特朗普政府北极战略变化的国内因素分析*

潘 敏 王 梅

(同济大学 极地与海洋国际问题研究中心，上海 200092)

相比较于奥巴马政府，特朗普政府在北极战略行为上有了较大的转变，包括对北极地区的战略安全评估发生了变化，基本放弃了气候、环境保护的立场，转而选择开发北极地区的资源；虽然继续强调国际合作有益，但更警惕国际合作会损害美国利益的双刃作用；特朗普政府还认为强化北极的军事力量，是美国实现北极利益的重要保证。为什么特朗普政府在北极战略的选择上出现了如此大的转变？本文以新古典现实主义理论为视角，从国内因素的三个方面即国家对外战略决策者的主导、州政府的助推以及社会群体对战略的支持来分析美国北极战略的转变原因。

一、特朗普政府北极战略的变化趋势

虽然特朗普政府到目前为止还未发布美国政府纲领性的北极战略，但2019年4月和6月，美国海岸警卫队和国防部分别发布了《北极战略展望》[1]和《北极战略》，[2]加上特朗普政府已公布的与北极地区有关的战略政策文件(如《“美国优先”海上能源战略》[3])以及北极外交性的活动和战略举措和态度(特朗普退出《巴黎协定》)等，可以发现现阶段美国的北极战略与奥巴马政府时间相比较已发生了较为明显的变化，表现在下面五个方面：

(一)对北极地区的战略安全环境评估发生了变化

2018年12月，威尔逊研究中心的极地研究所所组织的“北极与美国的国家安全会议”中屡次提到“新北极”(a new Arctic),2019年5月美国国务卿蓬佩奥在芬兰北极理事会部长级会议上提到了“我们正在进入北极战略新时代”，6月，国防部公布的《北极战略》再次强调北极进入战略竞争时代(in an era of strategic competition)。这表明美国对北极地区的形势研判发生了重大的变化。

美国国防部2016年的《北极战略》认为北极地区总体来说是个以合作为主导的区域，从北极理事会框架下的科学、环境和经济等领域到各国军事(主要是指美国及其盟国之间的合作)和海岸警卫队在科研、环保、贸易、运输、搜救等领域内频繁开展双边、多边的合作。[4]但2019年的《北极战略》，强调北极地区的安全环境复杂，尽管发生直接冲突的概率不高，但是该地区局势越来越不稳定，具体表现在三个方面：第一，不断变化的物理环境对基础设施、原住民的生活等造成不利影响；第二，俄罗斯的军事活动增加。俄罗斯建立了新的北极部队，整修港口和基础设施，在北冰洋海岸线建立新的军事基地，建立防空和沿海导弹系统，预警雷达，救援中心和各种传感器网络等。此外还指出中国的科考船只和科考活动可以支持中国未来在北极地区的军事存在；第三，中国试图通过经济杠杆(Economic Leverage)改变北极地区的治理。中国将北极地区的经济活动与“一带一路”战略目标联系起来。通过投资北极国家的战略部门和科学活动增加在北极地区的存在，如中国在冰岛和挪威设有研究站，并在俄罗斯开展能源开发和基础设施项目。

总体而言，2019年的美国国防部北极战略强调威胁力量在上升，北极地区进入战略竞争时代，这与2016年对北极地区和平合作的总体判断很不一致；而且这种威胁不仅仅来自俄罗斯，还来自中国，不承认中国的北极地位，在北极安全环境评估中甚至超出了俄罗斯在美国心中的地位，五个方面的评估中有三项涉及中国。“中国”一词在2016年的国防部战略中仅提到1次(只是在列举北极理事会正式观察员国的名称中出现的，没有指出中国在北极的活动给该地区带来的影响)，而2019年国防部的北极战略17处提到中国，且强调中国试图改变北极地区的治理规则和可能的军事存在。

(二)北极气候与环境保护地位的弱化

特朗普一上台，便对奥巴马政府的北极战略理念进行了大刀阔斧的改革，主要体现为两个方面，一是对奥巴马政府的北极气候政策置之不理；二是退出《巴黎协定》。

首先，特朗普政府北极战略最为明显的变化就是将奥巴马政府的北极气候政策弃置不顾。北极地区与全球的气候变化有着最为直接的关联，为了彰显美国作为世界领导国的负责任的态度，在北极战略中，奥巴马政府利用美国在世界上的话语权，以环境、气候问题为突破口，将节能减排上升到国家战略问题，将气候变化问题设定为北极战略的优先领域，对此高度重视可见一斑。在第二任总统时期，为了改善北极地区的气候环境，奥巴马总统直接地面对气候变化问题，推出了温室气体减排计划和气候变化适应计划。[5]

