发展与安全并进 推动超大城市治理现代化

孙建平

城市治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。衣食住行、教育就业、医疗养老、文化体育、生活环境、社会秩序等方面都体现着城市管理水平和服务质量。习近平总书记曾强调，要加强城市运行管理，增强安全风险意识，加强源头治理。为此，成都市委在《中共成都市委关于贯彻落实党的十九届四中全会精神建立完善全面体现新发展理念的城市现代治理体系的决定》中强调，要建立完善社会治理制度体系，保持社会稳定维护城市安全，要健全城市风险防控体系。本文将探讨为何将维护城市安全作为一项制度的内在逻辑。

安全：城市高质量发展的前提和底线

党的十九大指出，“人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长”。这反映了新时代人民对于美好生活的内涵关切和品质追求，不止于单单依靠发展所带来的物质水平提升和硬件环境优化。其中，“安全”作为要素指标之一，与“民主、法治、公平、正义、环境”一起，共同构成美好生活的必要保障。

安全是最基础、最重要的公共产品，也是新时代高质量发展的前提。发展决不能以牺牲安全为代价，这是一条不可逾越的红线。统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是党治国理政的一个重大原则。坚持总体国家安全观的内在要求是兼顾办好发展和安全两件大事，维护安全稳定的大局必须坚持立足于防，又有效处置风险。党的十八大以来，以習近平同志为核心的党中央改变灾难推动型的治理模式，主动防范化解重大风险，自觉扛起保民平安、为民造福的政治责任，这既是十八大以来我国取得改革开放和社会主义现代化建设的历史性成就的重要组成部分，又是关键保障。

城市是经济社会发展的主要载体和动力。2019年，我国城镇化水平超过60%，这标志着我国基本实现城镇化，迈入城市社会。城市经济作为GDP的主要贡献者，主要城市群的GDP总额占到全国的80%以上。相关研究预计，到2030年，我国城市化率将升至75%，增加2.2亿“新市民”;我国5大超级都市圈的平均规模将达到1.2亿人、城际通勤铁路里程较目前增长8.5倍。

2019年11月，习近平总书记在上海考察时指出，城市治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。城市治理作为一项系统工程，各个细分领域的资源力量配置和体制机制创新考验智慧;这其中，安全是衡量城市治理水平和发展质量的一条基准线。

践行共享发展理念，使人民群众更有安全感

新发展理念是由创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念构成的有机统一体系。共享是发展的归宿，践行共享发展的理念，本质是坚持以人民为中心的发展思想。发展的最终落脚点是人民，最终关怀是人民生活的不断改善。共享理念坚持发展的成果由人民共同享有、惠及全体人民，这是中国特色社会主义制度的本质要求，也是党永葆执政之基的核心所在。

在发展的不平衡不充分问题当中，也包含着对于更多安全感的需求。德国社会学家乌尔里希·贝克曾表示，随着工业社会的高度发展，人们对于风险威胁的焦虑感、恐惧感愈发加深、蔓延，其关注和担忧从“我饿”转向“我怕”。风险既存在于传统的工业生产、建设工程、交通运输等领域，又包含了新兴的如新技术、新模式、新业态等引发的不确定性，无人能置身事外。

城市化的过程也是风险累积的过程。我国用几十年时间，走过了西方发达国家近两百年的城市化进程。高速度建设、高负荷使用、轻维护保养等客观现实，再加上人口大量流动、产业高度集聚、建筑设施高度密集，使得许多过去单一的“城市问题”演变成为交织的“城市风险”。在城市这样一个巨大、复杂的运行系统中，各类风险耦合形成链式效应，使得单纯的事后应急已经越来越“不够用”了，必须关口前移，从风险管理阶段出发切实防范城市风险，营造安全有序的发展环境。

2019年11月，习近平总书记在主持中共中央政治局就我国应急管理体系和能力建设进行的第十九次集体学习时强调，应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命;要健全风险防范化解机制，坚持从源头上防范化解重大安全风险，真正把问题解决在萌芽之时、成灾之前。这为我们从风险管理角度思考城市安全发展，推动城市治理体系和治理能力现代化提供了根本遵循。人民群众对城市安全的感受和信心，既来自于微观层面关乎民生的各项事务的精细化管理和风险防范，又来源于宏观层面对于体制机制的顶层设计和谋篇布局。

成都贯彻新发展理念的建设思路和实践为城市治理现代化提供诸多有益启发

2019年12月27日，成都市委十三届六次全会审议通过了《中共成都市委关于贯彻落实党的十九届四中全会精神建立完善全面体现新发展理念的城市现代治理体系的决定》（以下简称《决定》）。《决定》高度凝练地总结了成都三年来在建设全面体现新发展理念的城市现代治理体系中积累的有益实践，确立了“三步走”的总体目标，并通过前瞻性、系统性的制度架构设计，形成了对超大城市现代化治理体系建设具有诸多启发意义的蓝图。从城市安全发展、风险防范的角度来看，《决定》主要有以下重要特点：

第一，亮出“宜居”作为鲜明标签，“让生活城市成为城市发展的核心竞争力”。以宜居、生活为核心导向的城市建设发展思路，直截了当地体现了以人民为中心的发展指导思想，直接反映了成都坚定贯彻落实新发展理念和高质量发展要求，提升城市内涵和品质的发展决心和信心;同时，这也是成都在已有基础上进一步强化城市自身优势的科学决策。

