农业改革背景下农地“三权分置”法制化建设研究

阿米娜·斯依提

（喀什大学 法政学院，新疆 喀什844000）

21世纪是农业发展的关键阶段，农业作为支撑国民经济建设与发展的基础产业，以土地资源为主要生产对象。中国作为农业大国，一直以来对农业问题十分关注，不断进行农业生产发展改革促进农民增收、农村脱贫、农作物产量倍增等。而农地作为农业生产最主要的生产要素和最重要的自然资源，其产权的清晰界定、规模化经营和市场化运作必然会对农业变革及发展产生重大影响。20世纪80年代，国家正式通过以家庭联产承包为主的责任制，使其作为我国集体经济组织的一项基本制度确立下来，至此我国农村耕地以家庭联产承包责任制为主。但随着社会发展进步及市场经济体制的进一步完善，现有土地制度开始制约生产要素所发挥的作用，不利影响逐年递增，导致现代农业发展进程缓慢。为提升农业现代化发展水平、解决生产要素不适应生产力发展的矛盾、放活农地利用及流转等现实要求，农地政策改革及法制化建设迫在眉睫[1]。深化土地制度改革，赋予“三权分置”政策法制化权利，对促进农业内生发展、实现乡村振兴具有重要意义。

一、农业改革背景下农地“三权分置”法制化建设理论及实践基础

我国农村土地制度的建设和发展具有其特殊性，是随着当时社会变革及广大农民群体的现实探索基础上而不断进步和完善的。从20世纪50年代起，关于农村土地制度改革的理论与实践研究一直在摸索中前进，在困难中创新。后期提出并加强农地“三权分置”法制化构建路径，既是农地流转需求的现实所迫，也是农地改革需要法律规范作为其长久运作的理论保障。

（一）新修订《农村土地承包法》的理论解读

2016年中央一号文件明确提出“稳定农村土地承包关系，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，完善三权分置办法，明确农村土地承包关系长久不变”等具体规定，在政策层面认可了农地“三权分置”管理办法。然而，任何一项政策的实施和入市执行均需法律层面的保障和法理依据。随之在2018年，第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国农村土地承包法〉的决定》。本次对《土地承包法》的修订，给予了农地“三权分置”政策在法律层面的支持和保障，并进一步明确了“三权分置”的法理依据与执行标准，尤其对农地经营权法律性质的合理定位，采取了“强调经营权权利，淡化经营权属性”的处理办法，从实践层面出发，充分垒实了“三权分置”政策根基，为其后续法制化建设迈出关键一步[2]。国家对新修订《土地承包法》的法律解释，不仅为农地“三权分置”政策提供了强有力法理支持，也促进农业、农村经济发展和农村社会和谐稳定。

（二）国家深化农业改革的系列政策出台

农业作为我国的基础产业，对国民经济及民众影响深远，国家及政府层面对农业的关注与重视从未停止，自20 世纪50 年代以来，持续不断推行农业改革，促进农业增收、农村经济发展、农民收入增长等。1953—1956年，国家开始对农业进行社会主义改造，从农业互助组、初级农业生产合作社到高级农业生产合作社转变。1958—1965年，通过了农村建立人民公社的决议，农业机械化得到初步发展。从农地集体所有到后来的一系列农业政策施行，均体现国家对农业农地资源的政策支持。十一届三中全会以后，开始步入社会主义现代化农业建设新时期，实施家庭联产承包责任制、改革农产品流通体制等一系列农业政策。2017年《农业部关于推进农业供给侧结构性改革的实施意见》发布，其中包括加强新型职业农民和新型农业经营主体培育等。这些政策均有利于农地“三权分置”体制机制的进一步探索与实践经验总结，更为其法制化建设提供了立法内容与依据。

（三）农地规模化经营的现实所需

农村土地作为农业的一大自然资源，具有不可再生性，是集体所有、依法由农民集体使用的土地类型。随着社会经济水平的提升，社会及公众对农业产量需求也逐年增加，对生产要素的合理配置需求提升，农业规模化经营理念随之提出。而当前农业依然是国民经济发展的薄弱环节，制约农业和农村发展的深层次矛盾并没有消除，农地“三权分置”法制化建设正是基于矛盾的解决而必须重视和完善的，也是为农业规模经营扫除障碍。建立农地“三权分置”政策，其目的就是在长久稳定承包关系不变的前提下，使土地承包经营权更加灵活运用，派生出可市场化流转的土地经营权，充分释放土地经营活力，使土地流转不受所有权的限制，实现规模连片经营，避免家庭规模过小及土地细碎化问题，为土地规模化产业化经营创造条件[3]。而在立法层面认可农地“三权分置”政策相关内容，也可更大程度确保相关主体的利益保护，进一步释放市场活力，实现农业规模化经营。

