天然橡胶产业发展政策分析：红线与红利*

李达，张绍文

(北京林业大学 经济管理学院，北京 100083)

天然橡胶是国民经济建设、现代工业和国防建设的重要战略资源，占有极为重要的地位，其不仅为人们提供日常生活不可或缺的日用、医用等轻工橡胶产品，而且向采掘、交通、建筑、机械、电子、军工和航空航天等产业提供各种橡胶制生产设备或橡胶部件，天然橡胶已成为高性能、多功能材料和制品的重要原材料。国家橡胶战略安全问题必须引起足够的重视[1]。天然橡胶在中国重要农产品生产保护区名录之中，根据国务院“两区”划分指导意见[2]，“以海南、云南和广东为重点，划定天然橡胶生产保护区120万hm2”，其中云南省划定天然橡胶生产保护区为60万hm2[3]。天然橡胶“红线”关系到中国数以百万计的胶农生计发展问题，尤其作为天然橡胶主要供应地区的云南省，天然橡胶与农户生计更加密切相关。胶区在从20世纪80年代开始的民营天然橡胶种植历史中形成了橡胶的“自然资源诅咒”，使天然橡胶产业的作用由单纯保障国家战略资源安全过渡到兼顾胶农生计。2011年后，胶价的下降引发胶区经济下滑、胶林减毁，战略资源安全威胁和胶区农户贫困等问题。天然橡胶产业切实关乎国计民生，大量的学者对其进行研究：在种植方面，部分学者提出应加快更新老胶园和低产胶园；大力发展橡胶林下经济；降低胶园管理成本和推进环境友好型胶园建设等[4]；在产业链方面，推动上下游产业链和关联产业协同发展，推动加工业整合升级，实现资源的高效利用，加快橡胶产业科技创新[5]；在国际竞争与合作方面，加强跨国经营合作，积极争取天然橡胶的定价权，利用“一带一路”倡议加强中国天然橡胶生产的国际化、规模化[6-7]。然而，尽管学术界对天然橡胶产业发展提出了不同视角的解读，但关于产业发展瓶颈根源的讨论却莫衷一是。因此，研究试图从“红线”和“红利”的视角分析天然橡胶产业发展的症结问题，并提出相应的解决方案。

1 天然橡胶产业的特点

第一，中国天然橡胶的进口依赖度居高不下。中国天然橡胶的进口依赖度一直在70%以上，且2012年来呈现逐步上升的趋势(图1)。根据国家海关数据，2017年中国天然橡胶的自产量为81.7万t，进口量为279.3万t，同期国内需求量为359.3万t，进口依赖度为77.74%；2018年中国天然橡胶的自产量为83.7万t，进口量为259.6万t，同期国内需求量为342.0万t，进口依赖度为75.91%。另据中国橡胶协会的统计数据[8]，2016年中国天然橡胶的进口量为402.0万t，消费量为472.0万t，进口依赖度为85.17%；2017年中国天然橡胶的进口量为458.4万t，消费量为540.0万t，进口依赖度达到84.89%。

图 1 橡胶价格(2000—2018年)和进口依赖度(2006—2017年)变化趋势图Figure 1 Trend chart of rubber price from 2000 to 2018 and import dependence from 2006 to 2017

第二，天然橡胶安全产量难以预测。天然橡胶主要是用于轮胎的制造，中国轮胎制造耗用的全球的天然橡胶的比例约为70%。轮胎行业的发展与世界经济的周期性波动密切相关，反映到天然橡胶产业中即为天然橡胶价格的周期性波动。除医疗、军工和航天航空等重要领域外，人均民用乳胶制品的耗用量也已经出现快速增长趋势，非必需品部分的消费量的变化增大了天然橡胶产业需求量预测的难度。天然橡胶的安全产量随着世界经济形势和中国经济发展状况而定的。天然橡胶“红线”的设定意图是“以不变应万变”，但以固定面积来锚定时刻变化的天然橡胶需求量这几乎是不可能的。

