成都市地面塌陷灾害及其法律对策

摘  要：地面塌陷灾害常常伴随着城市化进程的加快而产生。为应对成都市地面塌陷灾害问题，应当从分析成都市地面塌陷产生的原因着手，讨论成都市目前处理地面塌陷灾害的法律困境，并通过分析全国现有地面塌陷灾害的应急预案的分析，从而提出应对成都市地面塌陷灾害的法律对策。

关键词：成都市;地面塌陷;法律困境;法律对策

1前言

随着成都城市化进程的加快，地面塌陷的事故屡有发生。据近几年来的新闻报道，成都每年都会发生大大小小的地面塌陷事故。四川省第三测绘工程院重点区域地表形变监测项目任务实施的项目负责人孙晓鹏在两年内的监测工作中，发现成都在两年内的沉降量达到2.8厘米，其中造成成都市地面沉降的原因主要与房地产开发和地铁修建有关。地面塌陷灾害具有突发性，隐蔽性，危害性大的特点，成都作为超大人口城市，随着城市化进程不断加快，理应重视地面塌陷灾害的防治问题。本文主要通过对成都市地面塌陷灾害的成因和现阶段针对地面塌陷灾害遇到的法律困境的分析，探讨如何通过法律对策对地面灾害进行有效解决。

2成都市地面塌陷的原因

一般来说，地面塌陷的成因是在地表岩、土体内首先形成一定规模的地下空洞，然后在自然或人为因素的影响下形成塌陷。换句话说，地面塌陷的形成是由地下空洞外加人为因素或者自然因素相互作用形成的。但是根据成都市的地质结构分析，成都平原内无可溶岩、土洞、熔岩等自然地质体形成的空间，不具备自然地质体空洞引发的地面塌陷的地质条件。也就是说，成都地下没有天然的地下空洞。按理来说，没有天然地下空洞的成都不具备地面塌陷的先决条件，但是地面塌陷在成都却屡有发生，究其原因，笔者按照地面塌陷形成机制将成都地面塌陷产生原因分为人为地下空洞的形成和引发地面塌陷的因素两个部分进行说明：

第一，人为地下空洞的形成。首先，人工墓穴的存在。成都有着上百年历史，文化遗迹众多，例如三星堆、金沙遗址，其中也有着许多墓葬群、墓穴、古砖窑等的存在，除了这些历史遗留的人工洞穴以外，近些年来，成都各个地方也在不断开发新的墓地。其次，城市地下空间的开发。城市地下空间的开发最为突出的就是地下隧道的开发。目前成都市城市规划中还在不断开发新的地铁线路，根据成都市城市轨道交通第四期建设规划（2019-2024年）的规划，建设8号线二期、10号线三期、13号线一期、17号线二期、18号线三期、19号线二期、27号线一期、30号线一期等8个项目，这样庞大的轨道交通网络，不加以控制治理的话，长久以往产生的地下空洞会越来越多，空洞范围也会越来越大。

第二，引发地面塌陷的因素。地面塌陷灾的发生可以是由纯粹的自然因素引发，也可以是由纯粹的人为因素引发，也可以是自然因素加上人为因素（混合因素）共同作用导致地面塌陷。成都市由于其地质结构的原因虽不是地震易发区，但是却会经常受到周边地震的影响，据新闻报道，2019年成都周边雅安、芦山、宜宾长宁等地发生地震对成都也有一定影响，许多成都居民都有明显震感。地震带来的效果就是地面震动将已产生的地下空洞的土体之间的空隙增大，甚至是发生土体流失，再加上地下水流的作用，就容易发生地面塌陷的问题，例如“5.12”汶川大地震后，成都市内许多城区发生了大大小小的地面塌陷，引起居民恐慌;2014年成都暴雨致使武侯区一处停车场发生塌陷事故。除了地震、暴雨等自然因素引发地面塌陷之外，人为因素也是引发地面因素的重要原因。人为因素的影响主要来源于人为施工引起震动，例如2019年8月17日浙江杭州一处地铁工地发生地面塌陷事故。人为因素引发地面塌陷的形成机制和自然因素类似，只是相较于自然因素，人为因素更具有可控性。

3成都市应对地面塌陷灾害的法律困境

3.1缺乏专项整治地面塌陷灾害方案

目前来看，成都市规划和自然资源局每年都会针对地质灾害制定年度地质灾害防治方案，方案针对对象是《地质灾害防治条例》规定的所有地质灾害类型。如此制定方案的情形并不是成都独有的，大部分城市都是如此，其原因是：

首先，国家的地质灾害应急管理没有将地质灾害分类管理。从全国范围来看，地方直接针对地面塌陷事故制定应急预案比较少，大部分都将地面塌陷统一规定进地质灾害的防治中，与《地质灾害防治条例》中对地质灾害的范围规定为山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝等一致，仅有少数省市对地面塌陷灾害作出了专门规定，如表1.

