处理村庄日常琐事，他们要求网格员负责外勤。从网格员自身角度看，不少人认为只要履行岗位职责，及时发现和上报事务即可，帮助村组织处置村务没有依据。但是，网格员承担众多的部门职责，如果严格按职责要求开展工作，与村务范围会有较高重合度。以川西某县为例，网格员负责13大项48小项工作，除开党建引领、社会服务等内容有所区分，其他方面与基层治理基本一致，划清网格员的职责边界存在操作困难。

按照岗位职责，网格员对网格管理系统负责，要保证事务上报不受干扰。但是，垂直化管理带来网格员的监管难题，网格员上报敷衍问题极易发生，且网格化管理是条块合作的产物，如果上报事件却不处置，政府依然承担维稳压力，不少县因此实行半垂直管理，网格员既接受纵向条条管理，同时接受横向块块管理。半垂直管理的后果是，基层组织权力结构再造，网格员沦为最低级的村公人员，基层组织可以利用职权，要求网格员做诸项事务。该种组织嵌入带来三大问题：

一是干群关系变得松散。村民是否认可村干部的权威，不仅取决于传统血缘地缘，还取决于后天人际关系的建构，在村庄共同体瓦解的背景下，后天关系建构的作用更大，基层治理需要村干部深入群众内心世界，在解决琐碎事务中逐渐积累威信。网格化管理制度产生前，村干部要对接多部门工作，对所包片区的事务负责，村民有事情找村干部，村干部到小组处置，双方要面对面交往。村干部化解矛盾既要“一碗水端平”，又要思想教育和情感抚慰，正是在事务处理过程中，干群情感连带变得紧密。如果上级激活基层组织的治理责任，基于农村事物的属性适度下沉治理权力，保证村干部有时间有能力处理村务，就能真正实现“小事不出组、矛盾不出村”。网格化管理制度产生后，基层治理变成基层组织应付行政事务，网格员接受组织指令处理群众事务的格局，村干部不再有条件与群众打成一片，“干部无感、群众不满”的基层治理怪象因此出现。

二是矛盾处置存在问题。在城市社区和东部超级村庄，流动人口多且相互不熟悉，依靠既有治理架构难以有效管理，网格化管理制度能发挥正功能。以珠三角某镇为例，全镇户籍人口13.83万人、流动人口32.85万人，网格化管理系统主要针对流动人口，网格员采集信息并正确筛选再分类上报，使复杂的基层事务变得清晰有序，为提升政府的控制能力、提高公共服务水平奠定基础。一般农村以人口流出为主，集体成员大致知根知底，如果网格员从外面招聘，信息搜集成本较高，难以获得群众信任，如果网格员从本地招募，搜集信息的难度要降低不少。我们调查发现，经过一段时间的演进，网格员主体变为两类：一类是有意当村干部者，大多为男性且较年轻，想当网格员增加资历，占比不到20%；一类是将网格员当兼职者，大多为女性要照顾家庭，占比达到80%以上。当女性网格员普遍兼职，发现动力弱处置能力低，网格化管理就会失效。

三是基层治理类网格化。网格员有发现矛盾协助治理的义务，承担的是行政职责而非政治责任；县级组织将条条治理责任下沉，基层组织就要承接上级业务。考虑到转移责任而不是提升权力，会带来基层的形式化治理，县域组织就增加村干部报酬，提高绩效所占比重并加强督查考核，以信息化手段督促基层治理。以环境治理为例，如果路边有塑料袋、河边有杂草，网格员巡查发现后会立即提醒，村干部就要尽快巡查和处理。为督导下级处置环保事务，环保局开发了APP实行轨迹管理，管理方式类网格化管理流程。问题是，村干部长期生活在村，不少信息可以在交往中获得，现在实行正规化发现机制，对村干部而言是重复信息。当行政部门以严格考核推动行政化治理，正式化清理垃圾需要耗费人力财力，且村民对基层组织等靠要的依赖心理快速增长，甚至打电话要求拖走家门口的垃圾，就会出现资源投入越多治理效果越差，群众对基层组织越不满意的问题。

五、结论

网格化管理的优势是，改变了条条分散下沉的路径，整合资源提高了行政效率；网格化管理的不足是，县域下沉的是职责而非权力，无论“条块结合、以条为主”的结合治理，还是“条块结合、以块为主”的嵌入治理，均因基层组织治理能力弱，网格化管理的科层主导，带来治理的低效和群众不满。

如果网格化管理作为行政技术，不是被当作行政避责的工具实施，行政资源下沉会提高基层治理水平。即一方面，科层部门借鉴“街乡吹哨、部门报到”的经验，将权力下沉至乡镇强化基层渗透力；另一方面，对专业性差规则性弱的事务，交由综合性强的基层组织处置，提高基层组织统筹治理能力。

放眼未来，只有当基层治权与治责大致匹配，与科层部门形成合作共治结构，才能呼应农村事务的属性及演化机制，让枫桥经验成为一般农村的现实。