在改善营商环境下建设工程监督管理模式的探索

倪传仁

（上海市徐汇区建设工程安全质量监督站，上海 200233）

0 引言

在改革开放的新形势下，人民群众、法人主体及其他组织对政府优化营商环境，简化审批程序和流程的要求越来越强烈，原有的法制体系和政府行政管理模式越来越成为阻碍经济发展的枷锁。党中央、国务院审时度势，及时提出优化营商环境的一系列要求，出台了《优化营商环境条例》，习近平总书记也在第二届中国进口博览会上强调了要继续优化营商环境，各级地方党委、政府和有关部门积极响应党中央、国务院的要求，为改善营商环境采取了一系列的措施。在建设工程领域，为了改善营商环境，地方各级建设行政主管部门采取的最典型的措施就是“放、管、服”的一系列改革。所谓“放”就是让管理相对人通过“承诺”及提供可以方便提供的一些资料，而不是通过实质性的监督检查来发放包括办理诸如规划许可证和施工许可证等办法，快速办理有关许可手续。所谓“服”就是通过事前、事中、事后的服务，完善有关事宜，让管理相对人感觉到政府的帮助、保障和推进的力度。所谓“管”就是通过事中、事后的监督和管理，规范建设工程的一系列行为，杜绝违法违规行为，确保安全生产、施工质量、文明施工和市场行为等各方面的工作。

营商环境对建设工程简化审批程序和流程的迫切性是显而易见的，但是目前我们建设工程的根本大法《中华人民共和国建筑法》以及配套的行政法规、地方法规和规章，如：《建设工程质量管理条例》《建筑工程施工许可办法》《上海市建筑市场管理条例》等，对建设工程施工许可有严格的规定，这些规定，要求发证机关对许可的条件严格审核，甚至规定了审核不严承担的责任。现在，为了简化程序与流程，许多地方政府放弃了事前的审核，而是要求企业进行“承诺”，承诺其在办理施工许可证的时候已经具备了施工许可的要求，如果一旦责任主体的承诺不兑现，他们也已经拿到了施工许可证，按照相关法律法规及规章去执法已经失去了法律的依据。导致政府部门如果执法，难度大；如果不执法，是对现有的法律体系的破坏，对建设工程的市场环境和法制建设带来的损害是巨大的，法律法规的严肃性必将遭到破坏。建设工程安全质量监督机构（以下简称“监督机构”）作为政府部门委托的执法部门在执法方面遇到的挑战是明显的。作为建设工程安全质量的监督部门，有确保法律法规及其他规范文件得到严格执行的法定职责，在积极推进改善营商环境的大背景下，为了确保建筑业的健康发展，我们必须认真研究如何做好我们新形势下的监督工作，即要保障建筑施工各责任主体的合法权益，又要保护好我们监督机构及监督人员。

1 存在的问题

1）建设行政主管部门为了推进工程建设，面对一些违法违规问题，常常要求监督机构网开一面，使得监督机构的正常作为受到影响。破坏营商环境是顶大帽子，是悬在监督机构头上的一把可以随时落下的剑，可以借此名义对监督机构及监督人员原来正常的行为进行追责。目前地方政府都有一些涉及民生的重点工程，一些重点工程或多或少为了提前开工有一些程序上不符合要求的行为，这些行为都是法律法规予以明确禁止的。比如，一些工程施工图没有经过审图机构审核就开始作为施工依据；一些工地施工现场动迁尚未完成，在还有居民生活在施工现场的情况下，就开始施工；一些工地借口要举行一些有影响力的大型活动，擅自增加建筑面积，想通过既成事实将违法建筑合法化，等等。这些行为如果不依法禁止，破坏的是我们国家的建设法制体系，造成安全质量问题和新的不公平、不公正现象。但是，一些政府及部门以为了所谓的民生工程及完成上级指定的重要任务为借口，要求监督机构网开一面，如果监督机构坚持依法行政，建设行政主管部门及上级领导就会认为，监督机构及其负责人是不敢担当，是破坏营商环境，让作为其下属的监督机构及人员非常为难。