第三，产胶区天然橡胶面积和产量下跌。在橡胶种植区域的经济发展过程中，由于橡胶生长习性对海拔的要求，导致出现了宜胶区与非宜胶区。调研发现，橡胶在海拔900 m以下的地区长势较好，年产量稳定；而在海拔1100 m以上的地区，橡胶生长周期较长，且产胶量较低。因此，将海拔900 m以下的地区统称为宜胶区，海拔900 m以上部分统称为非宜胶区，其中在900～1100 m海拔地区是两区的过渡地带，部分地区橡胶依然可以生产，在1100 m以上地区为严格非宜胶区，这些区域不能产胶。2017年以来，中国产胶区橡胶种植面积和干胶产量出现了不同程度的双重下跌。以西双版纳州为例，截至2017年底，其距国家要求的33.33万hm2橡胶生产保护面积已经扩大到2.84万hm2的差额；干胶产量29.83万t，较2016年下降了6.2%。

第四，中国缺乏天然橡胶价格定价权。天然橡胶价格是由国际市场和国内市场供需共同决定的，长期处于不稳定的波动状态(图1)，这种不稳定性甚至超出了一国政府的控制范围。中国橡胶工业的经济安全主要受到天然橡胶进口量、进口国别和进口价格这3方面影响，而中国在这3方面对东南亚的依赖度很高[9]。在中国天然橡胶进口总量中，泰国、印度尼西亚和马来西亚3国占80%以上。在天然橡胶进口价格方面，泰国、印度尼西亚、马来西亚和越南等国通过国际橡胶联盟(IRCO)掌握着天然橡胶的定价权。从全球需求来说，中国是最大的需求方，中国天然橡胶的消费占到全球消费的40%。根据机构预估的数据，2018年中国的天然橡胶消费将继续上升，在数量上将等于或超过美国、欧洲、日本、印度和泰国的需求总和[10]。从需求量而言，中国应该具备打造天然橡胶市场的需求方垄断、争取天然橡胶定价权的能力，并将天然橡胶的话语权牢牢控制在自己手中。然而，国际橡胶联盟通过设立储备金、限制出口、适时减产和建立联合收购等机制控制天然橡胶价格。由此可见，中国不仅在天然橡胶资源供应方面严重依赖于东南亚，而且在定价权方面也受制于东南亚。

2 天然橡胶价格变动的影响

2001年至2011年间，天然橡胶名义价格上涨了3倍，而从2011年则进入了长达8年的价格跌落期。2002年初天然橡胶价格开始拉升，经过天然橡胶价格的快速上涨期，全球天然橡胶供应量急速增加(图1)；2008年下半年由于全球经济危机，胶价有18个月的回落期；2010年初重新恢复到了2008年的价格水平，并在2011年达到价格顶峰；2011年欧债危机升级，一些重要的使用橡胶的产业部门，比如汽车工业、制鞋工业等都受影响，天然橡胶价格开始下跌；2012年欧债危机恶化，橡胶需求更加乏力，从而导致了天然橡胶价格跳水。供需基本面的改变使橡胶期货价格逐步下滑至2015年的9元/kg，直到2016年底橡胶期货价格才逐步回暖，突破20元/kg关口但又开始下跌至2018年末的14元/kg。总体来看，2013年后，天然橡胶价格在基本就彻底进入了低谷期。从图1中可以明显看到橡胶期货价格极不稳定，价差也时大时小，天然橡胶价格起伏变化剧烈的市场特征为农户判定天然橡胶价格走向增加了难度。这也是导致农户在调整生计策略过程中举棋不定的原因之一，农户对未来的不确定性，导致其不知道对橡胶是种植、抚育和弃割，还是应该砍伐。

2.1 天然橡胶价格上升导致橡胶区产能扩张

第一，天然橡胶价格的上升导致云南等地的产胶区对橡胶的依赖。当天然橡胶价格上涨时，经济出现较快增长，并会积累起大量的贸易顺差，地区经济对天然橡胶的种植和贸易形成了路径依赖。橡胶逐步成为土地配置的主要方向，较高的抚育沉没成本和时间导致土地种植其他作物的可逆性不断下降。最终，胶价高峰期与橡胶盛产期的重叠巩固和强化了橡胶经济模式，农户从橡胶产业中获取的财富逐步增加，选择扩张橡胶土地(如垦荒、租入、买入等)，土地被持续的锁定在橡胶产业中。

