中西部"空心村"党建工作困局成因的理论分析

摘 要：深挖具有中西部特色的“空心村”党建工作困局成因，有利于打通乡村组织振兴工作的肠梗阻。通过考察重庆市一个典型的空心化贫困村D村，处于中西部大变革时期的广大农村基层组织人力资源缺乏、公共资源供给失衡、治理能力不足、集体经济发展阙如是较多中西部空心村党建工作陷入困局的主要原因。

关键词：空心村;党建;公共品供给

农村党组织运行的功能，是要不偏不倚的宣传落实党的政策，解决基层群众的生产生活问题，回应并向上传达群众的合理诉求，以期不断实现群众的切身利益，从而使广大人民群众团结在党组织周围。而基层党组织建设是完成这一功能所必须的过程表现，如果基层组织建设仅仅停留在“组织内”，没有对党组织功能运行产生多大推动作用，即不能直接与群众的直接利益产生联系，那么，这样的组织动作无疑是无效的，浪费的是大量的公共资源，最终危害的是党的执政基础。

一、社会变迁导致的村庄公共资源供给失衡

村庄空心化本质上是中国工业化、城市化的副产品，在耕田种地日益以不能满足更好的生产生活需求情况下，农村大量青壮年流动进入城镇，作为农村经济社会发展主体要素的人力资源快速萎缩，本来要作为农村党组织有生力量的农村精英大量外流，附带着也把精英所具有的社会资源也带入城市，留下以“老、弱、病、残、幼”为主的人员在村，集体意识与协作能力俱弱，党组织赖以开展工作的人力保障和社会资源严重缺失，在公共事务上难于取得一致意见，且意见的实际运用价值不高，使得党组织带头人更倾向于自行决定村庄事务。

再者，改革开放前，农民个人的需求被集体化目标所压抑，村集体掌握一切生产资源，个人服从于集体权威，集体能够以行政强制的方式推动计划生产。但改革开放后，大量农民加入了城市化工业化进程中，较多农民离乡离农，纯粹进行农业耕种的农民反而成为少数，出现了职业分化继而产生了阶层分化，所处地位、环境以及所能接触的社会资源产生差异，由此塑造了农民不同的个体需求，这种不同的个体需求在农村税费改革之后愈发呈现出多元化态势，而“空心村”的天然劣势决定了村庄不能再提供足够的公共资源，没有能力通过集约化的方式回应和满足这些多元化的需求，对应的，农民就倾向于通过融入市场或通过家族邻里互助等方式寻求利益获取和目标实现，最终结果就是村组织发挥服务功能的空间被极大压缩，村党组织就更容被边缘化。现实来看，当前村庄公共资源供给不足是一个发展过程问题，短时间内无法得到彻底解决，只有乡村振兴战略推进到一定程度，取得了实质性成效才能逐步解决。

二、转型期多元利益协调难度加大，治理事项增多，政府治理能力不足催生“形式主义”

一项活动纪录改头换面多次重复，一个方案、一个总结反反复复多次修改，村组织及其短缺的人力物力要完成上级各个部门动辄“高度重视、严格落实”的各项政策举措，资料做完一摞又一摞，是村干部走不出办事大厅的沉重负累。针对上级机关下达的不切实际的行政任务、考核督查、过度留痕等行为，目前学界基本取得共识，即将其定性为官僚主义、形式主义的主要表现，我们肯定不能排除确系有极少数领导干部主观上就“重显绩轻隐绩”“只揽权不担责”“懒政怠政不担当”，甚至“当官做老爷”“欺上瞒下”，大搞“数字政绩”，这样的人主政一方，必然会造成基层干部怨声载道，群众深恶痛绝，直至触碰党纪国法，身陷囹圄。但现实中，基层尤其是村组织表现出的为完成工作而疲于奔命的窘况并非个案，而是成为当前中国基层政府和村级组织的普遍现象，按此推论，大部分上级机关似乎都应是官僚主义形式主义的始作俑者？如果仅仅停留在行为层面，就难以解释为何当前基层减负的呼声普遍如此强烈。

