我国核与辐射安全监督执法能力建设初探

彭建军 李伯钧

(南华大学经济管理与法学学院 湖南衡阳 421001)

0 引言

党的十九大以来，我国经济发展迅速，核能行业也获得了难得的发展契机，根据“十三五规划”和核电中长期的发展计划，预计到2020年我国将成为核电机组数量排名世界第二的核电大国。随着这一发展目标以及核与辐射安全监管现代化进程的不断推进，社会对于核与辐射安全监督执法工作的要求越来越高，因为这既关系到国民经济的健康发展，同时更关乎人民的生命安全以及生态环境建设。国家核安全局自1984年成立至今取得了非常可观的成绩，但是在新的时代背景下，我国核与辐射安全监督执法能力建设与核能行业的发展速度并不匹配，仍需去寻找这其中的问题所在。

1 核与辐射安全监督执法能力建设研究的理论基础

1.1 核与辐射安全监督执法概念及特点

国家核安全局机关及地区监督站根据相关核安全法律法规和职责要求，对其负责的核设施、核活动策划并组织实施核与辐射安全监督和执法活动。我国核与辐射安全监督执法工作实质上就是一种行政执法活动，它是由法律赋予行政机关(国家核安全局)相应权限，对被监管对象实行监督行为，并对违法行为依法追责。其目的是通过检查核与辐射安全管理要求和许可证件规定条件的履行情况，督促许可证持有者及时纠正缺陷和异常状态，以及不符合核安全管理要求和许可证件规定条件的事项，必要时可采取强制性措施，以保障核设施、核活动的安全[1]。

1.1.1 监督范围的广泛性

由于核技术的利用范围越来越广，这也对核与辐射安全监督执法工作提出了更高的要求[2]。目前，我国核与辐射安全监督执法范围主要包括核设施安全监督管理、民用核安全设备监督管理、放射性同位素与射线装置安全监督管理、核材料管制与放射性物品运输监督管理、放射性废物监督管理、电磁辐射安全监督管理、铀矿冶及伴生矿辐射环境监督管理等等(由于核与辐射安全监督执法范围的广泛性，本文将以核电厂安全监督管理为主要研究对象)。随着未来核能的发展趋势及核技术利用程度不断加深，我国核与辐射安全监督范围将会越来越广泛。

1.1.2 执法活动的专业性

核与辐射安全监督执法工作具有很强的技术性以及专业性，因为核与辐射设备构造复杂、辐射又是看不见摸不着的，所以无论是对于执法装备还是人员素质等各方面都提出了较高要求。核与辐射安全监督员必须具备一定的核与辐射安全知识素养以及实际操作能力，在日常监督执法工作中能够运用自身知识储备来发现问题，在面对突发紧急事故中能够更好地解决问题。同时，硬件设施要同监督执法工作相匹配，无论是现场勘测还是辐射环境实时监测都要求仪器能够测量出精确的数值，这也是发现问题的依据之一。因此，核与辐射安全监督执法工作是一项兼具技术与专业的行政执法行为，考虑到核与辐射安全重视程度的不断提高，未来将对其提出更高的要求。

1.2 核与辐射安全监督执法能力的涵义

核与辐射安全监督执法能力就是核安全监管机构依法履行监督职责的能力，核与辐射安全监督执法能力的高低直接影响着我国核与辐射安全监督执法工作的完成质量甚至我国核安全事业的发展[3]。目前为止，我国已经形成了一套较为完善的核与辐射安全监管体系，包括核与辐射安全监管法律法规、核与辐射安全监管机构等一系列“硬实力”，但是在核与辐射安全监督执法能力这一“软实力”上，我们还有很长的一段路程要走，未来也将更加注重核与辐射安全监督执法能力的建设。

1.3 核与辐射安全监督执法能力的构成

目前，学术界并没有对“核与辐射安全监督执法能力的构成”进行界定，因此，笔者基于核与辐射安全监督执法能力的涵义以及核与辐射安全监督执法工作目的，将核与辐射安全监督执法能力的构成分为预防事件的能力、发现问题的能力、处理事件的能力这3种能力。具体来讲，我国核与辐射安全监督执法工作可以简单拆分为监督检查和执法两部分，其中监督检查的目的是为了预防事件的发生以及在问题出现时能够及时发现，而执法的目的则是在事件发生后如何妥善进行处理。所以，这3种能力既是对核与辐射安全监督执法能力的分解，也决定了核与辐射安全监督执法工作的完成质量。