然而，为了刺激美国石油和天然气工业的发展，也为了让美国在北极的资源开发运动不受法律约束，特朗普政府推翻了奥巴马政府的《气候行动计划》，决定要削减甚至取消北极气候变化项目的资金支持。特朗普政府认为《气候行动计划》阻碍了美国实现能源独立，必须放宽现有能源监管政策，才能复兴美国传统煤炭工业。除此之外，特朗普政府还极力推动将气候变化问题从美国北极战略声明中删除。虽然多家联邦机构联合发布的一份评估报告显示，气候影响正在“美国范围内加剧”，只有采取积极行动才能避免未来出现“重大的损失”，但特朗普政府却不接受此类观点，并计划成立一个内部工作组，以此推翻科学界的共识，即证明“气候变化对美国和全球构成重大威胁”是一个伪命题。[6]

其次，特朗普退出了奥巴马政府积极推动达成与签署的《巴黎协定》。《巴黎协定》是当代人类应对气候变化的国际法律文本，旨在加强全球范围内应对气候变化威胁，计划将全球平均气温较工业化前的升幅控制在2°C以内，并努力达到1.5°C之内。[7]奥巴马政府呼吁各国代表一起达成这项有实际意义的条约，[8]并签署了《巴黎协定》。

然而特朗普上任后不久就退出了《巴黎协定》。[9]特朗普表示从来不相信气候变化的说辞，也不相信《巴黎协定》能在全球节能减排中发挥作用。白宫官方网站不仅删除了奥巴马政府关于气候变化的所有内容，甚至表示人类活动会加剧气候变化的说辞是中国人捏造的一场“骗局”，认为《巴黎协定》的签订损害了美国的经济利益，让美国陷入了十分被动的局面，不仅降低了美国产业与贸易的竞争力，还造成了美国国民的失业。特朗普政府认为真正的环境挑战，并不是我们现在听到的类似气候变暖那些虚假的问题。[10]

(三)北极资源开发的强化

特朗普政府在北极油气资源开采问题上的转变主要体现在：奥巴马政府履行气候、环境保护的承诺，最终禁止了开采政策，而特朗普政府则忽视环保组织和当地弱势群体的反对呼声，废止了奥巴马政府的北极油气资源开采“禁令”，选择开发战略。

奥巴马政府曾经开放了对北极近海石油的开采，但却受到了勘探技术的限制以及环境保护组织的反对，最终在卸任前选择禁止在阿拉斯加北部的楚科奇海和博福特海进行石油钻探7年。这个禁令的颁布被认为是环保组织取得的重大胜利。[11]

而特朗普总统上任不到5个月，便签署了《“美国优先”海上能源战略》的政令，以提供美国民众的就业机会和收入、保障美国的能源安全为目的，推翻了奥巴马的北极开采“禁令”。特朗普政府十分重视美国阿拉斯加及其北极海域的能源和资源开发。为打开美国北极地区油气资源的中国市场，2017年特朗普总统对中国进行国事访问时，阿拉斯加州州长比尔·沃克随行团队。[12]同年底，为继续推进阿拉斯加州北坡油田的能源开发计划，美国国会立新法允许在北极国家野生动物保护区进行油气资源钻探。[13]特朗普政府内政部也批准了在北冰洋地区新的钻井计划。[14]2018年7月，特朗普政府更是宣布，正考虑在阿拉斯加州美国最大的北极国家野生动物保护区(Arctic National Wildlife Refuge)进行油气地震测试，以便对该区域的油气资源进行勘察，并绘制地下矿床地图。[15]

(四)北极地区国际合作范围的缩小

特朗普政府在北极地区的外交举措继承了奥巴马政府北极战略中关于国际合作的观点，但是相比较奥巴马政府积极参与北极的各种外交活动，特朗普政府的国际合作范围明显变得狭窄。

