两湖隧道工程社会稳定风险评估工作的经验及启示

林 鑫，杜喆华

（1.湖北省工程咨询股份有限公司，湖北 武汉 430071；2.武汉第二船舶设计研究所，湖北 武汉 430064）

两湖隧道工程是武汉市非常重要的公共交通基础设施，建设周期长、投资规模大、社会影响深远，且涉及社会利益群体较多，有可能引发社会风险。武汉市城投公司于2017年启动两湖隧道工程前期工作，社会稳定风险评估工作是前期工作中的一项。在投资决策过程中，武汉市政府也十分重视社会稳定风险评估工作，专门召开投资决策咨询会议，征求社会稳定评估专家意见。湖北省工程咨询股份有限公司于2018年底正式开展社会稳定风险评估工作。目前，评估工作已经完成。在该项工作中，遇到了一些困难，也积累了一些经验。

1 两湖隧道社会稳定风险评估工作的特点及意义

依据规划，两湖隧道为武汉市主干路网，主要用于疏解武昌南北交通需求。隧道沿线主要为市中心的建成区，项目总投资约250亿元，工程预计2019年年底开工，工期5年。该项目社会稳定风险评估工作具有以下特点。

1.1 工程方案复杂

线路全长约19.34km，采用隧路隧方案，其中地面段长约4.6km、隧道段长约14.74km。线路通过工作井和明挖段进行隧路转换，全线有隧道段6段，明挖段7段，工作井10个。隧道沿线除起点三环线与终点秦园东路外，沿线还设置5对出入口，分别位于二环线、珞瑜路、文荟街、南湖大道，出入口平均间距为2.8km。沿线设置8个风塔供隧道通风排烟用，分别位于秦园路、黄鹂路、东湖风光村、卓刀泉立交、卓刀泉南路、南湖路狮子山、三环线。沿线还与地铁2号线、4号线、8号线、11号线、13号线交叉共7处，工程与已建高架桥、电力管廊也有交叉。

可见，工程方案复杂，线路节点较多，这些节点均是风险识别和调查的对象。在社会稳定风险评估阶段，工程主要方案基本稳定，但仍有个别节点方案有待优化。在实际工作中需要对这些节点进行梳理排查，全面识别风险点。

1.2 工程沿线居民、企事业单位较多，现状复杂

工程全线跨武昌区、洪山区、东湖风景区。地面段包括秦园路沙湖公园段、东湖路东湖宾馆段、卓刀泉北路风光村庙湖段、卓刀泉南路肿瘤医院段、南湖大道段，均处于城市中心区，工程沿线涉及8个街道、20个社区、40多个敏感单位（其中包括省民政厅、华中农业大学、肿瘤医院、狮子山戒毒所、卓刀泉寺等）。

沿线居民和企事业单位对项目比较重视，一方面支持重大交通基础设施建设，另一方面也十分注重维权。居民或个体商户及企事业单位对工程的利益诉求各不一致，在实际公众调查工作中，进行了全面分析、区别对待。例如，狮子山戒毒所对线路方案占用围墙内用地提出了质疑，评估机构多次召开沟通协调会，协调工程方案变更。

1.3 项目征地拆迁较多

工程征地约78.5hm2（含临时征地约18.1hm2），拆迁建筑约67432m2，拆除天桥2座。征地拆迁点比较分散，征地拆迁工作量较大。并且，在社会稳定风险评估阶段，部分征地拆迁的方案仍未明确，不利于全面识别风险。在实际工作中，通过沿线走访和调查，基本确定了拆迁范围和责任主体，例如东湖风光村片的拆迁已纳入武昌区城中村综合整治拆迁范围，由武昌区政府负责，不再是该工程的风险点。

1.4 生态环境影响比较复杂

除一般交通工程施工和运行期间共性存在的生态环境影响外，该项目还存在对5A级风景名胜区东湖的影响和对文物保护单位卓刀泉寺卓刀泉水井的影响。

地面道路段影响东湖岸线长度约1.67km，永久占湖约7.19万m2，临时占湖约22.55万m2（含永久占湖面积）。除了拟定工程措施，降低对东湖生态环境的影响之外，需要拟定还湖补偿方案。卓刀泉水井是武汉市知名的文物古迹，卓刀泉的传说还被列入国家级非物质文化遗产。地铁2号线施工期间，该泉曾经发生断流干枯。为避免该项目对泉水产生影响，有必要开展专题论证，优化工程方案。以上意见已被城投公司采纳。

总之，该工程涉及土地及房屋征收，对空间、水域等生态环境有较大影响，并且在居民密集区建设，且对周边群众生产生活具有一定影响，有可能引起社会不稳定因素。社会稳定风险调查和评估工作在可研报告初稿完成后开展，并与环评、水保等27项专题同步开展。通过调查发现，78.29%的公众对项目支持，20.15%的群众认为无所谓，1.56%的群众持反对态度。90.7%的受访团体对项目支持，4.65%的团体认为无所谓，4.65%的团体持反对态度。个别持反对意见的居民主要意见在于施工影响交通出行及商户经营，个别持反对意见的团体主要意见在于施工方案涉及征地拆迁和交通出行。除开展正面宣传和座谈会议沟通外，评估机构还提出风险防范和化解的措施，均被项目代建单位采纳。目前，项目社会稳定风险登记表逐级在7个街道、3个区维稳办及市维稳办备案。

