甘肃省乡村法律顾问制度研究

温晓燕

（陇东学院政法学院 甘肃 庆阳 745000）

乡村法律顾问制度是我国公共法律服务体系的重要组成部分，为乡村振兴战略的实施提供法治保障，对法治乡村建设起着重要的推动作用。乡村法律顾问已经在全国范围内广泛推行，并取得了良好的成效。2018 年3 月甘肃省司法厅印发《甘肃省司法厅关于全面推进“一村（居）一法律顾问”工作的通知》（以下简称《通知》），该《通知》明确甘肃省乡村法律顾问制度建设的总体目标，即到2018 年底，全省所有行政村和社区居委会实现法律顾问全覆盖。乡村法律顾问制度在甘肃省推行已经有两年时间，在满足乡村法律服务需求，推动乡村法治建设，实现城乡法治一体化建设方面发挥着重要作用。

一、甘肃省乡村法律顾问制度现状分析

本研究采用随机发放调查问卷的方式，共发放调查问卷124 份，回收124 份，回收率100%；有效问卷104 份，有效率83.9%。随机抽选平凉市、定西市、庆阳市、天水市、陇南市各10 个行政村，白银市、临夏州、酒泉市、武威市各6 个行政村，兰州市、金昌市、张掖市、甘南藏族自治州各5 个行政村，每村随机发放1 至2份调查问卷。调研数据统计分析见下表。

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通过以上数据统计，可以得出如下结论：第一，随着乡村法治化建设的不断推进，村民法治意识增强，法律服务的需求也在增加，绝大多数受访者认为律师进村担任法律顾问是有必要的。第二，甘肃省乡村法律顾问制度的宣传力度不够，大约有七成受访者对乡村法律顾问制度不了解。第三，甘肃省乡村法律顾问制度落实效果不佳，九成受访者回答村上没有法律顾问。只有2 名受访者能明确说明法律顾问的签约时间，且对乡村法律顾问制度较为了解，这两位受访者一位是村支书兼村委会主任，一位是村委会主任。甘肃省在2018年底基本实现了乡村法律顾问全覆盖，但仍有九成受访者不知道村上有法律顾问，这与甘肃省乡村法律顾问制度当前的运行模式密切相关。律师被选派为法律顾问后，会与顾问村的村委会主任联系，签订顾问合同，并建立微信群，大多数微信群成员限于村支书、村委会主任等村干部，由于缺少配套保障机制，法律顾问没有工作积极性和动力，村委会也怠于推动，乡村法律顾问工作基本止步于此，不能持续推进，导致普通村民对本村法律顾问并不知情。

二、甘肃省乡村法律顾问制度存在问题分析

综合分析以上调研数据，可以看出乡村法律顾问制度在甘肃省运行效果不理想，还有很大的提升改进空间。目前，甘肃省乡村法律顾问制度存在着制度设计不足和制度运行障碍两方面的问题。

（一）制度设计不足

2018 年甘肃省司法厅印发的《通知》明确了各级司法行政机关和省、市（州）律师协会、律师事务所及法律服务机构的工作职责，即由市、州司法局负责制定工作计划或方案，县（市、区）司法局负责组织签订顾问合同、指导建立村法律顾问微信群、畅通顾问工作渠道、组织对法律顾问工作检查和考核。《通知》印发后，各市州司法局相继出台工作办法，有些县（市、区）司法局也制定了实施方案①，对落实甘肃省司法厅的工作部署作了更加细化的规定。但甘肃省在乡村法律顾问的制度设计方面仍存在以下问题：

1.制度设计单薄，没有形成完整的制度框架。制度是由规范所组成的有机联系的统一整体，各种规范功能各异，但相互作用，紧密联系，形成了具有内在逻辑关系的系统，这些规范的相互关系和运行方式构成了制度的机制。甘肃省乡村法律顾问制度仅对乡村法律顾问的选派、工作职责、检查考核做了原则性的规定，没有细化的配套措施，特别是保障机制、评估机制和监督机制的缺位，使得甘肃省乡村法律顾问在制度设计上没有形成环环相扣、功能互补、完整统一的系统，影响乡村法律顾问制度的运行效果。