在美国任北极理事会轮值主席国期间，奥巴马政府改变过去强硬的态度，强调北极多边合作的重要性，不仅积极寻求与俄罗斯、加拿大等北极理事成员国的合作，加强与北约盟国和国际组织的合作，甚至还寻求与中国、日本等近北极国家的合作。[16]在奥巴马政府看来，在军事和经济能力还不足以支撑其北极地位时，强调多边合作不仅可以使美国站在国际道义的制高点，转移其他参与北极事务国家的视线，还能减轻美国的经济负担，留有足够的余地帮助其恢复经济增长。

虽然特朗普政府没有具体的北极战略来阐述如何参与北极合作，但是通过特朗普政府在2017年颁布的《国家安全战略》[17]中，我们推断出其北极战略有关国际合作内容的倾向。第一，抛开奥巴马政府在国际上的“人道主义”，强调国际合作中“美国优先”的利己主义思想。2017年的《国家安全战略》通篇强调“美国优先”的核心主义。显然如果特朗普政府参与到北极事务的合作中，必然是为了维护其美国的国家利益高于国际利益。第二，局限于“低政治领域”的北极合作。为了争夺资源和领导权，特朗普政府停止了奥巴马政府的气候合作，保持着小范围的国际合作，但这种合作对象只局限于其北约盟国，或者局限于“低政治领域”的合作。第三，特朗普政府十分忌惮和警惕中国和俄罗斯在北极的势力发展。特朗普政府在《国家安全战略》中表示，大国竞争重新回归，中国和俄罗斯开始在全球范围和区域内彰显其影响力，这其中必然包括北极地区。2019年的国防部《北极战略》明确将中国、俄罗斯定义为在北极地区的战略竞争对手，减少合作日益明显。第四，强调北极合作中美国的利益。与奥巴马政府强调通过北极合作而创造全人类利益的观点相反，2017年的《国家安全战略》中“在多边论坛上取得更好的成果”这一部分，特朗普政府着重强调了美国在北极的个体利益。特朗普政府认为美国应当领导并参与制定形成众多规则、进而影响美国利益和价值观的多边机制。也就是说特朗普在一定意义上肯定北极理事会所发挥的作用，但是美国参与其中，必须保护自身主权，推动美国利益和价值观的发展。

(五)北极海上力量与军事安全的强化

美国当前在北极地区的海上力量相对俄罗斯而言仍然处于弱势。由于极地设施的缺乏比如破冰船，美国很多实质性的防务甚至科研工作都无法开展。破冰船是一国在北极地区力量与实力的象征，它几乎可以同时实施军事行动、执法、援救、科学研究以及搜救反应行动。关于破冰船的修建，奥巴马政府时期一直处于议而不决的状态。2013年美国国土安全部就曾表示，美国海岸警卫队计划建造六艘破冰船。[18]但迟迟没有实质性的动静，从下表美国极地安全破冰船(PSC)计划的授权资金可以看出，奥巴马第二任总统期间，美国破冰船计划的授权资金微乎其微。

特朗普上任后，破冰船预算有了突破性进展：2017年特朗普上任第一年美国破冰船计划授权资金为1.75亿美元，2018年1.69亿，尽管授权资金比奥巴马政府期间有了较大幅度提高，但不足以建造一艘破冰船，2019年为6.75亿，包括一艘破冰船的预算，这是美国40年来的首次。[19]同时美国海岸警卫队司令卡尔·舒尔茨(Karl Schultz)上将也表示，特朗普政府会发布一个新的北极战略，新的北极战略也会较奥巴马政府更加注重美国在北极地区“国家安全”方面的工作，首要表现就是增建破冰船，组建破冰船舰队，并且采取更多的直接活动，积极参与北极竞争。[20]

表 美国极地安全破冰船(PSC)计划的授权资金

资料来源:Ryan Uljua, "Trump, Congress earmark 675 million USD for icebreaker program in major move" [EB/OL].https://www.highnorthnews.com/en/major-move-trump-congress-earmark-675-million-usd-icebreaker-program。