第二，天然橡胶价格的上升导致产胶区非胶产业发展乏力。产胶区制造业通常比较落后，一方面农户通过天然橡胶的种植和贸易就能获取巨额收入，地方政府和企业也缺少发展制造业的内在激励；另一方面，地区需要的工业品可以通过贸易来满足。为此，宜胶区产业政策大都向不可贸易部门倾斜，结果不仅造成了地区内部资产价格泡沫，而且抑制了制造业发展。此外，单一的产业结构造成了对自然资源的掠夺性使用，当自然资源被消耗殆尽时，经济的停滞和衰败将不可避免。

第三，天然橡胶价格的上升导致导致产胶区土地资源的浪费。历史胶价高企条件下橡胶不分区位的种植，一是形成了宜胶区橡胶的广泛种植，这种以橡胶为主体的经济结构，将区域经济的发展和衰落绑定在了橡胶种植业；二是形成了高海拔地区土地资源的实质浪费，尤其对原始森林和水文地理状况造成了极大的损害，农户收益不仅几乎为零，在整体社会收益上甚至是负值。

2.2 天然橡胶价格下降导致橡胶生产能力下降

2011年后，天然橡胶价格的低迷严重挫伤了农户种胶、割胶的积极性，出现了胶农强割、弃割和毁胶等行为。天然橡胶生产的动力不足，国家橡胶安全受到严重威胁。在中国橡胶主产区之一——西双版纳地区，2018年胶农种植橡胶年均纯收入为8631元/hm2，据此推算1个割胶工年橡胶纯收入为1.150 8万元(橡胶在每年的3月中旬到11月中旬的9个月间开割，一个割胶工平均每晚可以割300～400棵橡胶，按2/3公顷胶地计，隔一天割取一次乳胶，可以割4/3公顷橡胶；则一年橡胶纯收入为：4/3×8631=11 508元)。根据2018年西双版纳国民经济统计公报数据，农村常住居民人均可支配收入为1.307 9万元，其中景洪达到了1.489 8万元，最低的勐腊县也达到了1.069 9万元，橡胶收入相比其他产业收入基本不具备优势。因此，相比苦累的割胶劳动，大部分农户即将选择更新胶园改种。年轻劳动力则“用脚投票”，选择长年在外务工。胶区农户强割、弃割和恶意毁胶等现象比比皆是，造成大量橡胶林被毁，橡胶产量大幅下降。

由于橡胶树在收获前需要较长的生长期，橡胶价格变动对天然橡胶产量的影响在短期内是不显著的，而是滞后6年左右再对其产量产生显著负面影响[1]，因此，天然橡胶价格的长期颓势意味着未来中国橡胶生产能力将进一步下降。

3 天然橡胶政策“红线”不能保障战略资源安全

2011年以后，天然橡胶价格低迷，为保证完成国家设定的天然橡胶生产保护面积任务，各地区出台了不同的限伐政策以减少橡胶砍伐面积。然而，在此背景下提出的120万hm2天然橡胶生产保护区政策实际上并无理论依据，也并不能从根本上解决中国橡胶战略资源的安全问题。产业安全是指在对外开放的条件下，在国际竞争的发展进程中，一国具有保持本国特定产业持续生存和发展的能力，始终保持着本国资本对本国产业主体的控制[11]。因此，天然橡胶产业安全是指“如何保障中国天然橡胶产业在国际竞争中保持独立的产业地位和产业竞争优势”，这包括两个方面的含义：第一，天然橡胶自产量可以满足天然橡胶的正常需求；第二，天然橡胶产业具备抵御可能出现的各种不测事件的能力。