2.制度设计较原则，操作性不强。甘肃省司法厅的《通知》和各地出台的办法与实施方案属于原则性规定，可操作性不强。突出表现为：第一，对于乡村法律顾问的工作职责，笼统地规定为村民自治组织依法治理提供法律意见，开展法制宣传、法律咨询，指导人民调解和其他法律服务等，缺少细化规定。职责不明确一方面对乡村法律顾问从事营利性行为造成障碍，遏制其积极性。实践中，部分村委利用法律顾问职责不明确，扩大法律服务范围、增加法律服务项目，例如要求法律顾问对涉及村委会或村民的私人纠纷提供无偿的法律服务，加剧了法律服务的市场性和公益性的矛盾。另一方面，法律顾问也会因职责不明确，推卸属于自己的义务，导致乡村法律顾问制度没有达到预期目的。第二，仅规定了县（市、区）司法局要对乡村法律顾问工作进行检查，年底开展绩效考评，但对检查的方式、考评的标准、考评的程序均无配套性规定，致使该项规定流于形式，无法实际操作。第三，对乡村法律顾问的工作规范缺乏详细统一的标准。实践中，各律师事务所及法律服务机构“各自为政”，乡村法律顾问的工作程序和工作要求缺少统一标准，如台账的格式、内容和记录要求没有统一的模板和规范。

3.制度设计缺乏特色和创新性规定。甘肃省农村的基本特点是生态环境欠佳，经济基础薄弱，信息相对闭塞，法治意识淡薄，留守儿童和老人的比例高，省内各地区发展不平衡，且少数民族众多，乡村法治建设呈现出多样性和复杂性。因此，乡村法律顾问的制度设计不可千篇一律，应当结合乡村特点，体现甘肃特色，但从各地制定的实施方案来看，在制度设计方面具有高度的相似性，互相效仿，没有深刻思考，缺少特色和创新。这一方面反映出各地对乡村法律顾问制度的意义和作用认识不足；另一方面也折射出部分地区基层治理的能力有待提升。

（二）制度运行障碍

1.甘肃省财政能力有限，对法律服务的购买力不足。法律服务的有偿性和市场化，是律师行业得以存续和发展的基础，因此政府有财政能力购买律师的法律服务是乡村法律顾问制度有效运行的保障。法律顾问在法律服务活动中付出时间和精力，特别是下乡开展法律服务，执业成本增加，政府出资应当高于或至少等于律师的支出成本，否则该制度无法良性运作。甘肃省属于经济欠发达的内陆省份，政府财力有限，对法律服务的购买能力不足，没有建立经费保障机制。乡村法律顾问多承担的是公益性服务，无法获得对价的报酬，开展法律服务的积极性不足，政府也无法对其监督和评估。经费投入不足，是导致甘肃省乡村法律顾问制度基本处于搁置状态的重要原因。

2.甘肃省经济欠发达的离散型乡村较多，增加了乡村法律顾问制度的运行难度和成本。我国的乡村自治单元大致可划分为四种类型，即经济发达的聚合型乡村、经济欠发达的聚合型乡村、经济发达的离散型乡村、经济欠发达的离散型乡村[1]。甘肃省大多数乡村属于经济欠发达的离散型乡村，这种乡村的特点是经济落后，甚至处于贫困状态。受地理环境影响，这些地区村民无法连片居住，农户较分散，甚至相隔数十里才有一户人家。这从客观上加大了乡村法律顾问的工作难度和成本，法律顾问下乡开展法律服务需要克服交通不便的障碍，即使到达村庄，顺利开展法律服务的难度也比较大，成本剧增。当运行成本过大时，法律顾问敷衍应付，甚至不作为就在所难免，极大影响了乡村法律顾问制度的运行效果。

