中小学生法治素养现状、问题及培育途径

程艳霞 陈 瑶

“法治中国”建设意味着法治在我国已经成为一种全民信仰；牢固树立法治信仰和法治观念，是依法治国的内在动力，更是“法治中国”的精神支撑。党的十九大报告中，“坚持全面依法治国”被明确列入新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略。

近年来，各地校园欺凌事件时有发生，中小学生法治素养培育、法治能力应用等引起了社会的高度关注。法治素养是什么？《青少年法治教育大纲》中指出，法治素养是学生综合素质的重要组成部分，是在以培育和践行社会主义核心价值观为主线、以宪法教育为核心的法治教育理念下，广大青少年学生运用法治观念，在不同情境中具备自觉守法、遇事找法、解决问题靠法的思维习惯和行为方式的能力。[1]综合分析法治素养相关研究成果及《青少年法治教育大纲》，本研究认为，中小学生法治素养主要由法治知识、法治观念、法治能力、法治精神4 个维度构成，并围绕这4 个维度尝试开展中小学生法治素养的实证研究。

一、测评的目的、对象及维度

1.测评目的

根据《青少年法治教育大纲》的要求，小学阶段着重普及宪法常识，养成守法的意识和行为习惯，让学生感知生活中的法、身边的法，培育学生的国家观念、规则意识、诚信观念和遵纪守法的行为习惯。初中阶段则要求引导学生初步了解个人成长和参与社会生活必备的基本法律常识，进一步强化学生的守法意识、公民意识、权利与义务相统一的观念、程序思维，初步让学生建立宪法法律至上、民主法治等理念，具备运用法律知识辨别是非的能力，以及依法维护自身合法权益、参与社会生活的能力。测评主要是为了了解当前中小学生在法治常识、意识、精神及能力等方面的基本情况。

2.测评对象

按照《青少年法治教育大纲》对小学和初中阶段的要求，本研究选择了4 年级、5 年级和8 年级学生作为研究对象进行测评。小学生测评范围涉及某市31 个区县小学的4 年级和5 年级学生，共发放问卷3600 份，回收有效问卷3577 份，问卷有效率达99.4%。所测评的小学生中，男生占比51.4%，女生占比48.6%；4 年级3041 人，占比85%，5 年级536 人，占比15%。初中生测评范围涉及某市24 个区县学校的8 年级学生，发放和回收问卷2114 份，有效问卷率达100%，其中，男生占比46.8%，女生占比53.2%。

3.测评维度

测评围绕法治知识、法治观念、法治能力、法治精神4 个维度展开。其中，法治知识是基础概念，学习并获得基础的法治知识是具备法治素养的前提条件；法治观念是意识形态概念，有了知识性基础还需要具备优秀的法治意识、思维和习惯；法治能力是行动力概念，是在不断的日常实践活动中体验参与而形成的基本能力，包括最基本的社会责任意识和规则意识；法治精神是一种价值观引领的力量，是真正从内心认同法治、熟练运用法治知识和法治思维解决问题，可以影响他人、影响社会、影响国家的一种精神。测评内容重点关注宪法知识、国家机构认知、公民的基本权利和义务、规则意识、消费者权益保护等生活常用法律的基本规则，常见的违法、犯罪行为及其危害与需要承担的法律责任认知，司法制度和国际公约等。

二、中小学生法治素养问题诊断

1.学生对法治知识基本掌握，但认知程度仍有待提高

大部分中小学生都能正确掌握基本的法治知识和常识，但在部分法律知识方面，中小学生的认知程度仍需提高。

比如，小学生在回答“《未成年人保护法》规定，任何组织和个人不得招用未满多少周岁的未成年人”时，选择16 周岁的仅占总测评小学生人数的67.6%，还有32.4%的同学未能做出正确的判断。初中生对于《未成年人保护法》相关题目的填答正确率为57.1%；在权益保护相关题目的填答正确率为69.8%。

初中生对母法的了解与掌握优于对普通法的了解。关于我国根本大法、国歌、国家一切权力归属、国家机关组织和活动的基本原则等问题，初中生填答正确率达91%，但在关于我国公民的基本权利和义务以及依法享有的自由等问题上，初中生的法治知识存在漏洞。

95%以上的学生都知道我国公民有受教育、劳动和维护国家统一的权利和义务，但对于选举权的年龄要求，19%的学生选择错误；在回答“关于我国公民依法享有的自由”相关问题时，20%的学生对其中的游行示威和宗教信仰的自由的认知不够明确。