1.3.1 预防事件的能力

对于核安全事件的预防一般可以从两个方面来讲，一方面包括执法人员通过行政处罚手段起到一定的“震慑”作用，对其他被监管对象起到警示作用，防止类似行为再次出现；另一方面就是执法人员在充分熟悉和了解法律法规的基础上，随时向被监管方传达法律精神，使其自觉遵守法律法规，严格开展各项生产活动。核与辐射安全监督执法人员在坚持贯彻依法行政原则的基础上，同时还应该具备较强的法制宣传能力，这样才能最大程度上预防核安全事件的发生。

1.3.2 发现问题的能力

发现问题是整个监督执法过程的第一步，它要求监督执法人员在具备所监管领域的知识、经验和能力的基础上，能够及时通报、评价和跟踪监督中发现的问题。由于核与辐射安全监督执法工作拥有很强的专业性和技术性，这对于监督员的综合能力是一个不小的考验，同时许多安全问题往往就是发生在某个细节上，所以核与辐射安全监督执法人员应该秉持严谨细致的工作态度，充分结合自身专业素养以及工作经验，具备一双能够发现问题的眼睛。

1.3.3 处理事件的能力

能否高效合理地处理违法违规事件是评价监督执法部门行政执法能力的重要标志之一。具体到核与辐射安全监管领域来讲，核与辐射安全监督执法人员需要在发现问题的第一时间，迅速做出判断并责令被监管方及时更改，若被监管方严重违反核安全法规且未能及时有效处理重要不符合事项，应立即启动执法程序。由于核与辐射安全牵涉国家安全问题，关系公众、环境安全，监督执法人员应始终坚持依法行政同时在紧要关头合理运用法律赋予的自由裁量权，争取控制事态影响最小化。

2 我国核与辐射安全监督执法能力建设现状

2.1 我国核与辐射安全监督执法能力建设的主要做法

2.1.1 加强机构队伍建设

任何领域的监督执法工作都离不开一支支强而有力的监督执法队伍，我国核与辐射安全监督执法工作亦是如此。目前，国家核安全局对我国核与辐射安全实行独立监督管理，这也是开展核与辐射安全监督执法工作的根本保证之一。我国核安全法规《核设施的安全监督》规定，国家核安全局及其派出机构可以对核设施在选址、设计、建造、调试、运行和退役各阶段与核安全有关的全部物项和活动进行核安全监督，通过检查核安全管理要求和许可证规定条件的履行情况，督促纠正不符合核安全管理要求和许可证规定条件的事项，必要时可采取强制性措施，以保障核设施的安全[4]。这里的派出机构是指国家核安全局在核设施集中的地区设立的便于直接进行监督管理的六大监督站，包括华东核与辐射安全监督站、华南核与辐射安全监督站、西南核与辐射安全监督站、华北核与辐射安全监督站、西北核与辐射安全监督站、东北核与辐射安全监督站，它们也是我国开展民用核设施现场监督执法工作的主要部门[5]。在优化队伍构成方面，截止到2019年5月，六大监督站共有人员编制331名，涉及包括核科学与技术类、原子核物理、核化学、化学工程等在内的相关专业，学历为本科及本科以上；在人员培训方面，截止到2018年12月，举办10期核电培训班(核与辐射安全中级培训)，共313人参加培训并取得结业证书，学员主要来自国家核安全局局机关、各核与辐射安全监督站等单位，为提高核与辐射安全监督执法人员业务水平发挥了巨大作用。

2.1.2 加快技术研发基地建设

2011年日本福岛核事故后，通过加快核安全监管技术研发来提高核安全监管能力成为相关部门的共识。在2012年经国务院审议通过的《核安全与放射性污染防治“十二五”规划及2020年远景目标》中很明确提出的一项任务就是要“加强核与辐射安全监管基础能力，建设国家核与辐射安全监管技术研发基地”。从规划决策、方案确立及项目论证到项目实施、再到最后的项目建成，国家核与辐射安全监管技术研发基地于2018年10月16日实现竣工。未来，基地将以核与辐射安全监管能力需求为导向，通过建设重点实验室来促进研发先进的核与辐射安全监管工作中所必须的技术装备，包括建设核电厂安全验证实验室、核电厂运行安全仿真分析实验室等，这为今后我国继续深入开展核与辐射安全监督执法工作提供了坚实后盾，也有利于建成符合我国核电发展现状的新型监管模式。