从满足正常需求的角度来看，中国天然橡胶安全的主要影响因素包括宜胶地资源、自然因素、科技进步和替代品生产状况等。部分有学者提出“不少于30%的天然橡胶自给率、最低天然橡胶年库存量50万t左右、天然橡胶外贸依存系数低于70%和天然橡胶消耗增长系数100%左右”等[12]作为天然橡胶产业安全的评估指标；其他学者则通过建立天然橡胶产业安全综合评价体系测度不同年份橡胶产业的安全值[13-14]。然而时过境迁，变化中的天然橡胶产业已然不能10多年前的指标来衡量。从抵御不测事件的能力来看，一是学术研究鲜有涉及，中国天然橡胶的需求绝大部分是通过全球贸易得到的满足，但未出现应对全球突发事件(如金融危机、贸易争端、自然灾害等)时天然橡胶产业安全的理论；二是现实准备过于充分，中国保障天然橡胶产业安全的方法是设定面积“红线”，然而安全面积不等于安全产量，这就造成产业需求与产业供给的不匹配，由此划定的“红线”距实际产业安全状况相去甚远。经过2019年2月初开始的为期40天的调研后统计显示，西双版纳州年天然橡胶产量约为1380 kg/hm2，则按照62%的开割率及2017年中国天然橡胶总产量81.6万t，中国保有95.4万hm2天然橡胶生产面积即可保障产业安全，政策目标(120万hm2)明显高于实际需要。

表1 2016年亚洲各主要产胶国天然橡胶种产情况[12]Table 1 Natural rubber seed production in major rubber producing countries in Asia in 2016

国际橡胶研究组织(IRSG)最新统计数据显示，2017年全球天然橡胶产量总计1 355.1万t，亚太地区1 235.2万t，占全球总产量的91.5%；全球橡胶树种植面积总计1 331.14万hm2，亚太地区1 222.51万hm2，约占全球橡胶树种植面积90%，亚太地区是世界天然橡胶种植面积和天然橡胶产量的绝对龙头地区。亚太地区天然橡胶产量最大的是泰国，但印度尼西亚天然橡胶种植面积居首位，2016年亚洲各主要产胶国天然橡胶种产情况如表1所示。中国天然橡胶面积距国家橡胶安全生产区设定值还仍有较大差距，而这个差距的存在不具备合理性。中国天然橡胶开割比率较低，约为2/3强，而产胶大国已经达到了4/5强，即使单产量相等仍差出了13.3%的生产量；中国天然橡胶单产较低，只有1 075.1 kg/hm2，而泰国、马来西亚、越南等地单产在1350 kg/hm2甚至达到1500 kg/hm2以上，约比中国高出300～600 kg/hm2的产量，相当于中国新开辟胶园32.3～62.7万hm2。

4 天然橡胶市场“红利”不能保障农户生计发展

在中国北纬18°～24°间已经形成大面积胶林，超过600万人口卷入橡胶经济，涉及300万人就业、50余万户老少边穷地区人们的天然橡胶种植业已经超越了其市场经济范畴，甚至可以认为天然橡胶产业是胶区实现脱贫攻坚、乡村振兴目标的中流砥柱。2019年中央一号文件《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》指出：“在提质增效基础上，巩固棉花、油料、糖料和天然橡胶生产能力”[15]。然而，天然橡胶生产能力自2011年以来已经受到严重破坏，如胶农收入逐年减少；胶农弃割、砍树现象日益严重，产量增长缺乏后劲；人力投入持续不足；技术服务不到位；胶园管理水平逐步下降等。橡胶主产区的橡胶面积和产量的双重下跌标志着天然橡胶种植业正在遭受前所未有的压力。

橡胶生产投资特征天然决定了其供给弹性几乎为0的事实。因此，当橡胶价格不足以弥补农户生产成本时，农户可以逐渐退出橡胶市场；当生产橡胶有利可图时，农户又不可以立即返回橡胶市场。橡胶价格与胶农产出的错峰一旦形成，将加剧生产区农户决策的风险，并对国家橡胶战略安全带来严重威胁。天然橡胶价格一跌再跌、一蹶不振，根据调研数据，胶林平均纯收益已经下降到了120元/(年·hm2)。极低的利润率使胶农割胶积极性严重不足，只有通过降低施肥率和胶林投入来减少成本，但这一做法将降低胶树的经济寿命，造成未来无法挽回的经济损失。2018年后，农户大范围弃割、毁胶和伐林的现象已经出现，显然政府提出的限伐申请政策对保障橡胶面积的作用较弱。