其次，成都发生的地面塌陷灾害数量较少，没有引起重视。从表格可以看出，从2015年以来，深圳市针对地面塌陷灾害分级分部门应对地面塌陷灾害，陆续出台地面塌陷应急预案，除了上述应急预案以外，笔者还了解到深圳市从2013年开始就针对地面塌陷灾害采取了一系列措施，例如针对地面塌陷开展专项整治，确立地面塌陷应急领导小组，开展地面塌陷事故应急方案并进行模拟演练等等。而这些措施的施行均源于深圳市频繁发生地面塌陷事故，据统计，2018年就曾发生65起地面塌陷事故，灾害频发催生了针对地面塌陷的专项应急预案。而成都市目前地面塌陷灾害发生数量少，规模小，据成都市规划和自然资源局统计，2018年发生地面塌陷14处，且均为小规模塌陷。这是成都市地面塌陷灾害没有引起重视的重要原因。

3.2责任主体难以确定

首先，地面塌陷灾害的发生具有突发性，隐蔽性的特点，根据它的发生原因来看，它是多种要素综合作用发生。前有人工地下空洞的形成，后有人为因素和自然因素的引发。其次，除了自然因素引发地面塌陷以外，在人为因素引发的地面塌陷灾害中，很多时候人的活动是合理且合法的，在这种情况下，难以确定该灾害的责任承担者。

4完善成都市應对地面塌陷的法律对策

4.1立法观念的转变---由“治灾”转为“防灾”

首先，灾害管理以维护人民群众生命财产安全和社会稳定为目的，近几年来，对于灾害的应对来看，世界主流理论更倾向于灾害的预防。我国也在从最初发布的主要强调灾后治理和灾后恢复的《突发事件应对法》转变为提倡“防灾与救灾并重”。这样的转变在灾害治理是极为重要的，因为预防是整个危机管理的第一个阶段， 在某种程度上它比危机事件的解决更富有意义：预防可以减轻大量应对、恢复工作， 节省危机应对过程中的人力、物力、财力消耗， 并为应对、恢复打下良好的基础;而且这一阶段的工作做好了， 能够有效避免危机事件的发生， 避免社会财富的进一步浪费。所以从立法上应当从针对“应急”的立法转为针对“预防”的立法。

预防型立法的关键是从灾害发生原理着手，尽可能限制人为灾害的发生。针对地面塌陷灾害，在立法中应分别针对城市规划以及企业施工这两种最重要也最普遍的人为因素作出强制性规定：针对城市规划作出规定，要求充分考虑城市规划可能给城市造成的灾害，坚持“防灾优先，发展其次”的方针，从而从源头上杜绝城市灾害的发生;针对企业施工进行限制，审查其建设方案，充分考量其致灾性，要求企业采取防护措施，对致灾性强的项目不予批准并且在立法中对企业责任予以明确等。除此之外，预防型立法还体现在灾害法制的教育，也即提高公民的灾害认知能力，同时提高公民的灾害法制能力上。这种灾害法制的教育不仅体现在课堂的教育、广播电视的宣传，更多的是灾害逃生演练与灾害情景体验，通过亲身体会灾害逃生，可以加强公民应对灾害的能力，提高公民心理素质，真实的经历总是比干巴巴的知识更让人记忆深刻。

4.2形成塌陷类型灾害治理机制

首先，应当有针对性地制定应对地面塌陷灾害的方案。地质灾害包含的内容众多，但是不同类型的地质灾害所应当适用的治理方案不同，在治理中不同部门间配合也不同。大杂烩式地质灾害治理方案是难以达到防灾减灾的目的。根据《成都市2019年度地质灾害防治方案》规定，区（市）县要根据机构改革实际情况修订完善本区域突发性地质灾害应急预案，换句话说，成都市目前地质灾害应急预案市针对全部类型的地质灾害的，没有根据不同的地质灾害的特点对地质灾害的类型进行区分，原有的地质灾害治理无法达到专门防治地面坍塌的效果，甚至对其他类型的灾害也无法起到防治的效果，这也是许多县（市）针对不同类型地质灾害推出不同的应急方案的原因，也是深圳市推出专门针对地面坍塌事故应急预案的原因。所以将地面塌陷列为一类灾害，并以此为突破口将其他崩塌类型的地质灾害涵纳其中，形成塌陷类型灾害治理方案，有助于建立健全的地质灾害防治体系。