此外，特别值得指出的是，20%的中小学生对于未成年人在电子游戏机房打游戏违反什么法律仍旧不太明确。

2.学生对法治责任有一定认识，但责任意识需要强化

对学生的法治意识现状进行分析，大多数小学生已经具备了初步的法治意识，能够辨别一些简单的违法行为。98.1%的小学生认为法律与其学习生活关系密切，90.2%的小学生认为闯红灯是违法行为，95.5%的小学生认为父母殴打自己的孩子违反了法律。但当被问到“小学生违法，会受到惩罚吗”时，有83.3%的学生认为会受到其他形式的处罚如劳动教养、送工读学校等，仍有12%的学生认为不会受任何处罚。

初中生法治观念较强，当自己的合法权益受到侵害时，懂得利用法律武器去维护。95.4%的学生表示可以辨别自己的行为是否属于违法行为，对于公安能否随意进入他人住宅、父母能否殴打孩子等问题，回答正确率均在97%以上。权益受到侵害时，98.2%的学生表示会通过法律手段解决。

由上可以看出，经过几年学校教育的熏陶，大多数中小学生对法治观念有了一定的价值判断，在情理和法理之间侧重于选择法理，但部分学生对法律责任的认识仍然不够，需要进一步加强与提高。

3.学生维权意愿较高，但法治能力需要进一步增强

学生在面对教育矛盾纠纷时，出于对自己切身权益保护的考虑，一般来讲都有较强的维权意愿。但是结合数据分析，我们发现，绝大多数学生在遇到一些教育矛盾纠纷时，第一选择是“告诉家长”，让家长与学校或教师协商解决，而如果该矛盾纠纷不能按照他们的愿望诉求得以解决时，大多数学生不知该如何去做，可能会选择“转学”或者放弃继续维权。

小学生在权益受到侵害时，有91.4%的学生会选择法律手段解决；当遇到侵害或敲诈时，94.6%的学生会选择“向教师、父母汇报”这样积极寻求合法保护和帮助的方式。在回答“看到有人在卖自行车，很便宜，但是车看上去像是偷来的，你会怎么办”时，有89.9%的学生选择报警；当被问到“在商场购物，突然有两个保安上前来跟你说怀疑你偷东西了，并且要对你进行搜身，这时你会怎么做”时，只有37.3%的学生选择诉诸法律；当被问到“如果你亲眼看见校园暴力你会怎么做”时，仅44.3%的学生选择报警。

初中生在面临诸如消费者合法权益、人身权等问题时，基本能够做出合理、正确的判断，但这些判断及后续的应对仍不够全面和精确。例如在“发现家中被盗，你会怎么办”一题中，64.2%的学生选择第一时间报警处理，还有15.8%的学生选择先收拾家里。在遇到保安怀疑自己偷东西要进行搜身时，24.3%的学生选择找商场负责人解决，64.6%的学生选择诉诸法律。尽管大部分初中生在遇到纠纷时懂得运用法律武器维护自身作为消费者、公民的合法权利，但仍有一部分学生的法律具体应用能力还有些薄弱。

三、中小学生法治素养问题成因

导致学生法治认知、法治责任和法治能力素养培育中存在问题的原因有多种，学校作为法治素养培育的重要载体和主要阵地，需要认真对待法治教育工作的漏洞以及由此导致的学生法治素养不高的问题，比如法治课程开设不到位、教师专业化程度不高、学校法治文化尚未形成、学校相关制度或机制不够健全，等等。

1.学校法治教育课程设计边缘化

数据显示，96.8%的中小学校均开设了法治教育课程，其中有77.2%的中小学校每学期开课量达到了7 节及以上。但是，从调研情况来看，小学的法治教育还存在以下3 个方面的问题。

一是法治教育内容不全面。目前很多小学法治教育还未形成独立体系，法治教育内容仅仅是《品德与生活》《品德与社会》教材中的法律知识，法律知识教学课时与思想品德教学课时比例为1：2，无法满足法治教育的要求。

二是学校法治教育体系不完善。目前，小学法治教育工作主要依托主题班会、思想品德课、法治宣传讲座等方式展开，教育内容也主要围绕学生校园安全设计，没有系统的教学规划和分层的教学体系，知识点零散、断层，学生无法形成完整的法律知识架构。