在宜胶区内，农户主动或被动的从事着相似的天然橡胶生产经营活动，过于关注本地域内社会和经济关系的互动，而很少关注区外的技术和市场变化，导致经济活动的同质化。这个同质化过程由于各种原因而进一步固化，从而妨碍了本地农户对外部竞争性信息的感知和理解，限制了本地土地利用路径突破及其向更高收益市场的转移。因此，在农户种植天然橡胶行为的背后是橡胶依赖带来的路径锁定效应。在两代人的潜意识中已经把橡胶作为了生产生活中不可分割的一部分，这是一套具有旺盛生命力的、能够代际传递的价值信念、风俗习性和意识形态，在这种锁定的技术路径、认知体系和产业结构状态下，胶农形成了某种难以改变的程式化认识。宜胶区农户在应对天然橡胶价格下降时的生计手段准备不充分，只能以砍伐胶林种植其他经济作物来应对。

在非宜胶区内，农户从橡胶产业中获取的收益较少，但宜胶区橡胶产业起伏回落对非宜胶区的影响较大。宜胶区内橡胶经济的繁荣带来了财富溢出效应和区域经济增长，使得非宜胶区有模仿种植橡胶的冲动，但是0产量或低产量的现实又迫使农户不得不种植其他经济作物维持生计，不同经济作物价格的不稳定性导致高海拔地区不断调整经济作物类型。同时，橡胶生命周期还未终结，持续增加的橡胶产量和历史胶价的上升又使部分未找到更好的开发利用方式的土地资源进入了橡胶产业。非宜胶区橡胶“名存实亡”，农户从橡胶产业中获得的回报极少甚至是亏损。

天然橡胶曾是橡胶主产区地区发展和农户增收的财富来源。2008—2011年，农户收入随天然橡胶价格的增加不断上涨，生活水平大幅提高，橡胶种植规模在此期间也急剧扩张；然而，胶价下跌后，单一种植结构的弊端开始显现，地区经济发展和农户生计无以为继。天然橡胶作为战略资源，正如其他战略资源一样，极容易让主产地形成资源依赖：资源枯竭、国际资源价格下跌等原因导致发展乏力，不断验证“自然资源诅咒”的发展悖论。天然橡胶与其他战略资源最大的不同，在于它的可再生性，即天然橡胶可以通过人类生产获取、不会枯竭，这意味着理论上，橡胶主产区不具备发展极限的问题。但是，天然橡胶较长的投资沉没期以及波动剧烈的国际橡胶价格却将橡胶主产区拖入了“自然资源诅咒”怪圈。

从总体来看，由于农户缺乏市场信息和资金，种植橡胶时存在盲目跟风、借贷投资的行为，甚至出现了“赚钱付息”的现象。天然橡胶市场波动的风险让农户叫苦不迭，农户对生活充满了焦虑和困惑。若放任这一现象大范围发生，必将引起大量农户致贫、返贫。

5 天然橡胶产业发展策略

天然橡胶产业发展政策面临着重大调整。一方面天然橡胶生产企业要积极参与国际合作，争取天然橡胶价格的控制权；另一方面农业农村部和国家粮食与物资储备局等相关部门要设定合理的天然橡胶“红线”以保障国家橡胶战略资源安全。此外，还要各级政府分层给予农户天然橡胶“红利”以支持乡村脱贫和产业振兴发展。