其次，建立多部门联动的治理机制。地面塌陷灾害发生之后的治理工作涉及的部门众多，不能单靠一人之力进行灾害治理。对较为完善的深圳市的地面坍塌事故应急预案进行分析，它在建立健全统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制下，以“预防为主，预防与应急处置相结合”为原则，进行组织机构分工，将责任具体到各部门，形成各个部门相互联动的应急处理机制，同时制定地面坍塌项目及资金管理办法，解决灾害治理的后顾之忧。建立多个部门联动的机制，可以分散应急管理局的压力，并且在灾后治理上具有优势，因为很多时候灾害的治理专业性要求比较强。所以，在建立应急预案的同时明确各部门职责对于快速、高效治理灾害具有积极意义。

4.3确定责任主体

确定地面塌陷灾害发生的责任主体确定是后续灾害治理的首要任务。政府应当是首要的责任主体。政府在我国的社会治理中的角色，包括政治领导、政策制定、维护稳定和公共服务四个主要职能。地面塌陷灾害的发生多危及无辜民众的生命和财产安全，危及社会稳定，故政府在灾害发生后应当承担起社会治理的责任。而且，政府作为首要主体具有一定优势。首先，政府比起一般民众或者法人主体可以更迅速地对灾害进行监管，并对灾害信息进行传播。其次，政府可以更快地做出应急措施，以免灾害的进一步扩大。

当然，政府是首要责任主体不意味着人为灾害的制造者可以摆脱责任。虽然地面塌陷灾害由于其产生原因的综合性，难以确定单一的责任主体，但是应该明确的是，成都市地面塌陷灾害的发生（人为地下空洞-自然或人为引发因素）均涉及人为因素，故为了减少灾害，也为了找出人为灾害制造者，政府应当加强日常的监管监测，找出最终责任承担者。

4.4加强成都市城市灾害承载能力

自然灾害发生的可能性及其危害程度不完全取决于灾害本身，也取决于人类社会易灾程度和承灾能力。也就是说城市承载能力的增强是减少自然灾害的途径之一。要增强城市承载能力，首先，科学合理地进行地下空间开发。成都市地面塌陷灾害的预防从其产生原因入手，最重要的就是减少人工地下空洞的产生。成都在进行进一步的城市地下空间开发时，应当优先考虑对地下空洞的影响，合理协调地质环境城市发展的关系，适当调整控制已有交通线路或工程设施，并且在进行地下空间开发时做好预防措施，以求减少地面塌陷灾害的发生。其次，减少城市人口压力。人的不当行为或者人的群体性、聚合性不当行为的叠加、聚集和在限定时空下的大量发生，必然导致这种引发灾害行为的后果，即各种灾害必不可避免地发生，并导致损失后果出现。成都市已经属于人口超大城市，城市人口增多易致使灾害发生频率升高，适当向周边疏解城市人口压力是减少城市地面塌陷灾害的有效措施。最后，对已产生的可以回填的人工地下空洞进行回填，并对已有地下空洞进行监测，及时向应急管理部门报告情况。对能够进行回填的地下空洞及时回填，对不能回填的采取防护措施防止其进一步扩大或者防止地面塌陷灾害发生。

5小结

地面塌陷灾害在成都的发生频率在升高，成都市应当提高对地面塌陷灾害防治的重视，同时树立起随时应对地面塌陷灾害的意识，既要对地面塌陷灾害树立应急意识，也要树立对地面塌陷灾害的预防意识。通过对法律机制的建立和调整，建立起独立的地面塌陷灾害合理机制，不仅可以进行灾后治理修复，而且可以达到抑制地面塌陷灾害的发生的目的。总的来说，地面塌陷灾害的治理應当建立起防治结合，预防为主的原则，从而真正从源头上减少地面塌陷灾害的发生。

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作者简介

王荣（1995.08—），女，四川省达州人，成都市双流区四川大学环境与资源保护法学专业，硕士研究生。