一种现象既然成为社会普遍现象，必然有其内在深层次的社会历史背景。转型期中国必然会不断产生多元化的利益主体，出于我国政府统管统抓的行政惯性，为应对愈发精细化科学化的治理要求，大量增加相应的治理主体和治理手段成为必须，比如出现很多量化指标和绩效体系，政府机构设置和人员配备也会随之增多而逐渐呈现冗繁的趋势，比如D村所在C乡的大学生村官都被乡政府安排在了不同的科室，除了临时紧急任务之外，平时基本很少下村，类似情形，在广大中西部乡镇非常普遍。对应的，每一种治理方式催生的行政决策都会被赋予结果导向，必然要以考评考核论高低，而发展的不充分和不平衡导致的各区域的经济基础和社会资源禀赋呈现较大差异，治理效能必然要以一定的社会资源作为前提，如果此时在叠加上地方政府治理能力欠缺，不能很好的将中央统一性的决策部署与当地经济基础、文化传统相匹配结合，因本领欠缺不得已只能“依样画葫芦”，一个个行政决策被层层加码到了基层就变成一件件具体性事务，在党建挂帅的政治背景下，事项往往还要求与党建相结合，实际上凭空又会多出成倍的文字材料，我们认为这才是当前基层不堪重负的主要因素，也是造成基层形式主义屡禁不止的最终原因。

三、村组织“双重代理”身份被政府和村民双重边缘化

村组织的职能转变以2006年國家取消农业税为分界点，农村税费改革后，伴随着国家对农村政策由资源的吸取向提供公共服务转变，村级组织的职能也随之由行政化的管理管制转变为惠农化的服务供给，以往行政管理的权威逐渐丧失。

村组织虽然名义上属于“村民的自治组织”，但在实际运行过程中，政府通过对村干部发放工作补贴、实行考核激励，发布行政指令等方式，使得村干部和村党组织严重依赖乡镇政府的行政态度和导向，村组织实质上就成为乡镇政府行政化的代理人，村委实际上成为政府一个职能科室，使得政府对村庄仍然具有实质性的干预权，造成村委机关化，村官官僚化，村域“自治”的力量大大小于来自政府的“他治”的力量，“农民民主”的空间被压缩，民主活力被削弱。而当前“空心村”公共品供给不足，村党组织服务能力孱弱，客观上造成与村民的利益链接不紧密，村组织的“治理”行为就容易得不到村民的理解和拥护，甚至成为一种“异己力量”为村民所排斥。而基层政府往往容易出于政绩考虑，容易产生选择性治理，有利于政府的就去做，不利的就不做，村组织发挥村民自治的主体性角色被严重削弱。因此，出于双重代理身份的村委会和村党支部，在事实上就容易被乡镇政府和村民双重边缘化，即：乡镇政府只以行政结果导向考核村干部并与补贴报酬挂钩，而农民独自负担自己的生产生活任务，村组织与农民的关系相对超脱，呈现“没事不找你、公事不管你、有事就凶你、出事就告你”的状态，党建工作失去了农民的认可和参与，党群干群关系变得松散，党组织开展活动就异常困难。

四、集体经济空壳化导致村组织发展支撑阙如

“空心村”党组织因缺乏完成公共事务的经济基础，就无法以公共力量的姿态将分散的村民进行有效凝聚整合，也就难以激发村民参与公共事务的责任和义务。党组织开展任何活动都容易陷入“组织内”活动的尴尬，即党组织仅仅是为了活动而活动，仅仅是完成上级党组织的任务而已。

集体经济空壳化会让村组织面临至少三大问题。一是村庄公益性设施维护困难，给村民生产生活带来不便。如D村有田埂间的人行便道已经长满青苔，有的已经垮塌，一些体育器材锈蚀严重，活动广场地面坑洼不平，一些饮水设施也不断出现病害。二是极大影响村党员干部的心态。村干部补贴低，没有额外收入，有时还不得不拿自己的收入补贴村用，长此以往，村干部的岗位吸引力弱，面临后继无人的境地。三是影响群众对党组织的信心。基础设施维护困难，群众诉求回应慢或者无法回应，公共服务供给不足，这都极大程度降低了群众对党组织心理期待，与党组织更加疏离。

作者简介：

谭建（1983-），法学硕士，重庆市万州区委党校讲师。

（中共万州区委党校   重庆  万州  404100）