除了对北极海上力量的强化，强大的国防才是一国最好的威慑力，也是一国展开外交最重要的保障力量。特朗普政府也随时准备以压倒性的力量制止和击败北极地区的威胁。与奥巴马政府温和的北极战略相比较，特朗普政府显得更加强硬，必须在北极地区建立一个更强大和有效的军事系统。国防部《北极战略》强调阿拉斯加是重要的军事战略要地，是美国的北方通道，必须捍卫美国的北极领土主权，免受威胁；必要时争取保持优势的区域平衡力量。北极地区是扩展战略竞争的潜在走廊(美国与印太和欧洲之间)，一旦战略竞争者采取恶意或者强制手段觊觎这些地区时，国防部需确保优势军事力量；确保北极公域地区保持自由和开放。这个公域可能不仅仅指北冰洋公海地区，还包括各国的200海里专属经济区。为此，美国的北极军事战略方针是与盟国和战略伙伴合作是实现这个战略目标的基石；保持美国北极地区的战略威慑，国防部必须能够迅速有效应对北极地区出现的威胁，能够阻止战略竞争对手的入侵；支持美国其他部门、机构和社区的作用，并与其紧密合作，保家卫国。同时，实现北极军事战略目标的手段有较大的变化，强调提高美军的作战能力和加强以规则主导的北极秩序的重要性，特别是“加强北极地区以规则为基础的秩序”应当是未来长时间处于主导地位的战略行动手段。

二、美国北极战略成因解释与本文的分析视角

通过上文分析，特朗普政府在北极战略安全环境评估、气候环境保护立场、北极资源开发、北极地区的合作范围、美国在北极的海上力量与军事安全等方面与奥巴马政府期间确实有较大的变化，在某些方面甚至南辕北辙。这种变化的原因是什么？一直以来，人们普遍认为美国的北极战略是基于美国和北极国家的关系而形成的。与北极传统强国俄罗斯和加拿大相比，美国算不上是真正意义上的北极强国。

加拿大是美国的盟国，但是在北极地区也拥有着重要的利益和诉求。基于这样的身份与利益诉求，美国对加拿大的北极战略呈现两种状态。首先是盟友之间的合作战略。北极安全问题一直是美加两国合作的主要内容。一直以来，加拿大被视为美国本土防御的北方前线，美国也会保证加拿大的国家安全。[21](P2)除了军事安全的合作，美国和加拿大在北极的气候环保问题以及科学考察方面也一直保持着良好的合作战略。但是由于边界和航道的问题，双方的北极关系也存在一定的分歧。有关波弗特海的海上边界问题，双方一直没有达成一致，都坚持声称对此拥有主权。西北航道的法律地位问题也是美加北极事务上的分歧所在，加拿大对外一直宣称对西北航道拥有主权，称西北航道是加拿大传统内水的一部分。但是美国方面坚决反对这种说辞，认为西北航道属于国际航道，适用过境通行权。[22]

相比较美国针对加拿大的北极战略，美国对俄罗斯的北极战略则显得更加复杂。由于北极在俄罗斯的重要地位，俄罗斯在北极的实力是无国能及的。然而北极特殊的自然环境以及美国长时间对北极地位的忽视，美国在北极的实力远远逊于俄罗斯。美国想要顺利开展北极事务，与俄罗斯达成合作伙伴关系也是至关重要。目前俄美两国已经在北极渔业、航运安全和生态环境保护等低政治领域保持多边合作关系，例如，美国和俄罗斯在《北极海空搜救合作协议》下一直保持积极合作，[23]但美俄的合作是十分有限的。2015年，还是奥巴马任职期间，俄罗斯发布了《2020年前俄罗斯国家安全战略》，战略中将美国及其北约盟国称为政治对手与安全隐患。[24]俄罗斯之所以会在国家战略中公然反抗美国，是因为奥巴马政府及其盟国一直对俄罗斯独立自主的内政和外交政策进行打压与遏制，目的是为了削弱俄罗斯的实力，维护美国世界霸权的地位。

同时一些近北极国家，例如中国、日本等也逐渐参与到北极地区，对美国的北极战略走向也有一定的影响。作为同盟国，美国与日本的北极事务一直保持合作关系，包括北极航线的安全、美国的北极军事安全等。日本也始终保持着积极配合美国战略调整的姿态。美国对中国参与北极事务的行为也基本持开放的战略选择，将北极议题纳入与双边的合作之中。奥巴马政府时期，自第二轮中美战略与经济对话以来，中美就北极议题举行了一系列会谈。发展合作的同时，美国也同样忌惮中国在北极的实力推进会严重危害到美国的国家利益，警惕中国在北极地区开展的活动是否会威胁到美国的能源和军事安全。最典型的事例就是，中国意愿在格陵兰购买美国废弃军事基地，却遭特朗普政府的阻挠，最终以失败告终。[25]

