开发性金融支持青岛市政府融资平台的转型发展研究

王婷婷

摘 要：在新预算体制和财政新规约束下，改革创新思路，推进转型发展是摆在地方政府融资平台面前迫切需要解决的问题，本研究旨在探索当前政府融资平台市场化转型发展路径，并从开发性金融角度，提出新形势下银政合作模式建议，扎实服务国有企业和投融资体制改革，为推动新时代银政企全面合作提供借鉴和参考。

关键词：开发性金融  政府融资平台  转型

中图分类号：F831.2 文献标识码：A  文章编号：2096-0298（2020）03（a）--02

融资平台作为政府投资类项目的投融资主体，在青岛市过去几十年的城镇化建设进程中，积极发挥融资主渠道作用，为推进城镇基础设施的完善和提升做出了巨大贡献。当前，为进一步加强地方政府债务管控，规范政府融资行为，防范财政金融风险，国家陆续出台一系列财政新规，这对传统的平台融资模式提出新的要求和挑战。在民营企业投资下滑，国有企业融资模式难以为继的形势下，要保障供给侧结构性改革、海洋强国、军民融合、新旧动能转换、乡村振兴等重点领域重大项目实施建设，保证青岛实现一定速度基础上的高质量发展，就必须加快推动政府融资平台市场化转型，培育市属集团企业，发挥其在融资、市场、模式、品牌等方面的优势，使其在新形势下为青岛市经济社会发展发挥更大作用。

1 青岛市政府融资平台发展现状

1.1 政策背景

2014年，以新预算法以及43号文为标志，地方融资平台进入全面规范期，青岛市明确全市国有融资平台项目自身现金流可平衡、市场化机制约束、产业引导与培育的现代企业发展的目标任务。2016年，青岛市委、市政府制定出台《关于深化国有企业改革的意见》（青发〔2016〕6号），提出到“十三五”末，全市形成十大具有国际竞争力的企业集团和十大城市运行管理国有平台公司，提高国有经济发展质量和效益等目标任务。同年，青岛市政府出台《关于规范国有投资公司发展的意见》（青政发〔2016〕111号），提出按照市场化、企业化的原则，以资本运作为主要方式，参与重大项目、技术改造项目和基础设施、社会发展公益项目等建设，形成产业优势、竞争优势和市场优势。2019年，青岛市委发起“推进国有企业改革”攻势，提出用市场化、法治化和开放的思路推动发展，聚焦“深化混改、主业发展、统一监管、重组整合、风险管控”工作重点，通过深化国有企业改革，进一步增强国有经济发展活力。

1.2 基本情况

截至2018年末，青岛市共计有75家企业列入融资平台名单，其中，监管类平台39家，占比52%;监测类平台36家，占比48%。平台风险定性方面，61家平台实现全覆盖，占比81%;10家基本覆盖，占比13%;1家半覆盖，占比1%;3家无覆盖，占比4%。在7家主要市本级融资平台中，资本市场信用评级在AAA的有2家，分别为青岛城市建设投资（集团）有限责任公司和青岛国信发展（集团）有限责任公司。一直以来，政府性投融资平台以落实政府重大专项任务为基本职能，承担项目主要集中于资金投入较大、投资收益较少、回收期长的基础性、公益性项目，如交通、水利、物流、市政、生态环保、信息技术等领域重点基础设施建设补短板项目。目前，青岛城投、国信等部分实力较强的市本级政府投融资主体已逐步接管城市运营管理职能，转变为城市基础设施投资综合服务运营商，通过积极拓展经营性业务，逐步提升自身盈利能力。但在县级层面，仍有较大部分公司在实质上是纯政府性融资平台，公司决策主要以行政主管部门的意志为主，平台运作高度依赖政府。从融资方式看，银行贷款仍然是青岛市地方政府融资平台的主渠道，随着金融市场的逐步发展，部分实力较强的平台公司如城投、国信等，已开始积极探索涵盖银行信贷、债券融资、基金、信托、租赁、资产证券化、直接上市等多种融资方式相结合的多元化投融资模式。债券市场发展迅速，根据wind资讯统计数据，2013—2018年末，青岛市融资平台发债量呈现整体上升态势，累计融资总额超过970亿元，其中平台债券融资额占全域债券融資额的比例近70%。