3.农村地区观念相对落后。在我国农村“传统的伦理价值逐渐被现代契约规则价值所取代，传统的熟人乡村正在瓦解”[2](P8)。但与东部发达地区相比较，经济的落后，信息的闭塞，使得传统“熟人社会”的乡村社会结构在西部地区瓦解速度较慢，村民在观念上仍具有较强的保守性。当被问到在遇到不可调解的纠纷时，首先会通过什么方式解决的问题时，有接近三成的受访者选择“置之不理，默不作声”，还有一成受访者选择“武力解决，或直接上访”。究其原因，受访者认为运用法律武器，采用司法途径维权成本高；对司法程序不熟悉，怕麻烦；解决纠纷的效果不佳，也有少数受访者表露出对法院公正裁判的担心。这一方面显现出村民法治意识与法治乡村建设要求的差距，另一方面也应该明确，村民的选择并非完全的非理性，也许是在深思熟虑之后做出的合理但并不合法的选择。乡村法治建设的短板仍需加强：第一，要加强法制宣传活动，消除村民对法律的偏见和误解；第二，健全完善公共法律服务体系，实现法律服务的平等化，消除城乡二元差异，排除村民获得法律服务的障碍；第三，优化基层司法环境，实现司法公正，树立司法在基层群众心目中的权威性。

4.乡村法律顾问数量不足，服务质量参差不齐。甘肃省乡村法律顾问主要来源是律师和基层法律服务工作者。甘肃省律师业发展不均衡，兰州市作为省会城市集中了甘肃省律师行业的优质资源，律师数量占到甘肃省社会律师总数的53.9%[3](P102)。兰州之外的少数市州律师数量不足，以甘南州为例，所辖的玛曲县目前尚无执业律师。为解决律师数量不足问题，各地主要采用了以下作法：第一，指派一名律师担任几个村法律顾问；第二，从其他地区选派律师进行增援，如定西市渭源县法律服务人员少，经定西市司法局和市律师协会协调部署，安排了市属4 家律师事务所14 名专职律师增援渭源县的“一村（居）一法律顾问”工作；第三，扩展乡村法律顾问的人员范围，甘肃省司法厅将法律顾问人员范围限定为律师和基层法律服务工作者，临洮县将服务力量扩展为律师、基层法律服务工作者和公证员，这些做法缓解了法律顾问人数不足的压力，但效果并不良好。一名律师身兼数村的法律顾问，增加了法律顾问的负担，法律服务的质量大打折扣。由其他地区增援，法律顾问与签约乡村空间距离远，对其情况不熟悉，进村开展法律服务成本高、沟通不畅、效果不佳，并且存在监管错位的问题，即应当由派出地还是增援地的司法行政机关对其法律顾问工作进行监督，扩大法律顾问人员范围，影响法律服务的专业化水平。法律顾问数量不足，也是制约甘肃省乡村法律顾问制度有效运行的原因之一。

甘肃省乡村法律顾问的法律服务水平参差不齐，有待提高。法律服务的专业化和分工的精细化，使得律师与法律服务工作者并非是精通所有法律的全才，他们有自己擅长的专业领域，也有较生疏的业务，加之律师自身能力和素质良莠不齐，从业经验不同，通过行政手段，指派律师与各乡村签约，有违法律服务的市场化规律，致使一些对国家涉农政策法规、农村问题不太了解，涉农纠纷接触较少的或是经验不足、业务能力不强的律师担任乡村法律顾问，势必影响法律服务的质量。

三、法治乡村视野下甘肃省乡村法律顾问制度完善措施

解决“三农”问题、维护农民权益、实现乡村振兴离不开法律服务和法治保障[4]。法治乡村建设对保障乡村振兴战略实现，落实依法治国的治国方略具有重要意义。乡村法律顾问制度既是法治乡村建设的重要支撑，也应当体现法治乡村建设的原则和要求。在建设法治乡村的背景下，甘肃省乡村法律顾问制度应当从以下几个方面加以完善。

（一）减少行政权力的干预，遵循法律顾问运行的市场化规律

法律顾问是接受委托，为公民或法人提供法律服务，以获得报酬为目的的具有专业知识的人员。法律顾问制度要遵循市场运行规律：首先，法律顾问的选择是委托方和受托方基于意思自治的自愿选择；其次，法律顾问通过提供法律服务获得劳动报酬，应当遵守等价有偿的原则；最后，法律服务的内容和要求是双方协商的结果，有建立在自愿基础上的退出机制。目前我国乡村法律顾问制度的本质属性是政府主导、自上而下的资源配置，政府配置财物、信息和人力资源，过渡行政化导致了非可持续性困境[4]。甘肃省乡村法律顾问制度应当减少行政权力的干预，遵循市场规律克服非可持续性困境。第一，除财物配置由政府负责外，信息和人力资源由市场配置。即在法律顾问的选择，权利义务的分配，服务方式、内容和要求方面，充分体现村委会和律师的主体地位，由其双方协商确定。改变由政府主导的现状，摒弃行政权的强制性控制，政府只进行建议性的指导。第二，尊重法律顾问的市场特征和市场行为。法律顾问具有专业性和营利性的特征，要为乡村法律顾问支付等价的服务费用。避免过于强调法律顾问的公益性而忽视其营利性，导致乡村法律顾问制度难以持续运行。第三，建立乡村法律顾问的退出机制，允许双方协商解除合同或约定单方解除权，排除以行政手段固化合同双方而致使制度运行的僵化。