（四）城镇化进程发展的客观需要

我国是世界上人口最多的国家，而且农村人口所占比例较大。随着改革开发的深入推进，城市发展水平加速提升，我国工业化和城镇化进程迅速推进，城乡差距越来越大，城乡二次结构壁垒开始消融，越来越多的农民开始向城市转移，农村劳动力和人口逐渐进入城市生活、劳动、工作，农村“空心化”现象逐渐显现，家庭联产承包责任制主导下的农地制度对于农地流转和农业生产率提升的限制也逐渐增大。而农地“三权分置”政策的明确和法制化建设，正是基于解决家庭联产承包所引发的二权分离制度的弊端，使农地流转受到限制的难题得到有效缓解，而农地流转的实效愈加明显，更便于农民身份的转变和农地荒废问题的解决，使农村富余劳动力在没有后顾之忧的情况下进入城市，实现农民收入形式多样、享受社会福利公平及公共事业服务，加速城镇化进程。通过法律层面和政策层面的双重主导，可帮助农村土地完成集约使用，实现农民自由选择权利，加快农村转移人口市民化，推进城镇化进程。

（五）农业供给侧结构性改革的创新之选

农村土地一方面作为稀缺资源影响着粮食安全、工业生产、全面建成小康社会等国家根本性问题，另一方面作为关键生产要素，对农业现代化发展、农业供给侧结构性改革等发展性问题同样具有深远影响。农业供给侧结构性改革，是针对目前农业供需不平衡、资源环境压力大等问题，更是为实现农产品结构调整，从需求上真正契合消费者需求，使农村土地利用的合理性和农产品高水平供需平衡得到充分改善而实施的。农业供给侧结构性改革应当以推动农业资源产生“最大效率”为主要途径，这也促使农地“三权分置”政策可持续发力，表现出强大生命力。通过立法确定农地“三权分置”的重要性与可行性，不仅可守住粮食安全底线，更可释放农地活力，充分开展多种适度规模经营模式，使农地流转更加市场化，为农业结构性改革提供支撑和动力。农地“三权分置”的立法过程，让农民的合法权益得到进一步保护，激发农民流转积极性，也可助力农业供给侧结构性改革中“人”的因素发挥更大作用。

二、农业改革背景下农地“三权分置”法制化建设现实困境

农业现代化发展需要通过改革实现创新与发展，而农地制度也是改革的一大重点。农地“三权分置”政策的确立与法制化建设是符合我国现实国情的，然而，在法制化建设与改革过程中，农地“三权分置”法制化表达却存在不少现实缺陷与有争议的地方，对其进行进一步阐述和辨析，以便清晰掌握发生问题及矛盾焦点，为下一步解决提供有效问题线索。

（一）农村经济组织法律地位缺失

我国农地“三权分置”法制化建设过程中，由于历史原因和农村人口数量的较高比例，农地产权制度面临着不同于外国农业产权法律法规的特殊性。1982年《宪法》明确规定了“农村集体享有农地所有权，集体内成员既不能单独行使集体土地财产权也不能退出集体后分割集体财产”[4]。相对于他国法律法规，所有权人具有对物的绝对主宰的地位，所有权人享有对物的全面支配的权利。但在我国的集体所有权并不具有绝对排他的私法属性，农民集体只是作为所有权的主体而存在，法律未具体规定集体土地所有权主体行使权利时具体的组织形式和相关程序。这也致使虽有法律层面认可，但在实际生活生产过程中，农村经济组织却并不具有民事主体的法律资格和法律地位，无法享有真正的民事权利，也无法获取法律所赋予的所有权绝对的权利，使农民集体权利处于缺失地位，农村经济组织的权利诉求得不到真正维护和保障。可见，农村集体所有权法制化建设还需进一步深化与改革。

（二）现行法律中没有明晰农地经营权与承包权权能属性

2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会通过新修订的《农村土地承包法》虽然对农地“三权分置”这一政策给予了法律层面的认可，却对农村土地承包经营权及派生的农地经营权权能属性采取搁置争议的做法，没有赋予土地经营权及土地承包权以明确的权能属性，这也造成学术界对其各自法律权能的探讨与争议。其中对土地经营性质有着几种主要观点，即两元说、债权说、债权物权化说及物权说等，均对土地经营权属性作了相对应的阐述和分析，有着各自优势与可取之处，虽为其法制化建设提供了理论依据，但在其法制化建设过程中却未深入研究和落实这些争议，使土地经营权与土地承包经营权权能处于缺失和不完善状态。而随着农地市场化流转的速率提升，农村集体所面临的实际社会问题与法律纠纷会越来越复杂，没有有效明晰的法律权属作为保障，会引发许多经济问题甚至上升到社会稳定，造成不必要的经济损失和社会混乱。