5.1 争取天然橡胶国际定价权

由于中国天然橡胶产量较小，无法参与到IRCO的定价议程中，因此只能另辟蹊径。从整体上看，中国可资掌控的获取天然橡胶定价权的方式包括以下3个途径：一是股权运作。橡胶主产区的地方政府要鼓励国有橡胶企业在橡胶生产国直接投资建立橡胶加工厂或是控股、参股当地橡胶企业，然后利用股东身份设定于己有利的天然橡胶收购价格；二是控制产量。中国天然橡胶生产企业要在橡胶生产国收购、租赁或合作经营橡胶园，控制天然橡胶的产量，利用供需价格理论调整天然橡胶价格；三是控制流通。在橡胶生产国，中国天然橡胶生产企业要参与到从事橡胶流通、贸易等交易环节的相关企业中，通过控制交易成本参与天然橡胶定价。争取天然橡胶国际定价权不单是企业行为，还需要政府设定宏观的天然橡胶产业战略，尤其是与其他橡胶生产国在资金准入、股权参与等方面居中调解。

5.2 设定合理的天然橡胶“红线”

橡胶面积并不是约束橡胶产量的唯一决定因素，通过提高开割率和生产率可以有效提高胶园的生产能力，减小“天然橡胶红线”对土地资源的压力。如果胶园开割率提高10%，中国约可减少14万hm2胶园的建设；如果胶园单产提高30%，中国约可减少26.8万hm2胶园的建设；如果胶园开割率和胶园单产两种因素同时作用，中国约可减少34.9万hm2胶园的建设。由此来看，国家设定的120万hm2面积目标可以通过提高胶园开割率和单产减少14～35万hm2左右，那么2018年的113万hm2胶园已经完全满足了橡胶产业安全需求，不必再强制约束橡胶生产面积。因此，橡胶生产能力的不足是国家橡胶安全战略对生产面积强约束的根本原因，由此安全面积设定值明显偏高并与2018年末实际生产面积相差甚远。国家橡胶安全不应单纯依靠种植面积的“大”，更应提高胶园开割率和胶园单产以实现产胶能力的“强”，进而放松土地规模约束、提高土地利用效率，同时保障中国天然橡胶产业的安全。因此，应通过需求产量来锚定最终的天然橡胶安全保障面积，进而设定天然橡胶“红线”。2006年以来，中国天然橡胶对外依存度一直在75%左右，随着中国天然橡胶需求量的增大，自给量也在逐步上升；2012年—至今，中国天然橡胶产量稳定在了80万t以上(基本在85万t以下)。由此看来，天然橡胶产量在85万t左右即可实现产业安全。

因此，天然橡胶安全产量可以设定为85万t，将胶园开割率提高到70%，胶园单产提高到1 100 kg/hm2，最终天然橡胶“红线”为110.39万hm2，较2017年设定的120万hm2安全保障面积约少10万hm2。

5.3 释放双向天然橡胶“红利”

宜胶区与非宜胶区间资金、劳动力、土地和信息等要素的流动极为快捷和广泛。因此，在探讨天然橡胶“红利”政策时，必须从全局出发而不能忽略另一方的存在。在严格抽样调研的基础上，发现在不同生产区存在产业情况的异质性。第一，宜胶区作为橡胶的主要供应地区，在胶价下跌期间，大量橡胶土地要么被闲置、要么被转为他用，导致橡胶生产力暂失或被彻底破坏。长此以往，橡胶产业的生产要素将不断流失进而导致国家橡胶产业安全受到严重威胁。第二，非宜胶区本不宜种植橡胶，且长期以来橡胶土地基本处于闲置状态，不仅导致土地资源无法有效利用而且破坏了高海拔地区的土壤条件和自然环境，亟待调整产业方向。由此，提出了天然橡胶“红利”政策双轨制，即在宜胶区实施“价格支持”政策以使其把控橡胶土地、在非宜胶区实施“退胶还林”政策以使其逐步退出橡胶市场。