（二）完善乡村法律顾问制度，形成完备协调的制度体系

乡村法律顾问制度有效运行，需要形成完备协调的制度体系。一是应当形成完备的制度框架。乡村法律顾问制度应包括运行机制、保障机制、评估机制和监督机制。运行机制应包涵法律顾问的遴选、工作职责、日常工作规范；保障机制应包括组织保障、经费保障和人才保障；评估机制包括评估主体、评估标准和评估程序；监督机制包括监督主体、监督方式等。二是应当形成协调的制度体系。不仅包括制度内部各项机制的协调，也包括乡村法律顾问制度与其他制度之间的衔接和统筹，避免职责不清、内容重复而造成的资源浪费和效率低下。如乡村法律顾问承担法律援助职责，与现行的法律援助制度应当如何衔接问题及能否将两种制度统筹考虑，给乡村法律顾问设定援助案件限额，将村民的法律援助案件优先指派给该村的法律顾问，超过限额部分给付援助费用或指派给其他律师，避免乡村法律顾问和法律援助补贴的重复支付。

（三）建立经费保障机制，解决经费投入不足问题

鉴于甘肃省政府财力有限，短期内对乡村法律顾问大幅度拨付经费不现实，需要探索建立多元化的经费保障机制。第一，政府购买法律服务的经费支出，单靠一级政府财力无法支撑，可由省、市、县（区）三级财政按比例承担，以缓解财政压力。各级政府应将经费纳入年度财政预算，保障经费足额划拨。政府还应当出台经费管理办法，规定经费来源和使用方法，规范经费使用，保证专款专用。第二，引入社会力量，探索建立“法律服务公益基金”。单纯依靠政府财政，仍无法彻底解决经费紧张的问题，可以考虑借助社会力量，募集公益基金，对公益基金进行专项管理和使用。第三，对乡村进行评估分类，采用不同的费用承担方式。对于经济富裕的乡村，可以考虑由政府财政、公益基金、村委会各承担一部分的方法，缓解经费压力，承担比例可以根据各村的具体情况进行调整。对于贫困乡村，则免除其村委会的费用承担义务。在政府的引导下，运用纯公益、公益加补贴、政府购买服务、市场化运作等多种方式[5]，保障经费供给。

（四）强化队伍建设，提高法律顾问专业能力

乡村法律顾问业务素质和专业能力，是提高法律服务质量的保障。通过律师与村委会的市场化选择，与村委会签订了委托合同的律师，可以将每年的律师培训与乡村法律顾问培训合并进行。除此之外，司法行政机关也可对乡村法律顾问开展专项培训。

对乡村法律顾问培训主要包括政策培训、业务能力培训和工作规范培训。政策培训重点是国家的涉农政策、本地的社情民情，让法律顾问对国家政策和服务对象有全面的了解。业务能力培训，主要是对涉农法律法规的学习培训，以及强化律师处理农村地区常见纠纷和化解群体性事件的能力。通过对调查问卷的统计分析，甘肃省农村地区主要的纠纷类型是土地承包纠纷和土地征用、拆迁补偿纠纷，占到农村地区法律纠纷的90%，土地纠纷涉及面广，关系着村民根本利益，一旦处理不当，就会诱发群体性事件。除此之外，还有一些人身损害赔偿纠纷、相邻关系纠纷和赡养纠纷。乡村社会具有乡土性、地方性和传统型的特性，“在中国社会中，特别是农村中，许多带有传统法律文化色彩的民间规范组织着社会生活，调整着各种矛盾和冲突”[6](P59)。因此对于乡村地区矛盾纠纷的化解，不仅要精通法律知识，还要熟悉乡土民情、村规民约，这是对乡村法律顾问知识、阅历、经验和智慧的综合考验，也是甘肃省乡村法律顾问急需提升的能力。工作规范培训，重点是对乡村法律顾问工作流程和工作要求的学习，例如微信平台的规范合理使用，规范填写工作日志和工作台账，撰写工作总结等。