一般而言，一国的对外战略主要由其所处的国际环境所决定，但也有大量的国际关系研究将国内因素作为解释国家对外战略的视角之一。本文试图以美国国内因素为视角，对特朗普时期美国北极战略变化的原因进行分析论述。影响一国对外战略的国内因素不胜枚举，而不同的国内因素在其中所发挥的作用也是各不相同。我们选取对外战略决策者、阿拉斯加州政府和阿拉斯加关键社会团体作为影响美国北极战略变化的国内因素来展开论述。因为在制定北极战略时，战略决策者行使对外战略决策权，可以直接根据国家的利益或者政府利益集团的利益来选择和制定不同的北极战略，所以美国的战略决策者可以直接主导北极战略的选择和内容。而美国之所以成为北极国家，成为北极地区的利益攸关者，是因为阿拉斯加州位于北极，所以阿拉斯加州政府的利益需求对北极战略也有巨大的推动作用，而生活在阿拉斯加的民众、工人阶级是北极战略的利益相关者。

三、特朗普政府北极战略变化的国内因素分析

(一)联邦政府对北极战略的主导

关于影响对外战略的国内因素，需要重点考量的是战略决策者的作用。在美国，对外战略的制定被认为是国家和联邦政府的职责。换言之，政府/内阁成员能够选择使自己利益集团最大化的战略目标。[26]依据这种形式，总统作为政府代表，行使国家对外战略的决策权，在外交决策过程中的地位举足轻重。在特定的情况下，当国家的决策权被某个特定的社会—经济利益团体、经济部门或是利益联盟所掌控时，国家就无法颁布与该联盟偏好相悖的外交战略政策。[27]

首先，特朗普政府的内阁组成为制定新的北极战略铺平道路。特朗普上任初期内阁成员中，多数是同他一样的能源大亨或金融大亨。例如国务卿雷克斯·蒂勒森(Rex Tillerson)曾在埃克森美孚石油公司担任董事长兼首席执行官；财政部长努钦曾是高盛集团的合伙人；商务部长罗斯是华尔街“金融大亨”等。除此之外，内阁亦有一些有从军经验的强硬派，比如被提名出任国防部长的马蒂斯是四星上将,曾任美军中央司令部司令；国土安全部部长约翰·凯利为退休的海军陆战队上将。白宫国家安全顾问迈克尔·弗林也是一名退役陆军中将。中央情报局局长的迈克·蓬佩奥有着西点军校的背景，如今已成为特朗普政府的国务卿。这些人多为奥巴马政府政策的强烈批评和反对者。尤其是蒂勒森出任国务卿使得传统能源行业的地位上升,在从政过程中，无疑会为石油利益集团发声,并直接影响到美国在国际气候谈判中的角色。而石油利益集团也会通过蒂勒森及其他渠道影响特朗普政府。特朗普政府提出的振兴传统能源行业的政策,从某种程度上来说也是特朗普拉拢石油利益集团的结果。[28]

总之，特朗普政府是被国内能源集团、商业精英和具有军人背景的政客等组成的利益联盟所掌控，总统本人也来自该利益联盟，他们的特点是崇尚经济民族主义，反全球化，反对奥巴马政府的政治遗产。这样的内阁成员组合给特朗普政府改革奥巴马北极战略遗产铺平了道路。

其次，奥巴马北极战略遗产阻碍特朗普政府的施政方针。特朗普是在这种背景下就任美国总统的：美国经济增长乏力、社会贫富分化加剧、社会各族裔矛盾重重。为了解决这些问题，特朗普政府的施政方针是“美国优先”战略，振兴美国经济、增加就业，弥合族群和阶层裂痕。[29]2017年底，特朗普政府发布的《国家安全战略》中，将经济发展提升到国家战略的首位，“经济安全就是国家安全。”在这种背景下，奥巴马卸任时留下的北极战略遗产(包括维护保护北极环境与气候、禁止开采北极资源、强调北极地区的开放性、通过国际合作共同治理北极气候)不仅威胁特朗普政府振兴民族经济政策、束缚美国能源经济的发展、缩小国内的就业岗位,而且也对美国在世界范围的经济竞争力造成了严重的掣肘。