5.3.1 宜胶区的“价格支持”政策

宜胶区在事实上已经与橡胶经济无法分离了，胶农的技术、认知以及当地的社会生活结构均与橡胶密切勾连，在此基础上失去橡胶经济的支撑必然引起胶农的生计水平的大幅下降，并引发贫困风险。此外，宜胶区橡胶产量是橡胶供应的主体部分，只有保障此主要区域的橡胶产量才能从根本上完成国家的橡胶产量乃至面积保障任务。宜胶区土地的演化并不应该强调“路径解锁”，而应该运用政策支持，继续强化宜胶区在既有的橡胶主体路径上带动作用，价格支持政策不啻为一个决策选项。当然，价格支持政策不能孤立的推进，而应结合现有的割胶技术、成功的生态胶园建设方案联合实施，具体内容包括以下3个方面。

第一，通过价格支持政策将宜胶区土地充分配置在橡胶产业，完成国家橡胶保障面积目标。此外，还可以依靠有利的价格激励劳动力向橡胶产业回流，至少减缓劳动力向其他产业转移的速度，为新技术的应用和推广赢得试验时间。假定橡胶市场价格为8元/kg(可调)，初步测算价格支持政策的成本约为7587元/(hm2·年)，达到并维持110万hm2目标总投入约需要83.5亿元/年(干胶价格=8元/kg；1hm2产量=2400 kg；差额面积=2.84万hm2；财政投入=价格×1 hm2产量×差额面积=6.13亿元)。

第二，橡胶主产区政府应大力鼓励新型保险政策和割胶新技术在宜胶区的率先尝试，通过试点积累经验，待技术成熟后迅速在宜胶区推广开来。在稳定胶农生产积极性的同时提升割胶劳动力的质量，逐步减少割胶劳动力，为发展出新的经济增长点做人力储备支撑。割胶新技术推广过程中要加强新一代胶农在其他行业的技术培训，为其向其他行业的转移做好铺垫工作。

第三，建设环境友好型生态胶园，构建成多层多种的胶林复合生态系统。开展推广胶林的间种、混种和林下养殖等混合型经济，在平缓地胶园的行间间种其他作物，如菠萝、茶叶、咖啡和砂仁等作物。

5.3.2 非宜胶区的“退胶还林”政策

非宜胶区的橡胶种植业发展现状决定了该区域的橡胶“名存实亡”的事实，农户从橡胶产业中获得的回报极少甚至是亏损。因此，在非宜胶区应积极推动橡胶产业向其他产业的转换，严格实施“退胶还林”，采取先种后伐的方式，逐步将“三超”(超规划范围、超海拔上限、超坡度)胶园全部退为珍贵用材林[16]。这种模式是一种未来演化方向的积极构想，可以提高农户未来收益，同时盘活土地资源，减少自然环境的破坏。退胶还林政策要充分结合非宜胶区土地利用现状，在农户退出橡胶市场的过程中保障其收益，同时要防止其再次返回橡胶市场，具体内容包括以下4个方面。

第一，弱化限伐申请政策。支持该区域胶林迅速退出占用的土地资源，不对该类地区设置砍伐限额，随时申请随时砍伐，依照橡胶木材市场价格收购胶树，但不做强制退出。

第二，大力推进退胶还林，增强政府财政的支撑。根据发改西部〔2014〕1772号《关于印发新一轮退耕还林还草总体方案的通知》，建议退胶还林 补助2.25万元/hm2，分5年补贴完毕。其中，财政部通过专项资金安排现金补助1.80万元/hm2、国家发展改革委通过中央预算内投资安排种苗造林费0.45万元/hm2；3次下达给省级人民政府，第1年0.60万元/hm2(其中种苗造林费0.45万元/hm2)、第3年0.45万元/hm2、第5年0.60万元/hm2。

第三，严格实施退胶还林的“先种后伐”实施过程。第1年确定退胶还林实施范围，要求在范围内的胶林空隙种植其他林木品种，检查合格后发放种苗造林费4500元/hm2和7500元/hm2的直接补助；第3年检查造林情况，合格后发放4500元/hm2补助，更新砍伐所有橡胶树，并支付木材市场价格；第5年检查造林情况，合格后发放6000元/hm2补助。

第四，引导农户发展林下经济。利用退胶还林补偿资金，倡导农户开展成熟的林下经济方式[17]，促进农户在新的土地利用方向上增收致富。