（五）完善监督、评估机制，做到事前、事中监督与事后评估相结合

应当明确法律服务合同的双方当事人是村委会和法律顾问，要防止政府职能异化导致的权利义务错位。在政府和村庄社会之间要建立有效的关联机制和制衡机制，关联机制确保形成互为彼此的权利与义务内容，制衡机制明确彼此权利与义务的边界，并受此制约[7]。对乡村法律顾问的选择、服务内容、方式、费用等涉及合同履行的问题，应当保障村委会和法律顾问的主体地位，司法行政机关仅发挥宣传、指导、监督作用，建立健全监督考察机制。司法行政机关对法律顾问工作可采用日常检查和回访抽检相结合的监督检查方式。日常检查就是对驻村法律顾问的工作日志、工作台账进行定期检查，督促律师按合同要求开展服务。司法行政机关还应当不定期听取村委会和村民对法律顾问的反馈意见，抽查乡村法律顾问的工作开展情况，将检查结果通知律师事务所和律师，让律师依据意见提高法律服务质量。评估是衡量制度运行效果的有效手段，需要建立健全甘肃省乡村法律顾问制度的评估机制，及时发现问题，纠正偏差并对乡村法律顾问制度建设起到“风向标”的引领作用。为确保评估结果的客观公正，可以委托第三方机构，即具有中立性的高校和科研院所进行评估，制定完善的评估指标体系，要对乡村法律顾问和司法行政机关分类设定指标、分类评估，设置科学合理、衔接顺畅的评估程序。

（六）遵循适应性、有效性原则，创新甘肃省乡村法律顾问制度设计

制度设计应当适应地方经济社会发展现状，因此甘肃省乡村法律顾问在制度设计要体现地方特色，因地制宜。切忌不考虑自身实际的照抄照搬，盲目效仿。

1. 民族地区法律顾问选择要体现地方现实要求。甘肃省是一个少数民族聚集的省份，全省有甘南、临夏两个民族自治州，天祝、肃南等7 个民族自治县，自治面积占全省总面积的39.8%[8]。少数民族有其独特的文化信仰和传统习俗，也有其特殊的纠纷处理规则和方式。“尊重少数民族习俗和宗教信仰始终是我国的重要民族政策，这是对民族性和历史的保护，也是对社会稳定的维护。”[9]这就要求少数民族地区的乡村法律顾问既要引导村委和村民知法守法，也要在民族习惯与国家法律之间寻求平衡，懂得在遵守国家法律的前提下结合民族地区实际进行变通和适应。因此，少数民族地区的乡村法律顾问应优先选用少数民族律师或基层法律工作者，数量不足的情况下，可以考虑选用了解并尊重少数民族的习俗、信仰，掌握少数民族语言的律师或基层法律工作者担任，避免盲目选用对法律服务质量产生的不利影响。

2.加强法律服务的信息化建设，降低法律服务成本提高效率。甘肃省地势以山区为主，道路等基础设施建设难度大，某些乡村远离城市、交通不便，乡村法律顾问下乡开展服务需要翻山越岭，长途跋涉，既浪费了时间、增加了成本，也会影响服务质量，因为有些法律服务需要反复沟通和协商。交通问题成为乡村法律顾问开展工作的客观阻碍。甘肃省需要加强信息化建设，实现网络全覆盖，让乡村法律顾问利用微信等公众平台开展线上法律服务。乡村法律顾问可以通过网络平台与服务对象进行沟通、传输法律文书和材料，还可以利用直播平台进行线上法治讲座、宣传，与服务对象互动，探索“互联网+乡村法律服务”的新型法律服务模式。

注释：

①如安定区司法局印发了《定西市安定区司法局关于印发全区一村（社区）一法律顾问工作实施方案的通知》；民乐县司法局印发了《民乐县司法局关于印发全县“一村（社区）一法律顾问”工作实施方案的通知》。