于是特朗普政府实行了一系列措施，主导北极战略的变革。这些措施包括退出《巴黎协定》，颁布《美国优先海上能源战略》，重新评估奥巴马政府颁布的北极水域钻探禁令，取消北极部分地区永久性禁止油气钻探的禁令，以加大海洋油气开采力度。特朗普还鼓励煤炭生产，以及在北极海上和北极国家野生动物保护区内的石油钻井活动。据美国商务部的估计，北极石油与天然气勘探能为美国劳工提供约3%的工作岗位，产生的GDP占美国国内生产总值4%左右。因此，虽然目前开发北极资源的成本昂贵，但可以提升美国在国际能源市场上的地位，也能促进美国本土经济和就业的发展。

此外，特朗普内阁对环境保护和人道主义等普世价值毫不在意，如2017年时任国务卿蒂勒森在对国务院工作人员的讲话中就曾表示：“对价值观的承诺不应该成为推进国家安全利益和经济利益的阻碍”。[30]这使其在推翻奥巴马的北极战略遗产方面也没有任何道义上的负罪感。

综上所述，特朗普政府作为美国对外战略的决策者崇尚经济民族主义，界定国家利益的内容和实现方式手段与信奉自由主义的奥巴马政府有很大的不同，从而导致其北极战略发生了变化。奥巴马政府在制定北极战略时一方面明确了美国在北极的核心国家利益，另一方面又利用环境、气候问题为突破口，倡导环境保护，气候合作，禁止开采北极资源、发展美国在北极的领导地位，间接谋求美国在北极的利益最大化。然而特朗普政府在制定北极战略时，受到利益集团的主导，崇尚经济民族主义，反对“气候变化论”，认为开采北极资源，能够发展国内能源经济，继而可以推进国家安全利益和经济利益。

(二)阿拉斯加州政府对北极战略的助推

战略决策者主导了美国北极战略的制定，但北极战略的最终形成还面临来自国内各方利益的博弈。换言之，美国国内有关北极的利益团体都会对联邦政府的北极战略施以压力，使北极战略的具体走向具有不确定性。这其中，与北极相关的地方政府对战略的制定尤为关键。作为美国唯一位于北极地区的州政府——阿拉斯加州政府在美国的北极战略上具有非常重要的话语权。对于特朗普政府改变奥巴马政府北极战略的行为，阿拉斯加州政府更多的是予以支持和赞同，这与阿拉斯加本身在北极的战略地位和强烈的利益诉求有关。

阿拉斯加州是美国在北极地区的一块“飞地”，更是一块“宝地”。早在1867年，威廉·享利·西沃德从俄罗斯人手中将阿拉斯加买下，从地理上对当时英属加拿大实现了包围，从而确定美国在北美大陆的霸主地位，[31]同时，美国也成为一个真正意义上的北极国家。更为重要的是，该地区蕴藏的丰富的油气、矿产资源更是造福了阿拉斯加本地经济和美国经济。阿拉斯加石油最早发现于1957年的基奈(Kenai)半岛，1967年，北极地区的北坡普拉德霍湾(Prudhoe Bay)，使石油产业跃居该州的经济之首和主要的税收来源。1988年，阿拉斯加的石油生产占到整个美国石油的25%，达到历史最高峰。但自1988年以来，阿拉斯加的石油产量一直在下降。目前，阿拉斯加石油生产已跌落到国内生产总值的7%，在美国的石油生产的份额也从第二位落到了第四位。[32]并且，跨阿拉斯加管道系统(TAPS)大约有四分之三处于空运行状态。[33]

奥巴马政府所批准的北极能源开采禁令虽然受到环保主义者的拥护，但却触及了阿拉斯加州政府及其人民的利益。阿拉斯加北极政策委员会的参议员赖斯·麦克古尔和众议员鲍勃·赫伦曾在写给美国北极事务特别代表罗伯特·帕普和美国副助理国务卿大卫·博尔顿的公开信中表示，奥巴马将气候变化和环境保护等作为美国北极战略的优先议程十分不恰当，而应该将确保阿拉斯加的经济发展与改善阿拉斯加人民生活水平，以及增加安全可持续的卫生设施等作为最优先的议程。阿拉斯加的共和党众议员唐扬对奥巴马的北极战略也十分不满，曾表示，开采禁令扼杀了他们开采资源的权利，也让已疲软的阿拉斯加经济变得更加糟糕，奥巴马总统忙于他的世界名誉，却成为阿拉斯加最糟糕的噩梦。唐扬还表示，阿拉斯加不是也不应该被用作宣传环境议程的典型代表。阿拉斯加民众甚至称奥巴马的决定是“跛腿鸭子总统的懦弱举动”。[34]