三是学科渗透性不强。开设的《品德与社会》《道德与法治》课程，与语文、数学、英语等常规教学课程缺乏联系，法治教育的学科渗透力较弱。

从初中学校的调研情况来看，存在两个方面的问题。

一是法治教育体系不完善。当前初中学校对于法治教育的理解存在片面性，以安全教育代替法治教育。法治意识与理念应该是成体系的，法治教育内容也应该根据青少年身心发展特点分阶段进行，重视课程内容的完整性，而不是哪里出现问题，法治教育随之跟进。

二是法治教育课程边缘化。限于课时压力，初中学校大都未开设专门的法治教育课，而是将法治教育的内容融合在《思想品德》或《道德与法治》课程内容中进行，或通过班会等形式开展，法治教育课程的定位有待明确。

2.学校法治教育课程教师的业余化

业余化主要表现在学校法治课程教师兼职现象普遍、缺少法律专业背景。调研发现，95%的小学由班主任或副校长兼任法治课教师，少数学校由政治课教师讲授法治课程。而在初中学校，承担法治教育课程的教师虽然更加多元化，但主要仍由班主任、副校长、思想品德教师承担教学任务。在“哪些学科教师给你们上过法治教育课”这一问题中，回答“班主任”的初中学生占比96.8%，回答“副校长”的占比79%，回答“思想品德老师”的占比88.2%，回答“学科教师”语文、数学、英语的则分别占比41%、33.3%、23.5%。

此外，访谈得知，当前中小学校教师维权意愿不强，顾虑较多。不少教师都有过相关合法权益被侵害的事件，比如绩效工资的计算和发放有误、部分女职工的生育意愿难以实现、部分教师希望继续求学难以如愿、教师职称评聘公平性难以保证等，面对这类矛盾纠纷，教师希望通过恰当的方式维护自己的合法权益，但当维权行为受到阻碍时，又会顾虑较多而显得犹豫不决，甚至是“自己忍着，不了了之”。

3.学校法治教育文化氛围薄弱化

法治教育文化氛围是否浓厚主要体现在法治教育形式是否丰富、法治事件处理是否合理等方面。当前，学校对学生的法治教育存在着形式单一、内容枯燥的问题。法治教育宣传内容偏离法律，重点集中在消防安全、交通安全、生命安全、禁毒教育等安全教育方面，对于法律法规的宣传力度不够。法治教育宣传方式缺乏创新，采用组织观看电视、报纸、网络报道，组织参观法治教育基地等新形式的情况，明显低于主题班会、法治讲座等传统教育方式。多数法治教育局限于灌输“知法”这一层次，忽视了对学生法律情感、法律意识、法律行为习惯的着重培养。

虽然学校矛盾纠纷发生的概率比较低，但是不少矛盾纠纷发生后并没有得到及时有效的解决、处置，有的甚至还会进一步恶化。为此，较多学生和教师认为学校的处置只是“比较有效”而不是“很有效”，甚至有少数人认为“无效”。也正是因为这个原因，大部分学生并不知道违法违纪的严重性，对教育法律法规和校规校纪的了解也不够；与此同时，教师可能也无法对自己所遇到的合法权益被侵害或法治事件做出合法性、合理性的处理。

4.学校法治教育相关制度形式化

调研发现，学校的教育法律纠纷化解机制运行不畅。当前在应对教育法律纠纷方面，虽然相关的机制已经建立，比如教育申诉制度、行政复议制度，甚至诉讼制度，但是在实际的问题解决过程中，大多数学生和教师都会优先考虑“协商调解”。由对学生和教师的访谈发现，一旦“协商调解”未果，很少有人会继续采取其他的应对机制去解决纠纷。无论是出于对采用其他应对机制成本的考虑还是对于其实际效果的考虑，都说明受调查者在化解矛盾纠纷时较少采用正式程序来解决问题。

四、中小学生法治素养培育途径

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》特别强调，要推动全社会树立法治意识，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，加快建设社会主义法治国家。法治是对法制的超越，“青少年法制教育”必须及时调整到“青少年法治教育”的轨道上来，遵循和体现法治的要求。因此，基于青少年法治素养问题，本研究系统构建了中小学生法治素养培育和提升机制。

1.建立全民法治精神渗透机制，营造良好氛围

教育管理机构应协同其他部门构建完善中小学法治教育宣传体系。

一是加强普法教育，构建协同参与的法治教育格局。比如，落实教育部等7 部门《关于加强青少年法治教育实践基地建设的意见》，加强青少年法治教育实践基地建设，建立和完善学校、社会、家庭“三位一体”的青少年法治教育网络，形成市、区县、学校三级联动，协同相关部门构建法治教育格局。