2.1.3 深化部门合作能力建设

核与辐射安全监督执法是一项专业性与系统性兼具的工作，需要在相关部门的通力合作之下才能顺利完成。我国国家核安全局除了局机关以及地区核与辐射安全监督站之外，还设立了相关技术支持单位，包括生态环境部核与辐射安全中心、生态环境部辐射环境监测技术中心、苏州核安全中心、核设备安全与可靠性中心和北京核安全审评中心等[6]。以我国民用核设施安全监督执法为例，日常监督检查主要由地区监督站负责，核与辐射安全中心提供全面的技术支持，对于个别重要的监督项目，还可委托外部技术支持单位或者外部技术专家提供支持。不断加强技术支持单位和地区监督站的联系与合作、正确处理好行政决策机关和技术支持单位的关系已经成为我国顺利开展核与辐射安全监督执法工作的成功经验之一。

2.1.4 强化信息共享和反馈能力建设

国家核安全局通常会针对监督过程中发现的问题以及运行事件的经验教训等事项，定期在核安全监督员与核电厂操纵员之间开展信息交流活动。同时，国家核安全局总部每年会召集所有的监督员在一起共享信息和反馈，在一年一度的年会活动中，也会组织每个核电厂的代表、地区监督站以及总部人员进行信息共享。目前，国家核安全局正在进一步推动各地区监督站之间的信息共享工作，因为相比监督站内部的信息共享和反馈机制，它还不具备系统化，与此同时，我国核与辐射安全监管信息数据库的建设已初具规模。随着我国核电事业的发展，各种类型的信息共享和反馈活动对于提高核与辐射安全监督执法实效、保持我国民用核设施整体安全水平，将发挥愈来愈重要的作用。

2.2 我国核与辐射安全监督执法能力建设的成效

2.2.1 发现问题的能力稳步提升

经过三十多年的摸索与发展，我国已经逐步形成了一套适合我国核电发展实情并与国际接轨的民用核设施安全监督检查机制，违法违规现象的发现能力稳步提升。以核电厂安全监督为例，我国以《中华人民共和国放射性污染防治法》、《民用核设施安全监督管理条例》、《中华人民共和国核安全法》等国家核安全法规为主要监督依据，依法开展核安全监督检查工作[7-14]。目前，我国核电厂安全检查分为日常、例行、非例行检查，其中日常检查由现场核安全监督员实施，例行检查由国家核安全局或者地区监督站组织检查组进行，非例行检查是对突发性事件的回应。检查方式主要包括文件检查、现场观察、座谈和访谈、测量或试验等等，监督范围涵盖核电厂在选址、设计、建造、调试、运行和退役各阶段与核安全有关的全部物项和活动。相比于其他行业的抽查式监督检查，我国核安全监督检查工作采取的是24小时驻厂监督制度，截至2017年12月底，我国共有220名核安全监督员执行日常核设施安全监督检查工作。

2.2.2 预防事件的能力不断提高

在国家核安全局的严格监管下，截止目前，我国民用核设施的运行安全和建造质量基本处于良好状态，从未发生国际核事件分级表(INES)2级及以上的安全事件或事故，这与当前我国较强的事件预防能力是密不可分的。《核电厂营运单位报告制度》是《中华人民共和国民用核设施安全监督管理条例》实施细则之二的附件，具有与其同等的法律效力，该制度对于预防严重事件的发生具有重要作用，例如其中就有规定“营运单位必须在事件发生后24小时内口头通告国家核安全局和所在地区监督站”、“营运单位应在事件发生后三天内向国家核安全局和所在地区监督站递交书面通告”等等，这种以口头通告以及书面通告等方式为主体的事件报告制度有利于核安全监管机构迅速对事件做出回应，及时制止事态恶化，从而防止由轻微违规违章行为转变为重大违法行为，与此同时，这种报告制度也有利于核安全事件的经验反馈交流，对今后预防该类事件具有积极意义。