在2018年竞选阿拉斯加州州长的候选人中，没有一个反对在北极进行石油钻探。在上届州长沃克应对气候变化的特别工作组的报告草案中，阐述了政治上不可调和的气候观点：“国家经济依赖于自然资源开发，包括石油和天然气的生产，虽然这些资源是有限的，并且开采这些资源导致全球温室气体的排放，导致气候变化，但它们也支持基本的政府服务，因此我们有能力适应和应对。”[35]

阿拉斯加州政府在北极能源开采上的强烈诉求，与特朗普政府的经济战略一拍即合，前者不遗余力支持和推动后者的北极战略。一般而言，州政府通过采取沟通和游说联邦政府北极战略的措施和提案等方式来影响美国政府的北极战略制定与实施。

阿拉斯加州政府始终希望美国联邦政府能适当批准阿拉斯加州对这一区域自然资源开发的请求，以此促进阿拉斯加经济发展，从而支持北极居民的经济福利。2015年阿拉斯加州参议院通过了《阿拉斯加州北极政策法案》，该法案的出台标志着阿拉斯加州正式拥有了本州的官方北极政策，也是阿拉斯加州政府影响美国联邦政府制定北极战略所采取的重要措施之一。阿拉斯加州政府希望美国联邦政府认识到该州在国家政策上的特殊需求，制定出对阿拉斯加州有直接影响的北极战略，能够切实的保障其在北极的利益，而且阿拉斯加州政府明确表达了希望与联邦政府共同治理北极地区的愿望。

除了发布地方法案外，以阿拉斯加州参议员丽萨·穆尔科斯基(Lisa Murkowski)和众议员马克·贝基奇(Mark Begich)为代表的阿州联邦议员不断地向美国国会提交与北极问题相关的议案报告,努力推动美国联邦政府出台有利于阿拉斯加经济发展的北极政策，但在奥巴马政府期间一直无功而返。特朗普政府基于发展国内经济的需求，采纳了阿拉斯加州政府的提案意见，迅速将美国在北极的海洋区域纳入美国“优先海上能源战略”计划当中。与此同时批准了一系列北极开发的战略行为，包括美国海洋能源管理局批准意大利跨国石油集团埃尼美国分公司在阿拉斯加联邦水域进行石油勘探项目；美国土地管理局宣布考虑允许在目前受保护的阿拉斯加州北坡的国家石油储备区进行石油开发等。[36]2017年11月美国参议院通过了开放150万英亩的北极国家野生动物保护区进行石油钻探的决议。[37]

从北极战略决策的层面看，涉北极事务的决策在很大程度上就可以说是涉阿拉斯加事务的决策。也就是说，在北极战略的制定中，阿拉斯加州政府不仅是北极事务的专家，也是美国发展北极对外战略重要的建设力量。联邦政府在制定北极战略时必不可少地要考虑当地政府的建设能力和专业性。显然，阿拉斯加州政府在特朗普政府的北极战略上起到了明显的助推作用，双方在北极资源开采问题上的利益诉求一致，从而使美国新的北极战略得以顺利推行。

(三)关键社会利益群体的支持

社会群体并不是直接影响国家对外战略的制定，但其支持与否会影响到战略实施的顺利程度。社会群体选择支持，那么国家会相对自由地按照他认为的适合的方案来制定外交战略或是迎合国内需求；反之，外交战略决策者就需要与国内的反对势力作斗争。[38](P66)

特朗普政府的北极战略之所以能顺利推行，主要是因为受到阿拉斯加工人阶层的拥护与支持。阿拉斯加州的石油与天然气行业大约为公共和私营部门提供了约11万个就业机会(占该州就业机会的三分之一)和60亿美元资金(约占总体经济的一半)。换句话说，没有石油，阿拉斯加的工人将会大量失业，经济将会黯然失色。[39]然而近年来阿拉斯加的石油产量跌至每日60万桶。[40]加之，近年来国际油价持续下跌，阿拉斯加州石油工人面临着严重的失业威胁。[41]