二是创新法治文化宣传载体，构建“互联网+法治教育”的宣传教育格局，比如法治微视频等。同时，多举措创新法治文化宣传方式，如：定期举办法治文化理论的学习和研讨，加强法治教育信息资源库建设；推动中小学生以多种方式参加法治教育社会实践；开展中小学生法治素养测评工作，把法治素养纳入中小学生综合素质评价体系。

三是建立法治宣传教育研究机构，区县、学校联合研发适合中小学生特点的地方或校本法治教育教材，设立校级课题，鼓励教师加强法治教育研究。

学校要拓展社会学习和宣传法治精神的渠道。坚持宪法至上，加强普通法的教育，尤其是与中小学生切身利益密切相关的《未成年人保护法》、校园欺凌等方面的教育。比如，《未成年人保护法》中关于用工年龄、教育责任等规定，就为初中生的成长与发展提供了法律上的保护。

2.严格落实中小学法治教育课程，强化课程执行

首先，严格落实中小学生法治教育课程。教育管理部门要将法治教育纳入国民教育体系，督促中小学校落实每月两节法治教育课程，把法律知识融入课堂，融入思想道德教育，融入社会教育。同时，重视对法治教育课程的评价，以评促教。

其次，全面提升法治教育教师的专业素养。一是实施市、区县、学校三级法治教育教师专业素质专项培训计划，实施中小学法治教育名师培育工程。[2]二是建立专、兼职结合的法治教育教师队伍，将法治教育专、兼职教师纳入培训范围，鼓励现有的品德、思想政治、法治课教师接受法律专业的学历教育，提高教师的法律专业素养。

最后，分阶段设置法治教育课程教学内容。依据《青少年法治教育大纲》，小学低年龄学段主要以活动类和课外游戏类的法治教育形式为主，强化学生的行为规范；小学高年龄学段和初中阶段可借助综合实践活动课程或者社团活动、专题讲座等载体，强化学生的权利意识与自我保护意识，培养学生法治教育知识结构的完整性。同时，注重将法治教育与学科教学有机整合，挖掘各类课程中的法治教育元素，融普法教育于日常教学中。

3.完善中小学校法治教育制度与机制，提升教育效果

首先，教育行政部门要制定中小学法治教育具体的操作规范与科学、完善的监督机制。各地要以国家政策为标准，同时考虑地方的实际情况，制定具体的工作细则，确定各校落实法治教育工作的统一标准。

其次，学校要建立并细化法治教育实施细则。要坚持严格的奖惩制度，实行法治教育工作一票否决制；加强长远规划，系统地设置课程，注重培养专业的法治课教师；投入足够的教学活动经费等，制定相应的制度保障中小学法治教育的有力实施。

最后，探索学校文化与法治文化的融合机制，拓展法治文化的渗透途径。一是要把依法治校理念深度融合进校园文化，寻找“法治育人”与“立德树人”的结合点，根据学校的不同特点，结合校园整体环境、特色，因地制宜，拓展法治文化阵地。二是坚持普法与校园文化建设相融合，贴近青少年心理和教育需求，利用每周一“国旗下讲话”、校园网、黑板报等德育阵地，潜移默化地让学生养成遵守规则和懂法、用法、守法的行为习惯，增强学生的法律意识，突出法治文化的大众性、广泛性、感染性。

4.建立中小学法治教育社会支持机制，寻求多方联动

首先，建立校外法治教育实践基地。各地可协同相关部门成立“青少年法治教育基地”，并将其作为学生法治教育课程实践的宝贵阵地。当然，需要指出的是，这些教育基地也需建立系统完善的法治宣传制度、法治教育机制，并成立未成年人心理咨询室。

其次，建立法治宣传教育联动机制。一是坚持普法与“法律进校园”相融合。学校可与司法、公安、法院等相关部门建立良好的沟通机制，开展法庭进校园、各类法律知识竞赛、“绿色网上行”、组织参观监狱和廉政教育实践基地等活动。教育管理部门要会同工商、公安等部门，对学校周边环境进行清理整顿。同时，充分利用媒体加大校园法治文化的宣传报道，扩大社会影响。二是建立学校与社区的合作机制，鼓励学生参与社区建设和社区教育，完善与社区、有关企事业组织合作共建的法治教育机制。

最后，拓展家长接受法治教育的途径。家长既可以通过家庭教育讲座、家庭教育经验交流会以及学校组织的家长活动，有效地提升自身的法治认知水平，获得法治教育间接经验；也应该认真学习教育法等国家的基本法律法规，了解孩子的身心发展特点，提高家庭教育的科学性、合法性。