两湖隧道社会稳定风险评估工作除了起到预防和化解社会矛盾的效果之外，还对工程方案优化起到了积极作用，这也是社会稳定风险评估另一项意义的体现。

2 社会稳定风险评估工作面临的问题及建议

2.1 面临的问题

两湖隧道工程社会稳定风险评估工作中遇到了一些问题，也积累了一定的经验。当前社会稳定风险评估工作面临着以下几个问题。

（1）不少建设单位认为社会稳定风险评估工作不需要做。以往，社会稳定风险评估是项目审批的前置要件，发改委明确要求建设单位开展社会稳定风险评估并在当地维稳办备案。目前，国务院全面开展建设项目审批制度改革，很多审批事项精简，建设单位认为社会稳定风险评估工作不用做。

（2）各级维稳办、街道对社会稳定风险管理的权利和责任不清晰，缺乏风险管理的手段。各级维稳办和街道对社会稳定风险评估和管理的工作理解并不深刻，有个别街道不愿意在社会稳定风险登记表上签字盖章。

（3）社会稳定风险评估工作容易“走过场”。很多人认为社会稳定风险评估工作很简单，只用编报告、填表格即可，不少评估机构也是把社会稳定风险评估看成是“走过场”，是没有技术含量的事情。

2.2 建议

目前，社会稳定风险评估工作的深度和成果质量良莠不齐，主要取决于建设单位的重视程度和评估主体的工作态度。固定资产投资项目社会稳定风险工作十分重要，对于维护社会稳定，促进项目顺利实施具有重大意义。根据我国的国情和相关文件，这项工作更应该加强和规范。

（1）社会稳定风险评估和管理工作十分必要。随着经济体制、社会结构、利益格局的深刻调整和变革，利益主体多样化和价值取向多样化日益凸显，人们的思想活动呈现多变性和反复性。随着社会的进步、民主与法制的推进，民众的维权意识不断增强，由此构成了以人民内部矛盾为主的社会矛盾的多发性、多样性和复杂性，覆盖的领域广泛、涉及的门类众多，且未来有进一步加剧的发展趋势，已成为影响社会和谐稳定和经济社会发展的突出问题，群体性事件的数量、规模不断升级。在这种宏观背景下，政府有必要加强社会稳定风险管理工作。

（2）重大固定资产投资项目社会稳定风险评估工作十分必要。根据《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》（发改投资〔2012〕2492号），评估主体做出的社会稳定风险评估报告是国家发改委审批核准或者报国务院审批核准项目的重要依据。评估报告认为项目存在高风险或者中风险的，国家发改委不予审批、核准和核报。根据《政府投资条例》（中华人民共和国国务院令第712号），对经济社会发展、社会公众利益有重大影响或者投资规模较大的政府投资项目，投资主管部门或者其他有关部门应当在中介服务机构评估、公众参与、专家评议、风险评估的基础上作出是否批准的决定。根据《重大行政决策程序暂行条例》（中华人民共和国国务院令第713号），重大行政决策的实施可能对社会稳定、公共安全等方面造成不利影响的，应当开展风险评估，风险评估结果应当作为重大行政决策的重要依据。因此，重大固定资产投资项目开展社会稳定风险评估工作非常必要。

3 社会稳定风险评估工作的深度和质量

目前，评估机构开展社会稳定风险评估工作的主要依据是《国家发展改革委办公厅关于印发重大固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章和评估报告编制大纲（试行）的通知》（发改办投资〔2013〕428号）。但是项目所属的行业、复杂程度不同，在具体工作中要对项目区别对待。比如市政交通工程、地铁工程、垃圾焚烧发电工程、房地产工程的社会稳定风险评估工作方法必然具有不同特点，如果千篇一律，使用一套方法、一个模板，难免工作深度不够，如果不能够全面识别潜在风险，将为工程实施留下隐患。风险评估工作流于形式，还有可能影响工程正常实施，也会影响政府的公信力。为了提升社会稳定风险评估工作的深度和质量，评估主体首先应该做到自律。此外，评估工作的深度和质量也应受到各方的重视和监督，尤其是各级政府对于该项工作应达成共识、形成操作规程。评估机构还应配合政府、建设单位等各方，积极推动社会稳定风险评估工作的规范化。

4 社会稳定风险评估工作的时机

《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发〔2019〕11号）明确出提，“调整审批时序，地震安全性评价在工程设计前完成即可，环境影响评价、节能评价等评估评价和取水许可等事项在开工前完成即可。”没有提出社会稳定风险评估工作可以精简，也没有对社会稳定评估工作应在哪个阶段开展进行明确，建议社会稳定风险评估工作开展时机应与可行性研究、环境影响评价等同步。有些项目在规划批复以后，即可开展社会稳定风险评估（专门针对规划环节的风险评估除外）。评估工作应贯穿项目前期工作全过程。如果方案发生重大变更，应重新识别风险。

5 结束语

重大固定资产投资项目社会稳定风险评估工作十分重要，该项工作通过识别和分析社会稳定风险因素及其影响，提出降低社会稳定风险的建议，有助于政府和项目实施方化解社会矛盾，有利于推动项目实施。通过两湖隧道工程社会稳定风险评估案例，分析目前社会稳定风险评估工作存在的问题，建议更加重视和规范社会稳定风险评估和管理工作。