特朗普曾称：“美国工人的福祉就是我政策的方向”。[42]特朗普政府主张支持北极地区能源资源的开发，在未来7年内使美国每年多创造1000亿美元的GDP，创造50万个工作岗位，增加工人工资收入达300亿美元。[43]这使阿拉斯加能源行业面临失业的工人直接受益，其拥护和支持特朗普政府的北极战略顺理成章。

更为重要的是，生活在阿拉斯加数千年的原住民群体尽管一直担心石油开采会带来环境破坏进而影响到他们的生计，但总体而言一直支持这项经济活动，尤其是生活在阿拉斯加北坡自治区的因纽特皮特人。在此仅举一例，前文屡次提到2017年12月美国政府开放北极国家野生动物保护区禁止石油钻探的禁令。但鲜有人知道，这个禁令的开放是一个阿拉斯加北坡地区公司(The Arctic Slope Regional Corp.)近30年来投入巨资持续不断地游说国会的结果。[44]

阿拉斯加原住民与联邦政府以及后来阿拉斯加州政府的土地之争长达一百多年。1971年，在各方的博弈下，联邦政府于1971年出台了《阿拉斯加原住民土地权利解决法案》(The Alaska Native Claims Settlement Act of 1971)，留给原住民4400万英亩土地作为生计之用，并付给原住民总共9.625亿美元的安置费。这些土地不是平均分给每个原住民，而是授予新成立的12家阿拉斯加原住民地区公司，平均每人12675美元的安置费，除每人发放的375美元，其余90%都作为公司运作的资金。地区公司管理原住民土地的地下资源。[45]阿拉斯加北坡地区公司就是这12家原住民地区公司之一，但规模和盈利能力位居12家之首，排行美国私企第196的大公司。[46]

尽管阿拉斯加北坡地区公司拥有开采沿海平原地下资源的权利，但联邦法律一直禁止在整个沿海平原开放之前进行任何形式的石油钻探活动。因此，北坡地区公司在过去30年来一直积极游说美国国会，希望开放北极野生动物保护区进行石油和天然气钻探活动。2017年特朗普入主白宫后，北坡地区公司看到了机会，当年游说经费支出高到59万美元，几乎是2010年第二高年份的两倍。即使在2018年国会开放北极野生动物保护区之后，北坡地区公司仍是美国50个石油游说团体支出最多的一个。[47]

特朗普政府的放开北极能源资源开采的管制显然受到阿拉斯加两大关键群体——工人阶层和原住民群体的支持和拥护。

四、结论

本文以国内因素为视角，探讨了美国从奥巴马政府过渡到特朗普政府后，北极战略发生的变化及其原因。作为北极地区的重要大国，美国在该地区拥有广泛的主权、军事、安全、经济等战略利益，为了实现和捍卫这些战略利益，奥巴马政府的北极战略以维护国家利益为基点，兼顾国际社会的利益，强调维护主权安全和国家利益，保护北极地区的环境、资源、气候，重视美国在北极的领导地位。

而特朗普继任后，为了在短期实现美国的经济利益和国家实力，在北极战略行为上最大的变化就是放弃了气候、环境保护的立场，选择开发北极资源的战略；缩小北极地区的合作范围，强化美国在北极的海上力量与军事安全。从国内因素角度考虑，这一系列北极战略的变化走向离不开美国对外战略决策者的主导作用，特朗普政府作为对外战略的决策者崇尚经济民族主义，界定的国家利益的内容和实现方式、手段与信奉自由主义的奥巴马政府有所不同，从而导致其北极战略发生了较大的改变。北极战略的变化也离不开阿拉斯加州政府的助推作用，州政府的利益诉求与特朗普政府的利益诉求相一致，双方在北极资源开采问题上达成了一致意见。相关社会群体的支持力量也极大影响了特朗普北极战略的选择。特朗普政府的北极战略不仅满足了战略决策者所代表的利益集团的利益，还迎合了国内需求，也受到了关键社会群体的支持与信任，这是美国北极战略得以改变的重要国内因素。