（三）农地承包经营权流转缺乏法律保障

现行法律中依旧强调农村土地是农民集体所有，农地集体所有决定了农户享有权利的均等性，这种做法不可避免使土地所有权权能首先应让位于公平目标，这种平均的地权，使农民个体仅具有残缺的处分权能，而所有权权能的缺失，使得土地承包经营权产权也处于模糊不清的状态，法律上的不明确必然阻碍土地承包经营权在现实中入股或流转等权利的行使。农地“三权分置”法律层面的认定，也仅强调土地集体所有权、土地承包经营权、土地经营权存在之合规性，对土地承包经营权流转也主要强调土地经营权的流转，而限制土地承包权的转让，使农地的有效流转还是处于相对限制状态。农地承包经营权部分流转的受限，使其在法律层面的探索还需进一步依赖实践与时间考验，这也就造成农地流转入市依旧受到束缚。此外，我国土地交易市场体系也不健全，相关土地流转法律法规不完善，也给农地承包经营权的自由流转增添了许多不确定因素。

（四）农民承包经营权中完整财产权属性残缺

农地“三权分置”的法制化建设，更多从现实层面来讲，是现有法律框架对农地承包经营权流转限制的变通，并没有致力于制度创新和彻底变革，而主要通盘考虑我国现行法律规定以及农村社会保障缺失的实际情况，这也造成法律层面的认可处于相对局限状态，依然将农户的承包经营权作为“最基本的生活保障”加以对待，忽视了农户本身的应有权利，即承包经营权本身完整的财产权属性。虽然承包人依法拥有农地的承包经营权，却无法完整行使其取得和所享有的用益物权，承包人不能对其享有处分权实现直接流转，必须通过再派生出的“经营权”来实现土地的流转，可见“三权分置”的法制化建设更多是照顾各方利益的政策选择，并没有表达真正意义上的法律意志，更多的是对其的法律化和制度化，没有突破现有制度的壁垒[5]。在现有法律制度框架下，农地承包经营权的权利内涵得不到完整诠释，财产属性存在缺陷，所以有必要从立法论角度入手，实现土地制度创新。

（五）农地“三权分置”配套制度建设不完备

农地“三权分置”法制化建设虽有一定程度进展，国家也在法律层面予以认可和支持，使“三权分置”政策得到进一步法律保障，农村土地改革获得进一步政策红利和法律支持，但农地“三权分置”法制化建设之路还需配套制度的完善和扶持。纵观我国历史及几次大的农业改革，农村人口的社会保障一直得不到有效解决，农民长期被排斥在社会保障之外，虽然近些年我国对配套制度的建设有思想意识上的认可和转变，但由于农业人口基数大、覆盖范围广、保障力度小等原因，对农民的社会保障体系建设依然存在严重滞后。除此之外，我国土地登记制度进展缓慢，存在迟缓拖沓的状况，这也是配套制度不完善的体现之一。其他方面配套制度也存在缺失，例如农村土地交易制度不健全，导致农地在流转过程中交易成本过高，很多农地的流转依旧集中于农民主体，且多为自发、无序、分散的流转，交易双方信息也不对等、交易风险很大等。配套制度的不完善，也阻碍着农地“三权分置”法制化进程。

三、农地“三权分置”法制化建设创新探索路径

政策是法律的依据，法律是政策的规范化。农地“三权分置”政策改革的持续发展，需要法律提供规范化保障。基于以上问题及分析，农地“三权分置”法制化建设存在诸多隐患，有效解决这些隐患，需继续开展法制化建设理论与实践相结合之法，深化对其的法制化创新探索，对土地“三权分置”权能结构进行明晰调整，重塑农村集体经济组织法律地位，实现承包经营权自由流转，加强配套制度保障等。

（一）重塑农村集体经济组织法律地位

农地“三权分置”法制化建设归根到底是作用于人这一主体，具体而言就是对农民主体利益的保障和维护。这些法制化建设都强调了农地承包经营权作为农民基本权利的重要性，因此，我们在加强农地“三权分置”法制化建设进程中必须认真对待农民的权利，重塑其作为农村集体经济组织的法律地位，保护其合法权益和主体经济地位，赋予集体明晰的土地所有权权能。一方面，保护集体所有权法律地位，明确规定集体行使集体权利时具体的组织形式和相应程序。比如可以考虑去除符合条件的土地流转前的国有化步骤，保护农民自由流转的权利[6]。另一方面，通过法律规定完善土地承包经营权的退出机制，保障农民的利益分配和风险控制。最后，还应重视土地承包经营权继承的立法工作，当集体组织内成员发生死亡时，可实现承包经营权继承，最大限度保障集体经济组织的完善与健全。农村集体经济组织法律地位的保护和长久稳定，对农地“三权分置”的法制化建设起到稳定运行的作用。