2）在目前诚信机制尚未健全的环境下，一些不诚信的企业可以获得额外的利益，造成不公平局面。目前，在国家市场经济体制机制尚未完全完善的前提下，一些企业以追求经济利益最大化为目的，为了争取提前开工所带来的一系列利益，借政府改善营商环境的契机，在施工许可条件尚未达到的情况下，向施工许可证发证机构“承诺”已经符合施工许可的要求，申请施工许可证，提前开工。使得一些为具备开工条件而努力的企业处于不公平的市场环境之下，造成谁诚信谁吃亏的局面。

2 案例

政府部门对重点工程违规行为的容忍，会给建设领域法制环境造成负面影响，有以下几个案例值得探讨。

1）某市某区某重点工程，在没有合法施工图的情况下擅自施工，监督机构在查实其违法行为时，要求其停止施工，并立案调查处理。最初，建设单位和施工企业认为提前开工已经取得了一定的经济效益，愿意接受处罚，但是，由于处罚金额高达 600 余万元，建设单位又反悔，要求听证，该区建设行政主管部门在听证后，居然认为该工程是该市关注的重点工程，是政府投资项目，处罚金额过高不利于推进工程建设，又因为从轻处罚于法无据，居然以“违法行为显著轻微”做出不予处罚的决定。

2）某市某区某重点工程开工时以临时建筑申请施工，一直到结构封顶才刚刚通过“承诺”拿到正式工程的施工许可证，给监督工作造成很大困难。

3）某市某区某民生工程，施工过程中施工图未经审图机构审图擅自违反规定改动结构，当监督机构依法行政的过程中，上级领导以民生工程需要支持为由要求监督机构改变行政行为。

4）一些企业借政府改善营商环境之际获取非法利益。如：某房产开发企业，在施工工地尚未动迁完毕的前提下，借改善营商环境可以通过承诺取得施工许可的契机，违反承诺，领取施工许可证，并且开始施工，使得工地施工作业与居民生活同时在一个工地进行，严重不符合安全生产的要求。监督机构发现问题后处理起来困难重重。如果推进工地继续施工，安全生产隐患很大，制止施工，企业已经投入很多，恢复原来的场容场貌成本非常大。

3 分析

1）立法滞后，使得企业有了可以利用的法律漏洞，使得监管陷入了无法可依的僵局。一些地方政府为了改善营商环境，出台了一系列的所谓规范性文件，“承诺”制就是其中重要的文件，但是，文件不是法律和法规，其法律依据也没有明确，法律后果也没有明确，不能作为执法依据。一些违法违规企业就是借法律法规的真空期铤而走险，以低违法成本获取高额利润。

2）地方政府经济发展的压力大，在规范与推进两难的情况下难以抉择，权衡利弊，往往选择推进，忽略了规范。地方政府以经济建设为中心，认为发展是硬道理，在依法治国和推进工程建设的两难抉择中，认为：建设有指标的考核，而依法治国、依法行政难以考核，对自己的政绩影响不大，因此，在两难相择选其轻中，往往会选择推进建设；为了选择推进，也往往牺牲依法依规的行为，甚至认为依法依规是阻碍经济发展的绊脚石。

3）监督机构是地方政府建设行政主管部门的下属单位，在政府与建设行政主管部门的压力下必须服从上级单位和上级领导的指令。目前，监督机构是地方政府建设行政主管部门的下属单位，以事业单位为主，其组织人事权在地方建设行政主管部门，上下级关系非常明确。如果地方建设行政主管部门对监督机构提出一些要求，无论是否合理合法，下级服从上级是天经地义的事情，抵触与对抗只会给自己带来不利后果。监督机构的一些处罚决定书也必须得到建设行政主管部门的认可才能生效，因此，监督机构正常的执法行为，只要建设行政主管部门否决就不能得到执行。监督机构必然面临依法行政和上级压力的两难抉择。

4）施工许可的承诺制度，给不具备施工条件的企业获得施工许可证创造了条件。为了改善营商环境，各地方政府纷纷出台一系列惠民政策，施工许可的承诺制度就是其中之一。即只要企业承诺已经具备了施工许可条件，建设行政主管部门就无条件发放“施工许可证”。如果企业没有具备施工许可规定的条件，也是有关行政主管部门在事中、事后监管中去解决。但是，发证容易，取消难，即使企业不具备施工许可的条件，建设行政主管部门也不愿承担“破坏改善营商环境”的责任，往往是要求企业边施工边整改，并且要求监督机构在事中和事后的监管中落实企业的整改。一些企业在事先都无法解决的问题往往在取得施工许可后也很难解决，企业认为，既然拿到了施工许可了，一些贷款也可以取得了，施工也合法了，往往对问题的解决也不积极了，导致问题久拖不决，监督机构感觉困难重重。