2.2.3 处理事件的能力得到加强

针对监督检查中发现的违法违规现象，国家核安全局及地区监督站通常会及时并严肃向被监管方提出整改要求和整改期限，对于被监管方严重违反核安全法规且未能及时有效处理的事项，可以启动执法程序，包括发布书面警告/指令，终止或减少特定的活动，更改、中止或撤销许可证/执照以及罚款等，目前我国正在逐步建立起责任追究制度，不断细化核设施单位违法违规行为的处罚办法和装置的查封办法。在处理重大不符合项中，国家核安全局通常会组织审评专家组进行现场取证调查并对营运单位的验证试验进行实地见证，审评专家组一般由生态环境部核与辐射安全中心牵头，地区监督站积极发挥现场监督作用，及时为专家审评组提供信息并协助调查，在事件得到有效解决之前，对事件进行持续跟踪监督。这种案件处理模式保证了决策的科学性，大大提高了案件处理的有效性，通过对营运单位提出的处理方案进行反复审评以及对方案实施的持续监督，体现了国家核安全局始终将严格安全监管作为首要工作原则。

3 我国核与辐射安全监督执法能力仍然存在的不足

3.1 问题的发现能力与核电发展速度不相匹配

根据核电中长期发展规划，到2020年，我国运行核电机组装机容量将达到5.8×1010W，在建机组装机容量3×1010W，核电机组将达到近百台[8]。由于多个核电新项目的开工建设，核安全监督员的工作负荷有很大的上升，与此同时，核电厂运营单位的人员需求量也不断攀升，加大了核安全监督员招聘工作的难度，这种现状容易导致未来我国没有足够的监督员进行运行核电厂和建造活动的监督检查。除此之外，我国正从建设第二代核电厂发展到第三代核电厂甚至第四代核电厂，过去的监管经验已经变得不合时宜，比如说我国正在建设的全球首座商用高温气冷堆核电站——石岛湾核电站就属于先进的第四代核电厂，对于该类核电厂的监管活动可借鉴的经验相对较少，在监督检查过程中就难以及时、准确地发现问题。同时，虽然监督检查大纲为监督执法活动提供了全面的监督计划，但是对于缺乏实践经验的年轻监督员来说，在应对监督大纲或者程序之外领域的监督检查工作时会遇到不小的挑战[7]。

3.2 核安全事件的预防能力仍有所欠缺

根据国家核安全局年报显示，2016—2018年，我国核电厂共发生80起执照运行事件、50起商业运行事件、21起调试运行事件、72起建造事件，虽然均未形成危及公众和环境安全的放射性事件，但是也间接反映了监管机构对于各类事件的预防能力仍然不足。仅仅在2016年就发生多起因核电厂人员行为导致的运行事件，包括多个核电厂人员违反程序误操作、误碰而导致的运行事件以及经验反馈落实不到位造成的运行事件等等。通过分析可以发现，多起事件是由于现场操纵员在未得到相关人员的操作指令下，仅凭主观判断就擅自操作，因为未能依据操作程序以及在未经核实的情况下，导致事件发生，同时部分运营单位并未在第一时间向国家核安全局或地区监督站报告事件。根据国家核与辐射安全相关法律法规的要求，国家核安全局负责对核与辐射安全重要岗位的从业人员实行资质管理，包括监督员以及操纵员等等，各类人因事件的发生表明在相关人员的选拔、培训、考核和资质管理机制上需要进一步规范。

3.3 核安全事件的处理能力还不够强

根据以往国家核安全局在处理核电厂各类事件实例中可以发现，工作重点放在事件的改进措施上面，这点从对于检查报告的严格要求上就能看出来，比如说检查报告需要对检查发现以及改进措施进行明确，并且需要监督员与核电厂安全负责人共同起草并签字等，但是对于后续整改工作仅仅停留在“吸取经验教训”、“做好经验反馈”等等上面，明显缺乏行政处罚力度，这也导致了同类事件重复发生，关键还是在于威慑力不够。同时，在处理重大不符合项事件中，国家核安全局缺乏一定的独立验证以及核算能力，需要委托类似于法国电力公司、中国建筑科学研究院等国内外专业机构协助论证，反映了以生态环境部核与辐射安全中心为主的技术支持单位仍然需要加强自身技术力量。国家核安全局并没有将事件处理结果对外公示，对于事件的处理缺乏透明度，不能发挥公众的力量对核电厂运行实行监督，同时也不利于公众对国家核安全局的监管工作进行监督。

4 结语

通过初步分析可以得出，国家核安全局在核与辐射安全监督执法能力建设上给予了高度重视，同时也取得了一定的成效，为我国核电厂安全监管工作的开展提供了基本的能力保障。但是，我们也不难发现，随着核能的不断利用及发展，面对着核与辐射安全监管现代化目标的持续推进，暴露出来的不足仍然需要引起注意，未来应逐步改善，才能适应日益繁重且复杂的监管任务。