（二）健全“三权分置”权能结构，明晰农地权能属性

农地“三权分置”法制化建设应作出创新之举，在法律层面健全“三权分置”权能结构，充分尊重现有法律框架，完善农村土地集体所有权权能，最大化释放土地承包经营权财产收益，明确土地经营权的用益物权属性，使“三权分置”基本遵循于物权生成的整体逻辑框架中。在“三权分置”的基础上，通过立法进一步将土地所有权所包含的占有、收益、使用、处分等权能实施细分和规范化，明确集体经济组织承担的责任和享有的实质权利，最大限度保护农民的合法权益。同时，通过物权法，在法律层面赋予土地承包权以土地承包经营权的部分权益及集体所有权中的部分细分权益，充分发挥集体所有权的使用价值。对于土地经营权来说，强调其物权属性中用益物权的行使，在行使权利时，强化其经营流转的扩展性，并通过在土地承包经营权登记时附属登记土地经营权的方式使土地经营权获得对抗第三人的法律效力。创新制度的建立需要实践检验，而拥有明晰权能结构便于在实践中获取土地的最大化效益。

（三）在法律层面充分保障农村土地承包经营权的自由流转

目前农地“三权分置”法制化建设对土地承包经营权的流转依然有着不小的限制。首先，结合我国现行法律制度及农村土地改革发展现状，应突破各方利益主体的束缚，在法律层面创新制度建设，充分保障土地承包经营权的流转范围，扩大现有可在农村集体经济组织内部成员之间合法流转的范围，争取实现承包户可将承包经营权向集体经济组织以外的人员或机构实现流转。其次，设置清晰的农地承包权和经营权流转所需的流转规则，从法律层面对承包权流转和经营权流转作明确区分，进一步修改完善相关法律法规，对可能出现的经济纠纷或其他问题作出相应说明。第三，对农地经营权抵押提供法律依据，明晰土地经营权抵押是否需要进行登记作出说明，明确土地承包经营权及土地经营权之间抵押规则的冲突和矛盾，明晰抵押期限、抵押方式及担保程序等，进一步释放农村土地活力。

（四）在立法中完善土地承包经营权的权利结构

农地“三权分置”法制化建设，在现有条件下具有重要意义，对突破现阶段农村土地流转受限有着积极作用。但是，“三权分置”法制化建设还不全面和具体，也没有破除当前法律制度的桎梏，因此，我们必须调整立法思路，力争进行创新和果断的变革，将土地承包经营权在制度上进一步扩展，完善土地经营权的权利结构，在权利构建上赋予土地承包经营权以完整的财产权利内容[7]。在相关的立法及法律修订时，对土地承包经营权作出进一步具体规定，赋予其完整的用益物权权利结构，容许承包经营权人在法律规定范围内自由流转承包经营权，并享有收益和财产处置权。在立法层面完善土地承包经营权的权利结构，不仅有利于实现制度上的创新和法制健全，而且可进一步加强对农民的保护，实现农民身份的转变，破除城乡二元结构壁垒，加速农民向职业化身份发展，进一步推进城镇化建设和农业现代化建设。

（五）加强配套制度推进农地“三权分置”法制化建设

土地“三权分置”法制化建设进程，也离不开相应配套制度的构建和发展，因此，在创新农地“三权分置”本身的法制化建设道路中，也应加强对相应配套制度的创新和改革。首先，应将农民群体纳入社会保障体系中。习近平总书记多次强调“小康道路上，一个也不能少”，通过脱贫致富行动、给予政策倾斜、完善新农合社保、加强公共基础设施建设等方式全力保障农民人身财产安全。其次，继续完善土地确权登记制度，确保土地承包经营权全面流转，最大化实现农民利益，加速农村土地的规模化集约化发展，促进产业增收，帮助农民实现经济收入增长[8]。第三，利用现代科技技术，加强农业信息化制度建设，利用网络化平台和大数据信息采集功能，实现农村土地交易市场的信息对等与公开公平，合理合法满足供需双方需求。第四，建立健全我国农村土地价格评估机制，使价格评估有法可依、有制可循，使评估机构能在合规情况下对土地价格进行科学评估，保护农民合法权益。