第二，围绕“东进、南拓、西控、北改、中优”健全主体功能区差异化发展格局和产业空间布局，是因地制宜统筹发展和安全、从源头进行风险治理的重要体现。通过立足各区域实际，结合约束条件和潜力评估，明确其合理定位，促进各类要素合理流动和高效集聚，提高承载能力，为城市未来的健康可持续发展铺设了坚固基石。

第三，《决定》中的一个重要方面，就是“建立完善社会治理制度体系，保持社会稳定维护城市安全”。城乡基层治理是四川省落实党的十九届四中全会精神的具体实践，对于提升基层治理效能的城市治理共性难题，成都的《决定》提出了“构建党委领导双线融合的社会治理机制”的新思路。通过把党的领导一以贯之地落实到社会综合治理的各个方面和基层风险防控的各个载体当中，做好资源、制度等的衔接、协调和统筹，将推动基层治理跃升到基础更牢、服务更好、功能更优、活力更强的新台阶，形成建设安全发展示范城市的强大助力。

对成都的建议：从源头、从社区夯实城市安全发展基础

全面把握并科学防范城市安全风险，可从城市运行全生命周期的视角进行思考：在城市规划阶段，应统筹好环境、功能、形态，避免风险的肇始;在城市建设阶段，注重质量、安全、进度协调，降低风险形成;在城市运行阶段，时刻保持警惕，风险无处不在，避免风险的隐匿;在城市保障阶段，强调系统性，防止“木桶效应”，遏止风险的演变。其中，城市规划在城市防灾减灾、安全发展中具有战略引领和导向作用，规划阶段是风险治理的源头。在开展城市规划设计时，首先是顺应本地的自然和人文地理实际，尊重底线约束，结合区位、环境、承载力、产业适宜性等做长远打算，注重空间规划和产业布局的可持续性。其次是把风险评估列入总体规划，同时加强公共安全规划与总体规划的衔接，提升契合度。最后，始终保持一张蓝图绘到底的定力，切实维护规划的刚性、严肃性，对于方向明确的规划事项认真扎实予以推进实施。

社区作为城市的子系统，是城市治理的基本单元，是治理重心下移的落脚点。基层一线最能发现风险隐患、最能找到管理漏洞、最能知晓薄弱环节。社区是各类危险源的萌发地、各类灾害事故的承载体，因此也就成为防范城市风险的“前沿阵地”。基层安则全局安，社区风险管理和应急能力的强弱，是衡量城市应急管理体系成熟度和安全发展水平的重要标准。通过实施参与式社区风险评估，由技术专家和社区居民共同绘制社区风险地图并增进风险沟通，能够不断降低信息不对称，提升居民的风险意识。根据风险评估成果，结合社区现有的管理体系和流程制定风险精细化管理手册，可进一步为风险防范工作提供具体操作指南。同时，借助移动互联网、大数据、人工智能等新技术，融合基层安全生产现有业务、流程和网格化管理体系，搭建社区运行预警和综合管理平台，并完善居民对于风险进行自查自报的动态登记工具或模块，不断拓展风险信息源，进行滚动排查，能够有力推动社区各类风险辨识、发现并受控。

城市社会治理从国家自上而下的一元管理向多元社会主体共建共治共享转变，是我国社会治理体系和治理能力現代化的重要实践成果，并且正处于积极探索和进一步优化的过程当中。充分发挥多元主体各自的优势，激发共治活力，在城市风险防范领域亦不例外;关键是依托何种机制调动各方参与形成合力的问题。保险机制的引入为推进多元共治提供了重要路径。利用安全综合险+风险主体自控+第三方技术服务，能够运用社会力量和市场方式分担各类风险、锁定损失、强化风险管控。通过推行综合保险的方式缓解政府资源投入的压力，将分散的风险点、风险主体聚合覆盖，做大市场规模，吸引保险机构介入。确保保险机构将一定比例的保费投入到风险预警、防控能力建设当中，从单纯的事后理赔向事前风险防控延伸。同时，通过浮动费率机制引导风险主体提升风险防范意识，积极主动开展自控。最终形成通过市场运作促进多元共治防范风险的格局。

以上海为例。2018年1月，经过历时五年多的筹备和酝酿，《上海市城市总体规划（2017-2035年）》正式发布。规划更加突出以人民为中心的价值导向，更加关注“人”的需求。同时，规划严守土地、人口、环境、安全四条底线，力争实现内涵发展和弹性适应，探索走出高密度超大城市可持续发展的道路。在基层治理领域，上海强化党建引领促成合力，以融入、统筹为主要方针，在组织架构、功能划分和运行机制上不断探索，初步形成了条块协同、上下联动、一体推进的格局。在保险机制引入方面，上海探索了第三方监管平台在交通运输行业的应用，将保险业风险管理技术和资金引入城市交通运输安全管理;通过先行试点，将建筑工程质量潜在缺陷保险的实施范围逐步扩大到全市商品住宅和保障性住宅工程，不断完善实施方案的操作性和可复制性;此外，通过巨灾保险、社区综合保险的试验摸索，有效地将专业风控服务和技术引入社区风险评估、管控和应急文化宣贯等过程当中。