4 解决方法

1）立法工作刻不容缓。利益最大化是企业追求的目标之一，为了利益最大化，有的企业会穷尽一切手段。规范企业行为，仅仅依靠企业自我管理是不切合实际的。为了真正做好改善建设工程领域的营商环境的工作，让“承诺”制真正能够起到保护责任主体的合法行为，打击假“承诺”真违法的行为，必须通过立法完成顶层设计。修改《中华人民共和国建筑法》是当务之急，并且还要出台配套的一系列法规和其他规范性文件，从根本上解决“承诺”制的一系列法律问题，使得改善营商环境的好政策在法律的保护和规范下顺利实施。

2）监督机构的垂直领导模式应当建立。地方政府机关在推进重点工程中既当裁判员又当运动员的现象普遍存在，监督机构是地方政府建设行政主管部门的下属单位，必然也同时面对推进与规范的两难选择，这是制度的缺陷。《中华人民共和国建筑法》第六条明确规定：“国务院建设行政主管部门对全国的建筑活动实施统一监督管理”。如果监督机构作为国务院建设行政主管部门的下属单位，直接服从条线管理，从中央到地方必然会政令统一，必将会减少地方政府要求推进过程中对监督机构的压力，为规范建设工程各项行为作出更大的贡献，因此，监督机构的垂直领导模式应当建立。

3）监督机构监管的模式必须改革，在改革的探索阶段应当建立容错机制。在改善营商环境的大背景下，在有关法律法规尚不健全的情况下，监督机构一定要敢于担当，勇于创新。“放”是必然的，让“放”的步骤停下来是不切实际的，是对改善营商环境的否定。监督机构必须探索在“放”的前提下做好事中、事后“管”的工作，而且，要把“服”的工作既体现到事中、事后的管理中，更要跨前一步，把“服”提前到事先服务上。

在“管”和“服”实施的过程中，必然会有一些工作风险，为了让监督机构和监督人员有大胆探索，敢于创新的积极性，上级部门应当建立容错机制，对在工作中产生的问题不要一味追责，要保护他们的积极性和创造性，主动为监督机构和监督人员减压降负，不让监督机构和监督人员背上沉重的思想包袱。

监督机构应当积极与其他部门建立联系机制，尽早获得一些工程建设的信息，提前与管理相对人沟通，做好服务工作，让责任主体知道办理施工许可证的前置条件，告知违法违规的后果。对已经办理了施工许可证，但施工许可的条件尚未完全具备的，一定要强化监管，采取一系列切实可行的措施，让责任主体积极整改，在整改过程中，监督机构应当寓管理于服务之中，多些换位思考，利用自己可以利用的资源帮助责任主体完善各项条件，做到依法建设。对不积极整改的工地，要坚决取消其施工许可证，使得法律法规的尊严得到体现。

从传统的监管模式到为了改善营商环境而建立新的监督管理模式是一场革命，要经得起阵痛，要有壮士断腕的勇气，更要做一系列细致的工作，要不断探索，敢于创新，完善监督制度，使得改善营商环境的工作真正成为让人民群众有获得感的好事情。

5 结语

各级地方政府及有关部门为建设工程改善营商环境所做的工作，出发点是为了简化建设工程原来传统的繁琐程序，让各法人组织方便审批程序，减少审批环节，在营商环境中有获得感。但是，好事一定要做好，既要保护责任主体的合法权益，也不能使建设工程的建设过程处于无序状态，不能使监督人员处于无法可依的状态，不能使监督人员处于可能被无端追责的状态，更不能使建设市场处于不公平、不公正的状态。相信通过完善法制建设，通过完善一系列规章制度，通过监督机构和监督人员的敢于担当、勇于作为，一定能够使得改善营商环境的一系列措施落到实处；一定能够让有关法人组织有获得感；一定能够使得我们建设工程的营商环境越来越好。