1.3 存在问题

一是管理体制机制改革不到位，严重制约企业做优做大。部分融资平台仍存在政企不分、政资不分、主业不明等情况，没有建立起完善的现代公司治理体系，不利于企业制定长期战略目标和实现可持续发展。二是资产、资源整合重组不到位。大部分平台公司涉猎行业多，主业聚合力不强，存在同质化问题，投融资能力不足以支撑重大项目建设。三是企业用人体制和激励机制不到位。体制内选人用人和市场化选人用人制度欠缺，不利于选拔合适人才、激发主观能动性。

2 青岛市政府融资平台转型发展探讨

2.1 总体思路

当前，青岛市政府融资平台已进入制度体系完善期及转型发展期，下一步应坚持市场化改革方向，遵循市场经济规律和企业发展规律，以增强平台公司活力、提高效率为中心，以培育独立市场经营主体为目标，以完善法人治理结构为核心，以发展混合所有制经济为突破口，以业务转型整合、资产重组、股权投资、上市等方式增强融资平台综合实力，打造具有国内竞争力的实体投资建设平台、资本运作平台、蓝高新产业及高端服务业投资运营平台。

2.2 路径探讨

2.2.1 加强市场建设，推进资源整合，提高国有资本配置和运营效率，结合政府融资平台概念界定及主要承担的职能，突出融资平台市场属性，兼顾股权结构、产业特征、发展阶段，打破利益分割，分行业、分板块打造专业的国有投资公司，按照“同行业同板块”归类整合的思路，推进资源、业务整合，明确国有投资公司的主营业务方向。

2.2.2 全面推进融资平台混合所有制改革

以放大国有资本功能，实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展为目标，坚持政府引导、市场运作、宜改则改、稳妥推进的基本原则，重点在融资平台股权多元化、混合所有制企业员工持股、国有资本入股非国有企业，以及非国有资本参与国有企业混合所有制改革等方面加强改革。加快建设上市发展“公众公司”，引进全球优质资源，增强市属企业市场竞争力。

2.2.3 加强资本运作，多渠道拓宽融资模式

资本运作是实现低成本快速擴张的根本途径，是实现国有资产保值、增值的重要手段。融资平台要实现融资建设和运营管理“两手抓”，不断提高其自身盈利能力和资产质量。可通过扩大规模、多元化经营等方式拓宽融资渠道;可通过资产证券化以及债券发行等多种融资模式，增强自身造血能力;可通过引入战略投资者方式，加快融资平台转型，提高公司竞争力。如青岛地铁集团、城投集团等可积极探索推进资产证券化、引进战略投资者、整合重组及公司债券、中期票据、短期融资券等直接融资方式拓宽渠道。

2.2.4 做好顶层设计，加快产业转型升级

青岛市政府融资平台已进入转型发展的关键期，在后续发展中应加速培育具有成长性、经营性的核心业务和新兴产业，向城市运营服务商转变，推进自身高质量可持续发展。目前青岛市正在大力实施乡村振兴、军民融合、海洋强国等国家战略，为融资平台产业转型发展提供了新的发展机遇。各大平台可结合自身业务板块及资源，重点向“蓝高新”产业、乡村振兴产业、军民融合发展、养老和育幼等业务板块发展，占领相关产业制高点。

2.2.5 规范平台管理，完善公司法人治理结构

转型建立市场化融资平台的关键在于政企分离，完善公司治理，按照现代企业制度进行市场化运营。应推动国有企业治理结构由以行政主管部门的意志为主的管理模式转变为建立以董事会为最高决策机构，经营层为执行机构的经营管理架构，实行公司董事会领导下的总经理负责制，真正建立起“股东会、董事会、监事会、管理层”为架构的现代公司治理体系。

3 开发性金融支持政府平台转型合作建议

国家开发银行是助力中国基础设施投融资市场化改革的推动者和实践者，充分发挥连接政府和市场之间的桥梁纽带作用，率先探索将地方政府增信与融资行为融为一体的操作模式，使政府融资平台发展成为支持城市基础设施建设的最重要的载体。作为地方政府融资平台培育与发展的重要力量，开发性金融应在推动平台转型发展中发挥更加重要的作用。

3.1 以规划先行为基础，持续深化银政企合作关系

发挥开发性金融自身介于政府与市场之间的职能优势，深化各部门规划合作，通过规划把融资支持项目建设与推进市场建设、信用建设结合起来，增进各方合作共识，达到共享资源、共享信息、共享经验、共享成果、共担风险的目标，推动建立高效共赢的银政、银企、银银合作新模式。

3.2 以机制建设为切入点，积极参与政府融资平台转型发展

一是积极推进公司股权多元化。理顺地方政府和平台公司股权关系，引导市场化资本入股，改善公司股权结构，积极推动平台公司向集团化、股份化方向发展。二是推进公司经营企业化。改善公司资产结构，创新政府资源配置方式，提高公司实现经营性收入和现金流的能力。三是推进公司运作市场化。厘清地方政府和平台公司有关城市基础设施项目建设、运营和投融资的关系，树立平台公司自身发展意识，提高综合运营能力，主动开辟新业务领域。四是维护公司融资渠道平稳化。改善平台公司无序融资、多头融资现状，营造稳定融资环境，树立良好市场形象，平抑市场波动影响，维护平台公司“造血”功能。

3.3 以重大项目为依托，积极开展融资模式创新实践

发挥开发性金融先锋先导作用，用好各类开发性金融工具，围绕服务高质量发展、新旧动能转换、乡村振兴、军民融合、海洋强国等国家战略和地方政府重点热点，不断挖掘政策、资源潜力与红利，探索依托企业市场信用的政府投资项目信贷模式，构建以市场化方式实现项目综合平衡的结构化融资，推动破解融资症结、打通融资瓶颈。

3.4 以综合金融服务为手段，服务平台转型期多元融资需求

一是加强对资金供需的统筹平衡，提出拓宽市场化融资渠道、创新项目融资模式、提高社会资本参与度的综合金融服务方案，支持企业通过债券、基金、租赁等手段盘活存量资产，扩充资金来源。二是发挥开发性金融、综合金融协调人作用，按照“共建、共享、共赢”原则搭建同业合作平台，引导银行、券商、保险、基金、租赁等金融机构共同构建良性竞争的金融生态，通过“金融做市”，提高重大项目与金融资源对接效率。

3.5 以风险管控为保障，支持平台转型期市场稳定与安全

一是切实提高政治站位，严格执行财政新规，深刻认识防范和化解地方政府隐性债务风险的重大意义，主动配合和帮助地方政府化解债务风险，规范政府合作业务领域的投融资模式。二是加强银政合作，培育健康市场主体，强化融资全过程管理，探索建立联合监督机制，以系统合力控制风险。三是推动信用建设，推动区县各级政府出资建立政策性担保公司，将地方政府风险补偿金转化为政策性担保资本，并合理利用担保公司的放大倍数，作为政府对贷款的合规性增信手段。

参考文献

张怡娇.我国区县级投融资平台的发展转型研究——以安吉城投为例[D].杭州：浙江大学，2018.

徐登国.哈尔滨市水利投融资平台构建与运作研究[D].哈尔滨：哈尔滨工业大学，2009.

张喜亮.党的工作是国有企业混合所有制改革的必要前提[J].国企，2015（12）.