贵阳市农村社区“三变”改革的现状、问题及对策建议——以清镇市为例

田 华

(贵州省公路建设养护集团有限公司 贵州 贵阳 550001)

按照党的十九大报告精神，贵阳市立足改革发展实际，大胆践行新发展理念，积极探索资源变资产资金变股金农民(市民)变股东的城乡“三变”改革，旨在通过政治引领和制度安排促进公平共享，打造创新型中心城市，从而推进治理体系和治理能力的现代化，这一重大举措是革除体制机制障碍的攻坚之战，是市委、市政府同全市人民想在一起、干在一起对各方面制度作出的统筹设计。清镇市根据贵阳市的安排部署，以六盘水市农村“三变”改革经验为戒指，五个农村社区大胆尝试，着力农村经济体制“分”得彻底、“统”得不够的矛盾，积极探索实践农村资源变资产资金变股金农民变股东的“三变”改革之路，呈现出了“百花齐放、竞相争艳”的态势，让低收入群众从资源资产中获得保底分红、收益分红增加财产性收入的同时，还能就近务工获得稳定的工资收入，有效的推进精准扶贫精准脱贫。

1.清镇市农村社区的“三变”改革现状

积极推进城乡“三变”改革是破解贵阳发展难题的主动选择。2011年4月，清镇市启动城市基层管理体制改革，撤销了青龙街道办事处，先后组建了红新、新岭、百花、红塔、巢凤、时光、乡愁7个社区服务中心(时光、乡愁社区服务中心目前还未正式挂牌，数据以其他五个社区为主)。五个社区总面积达57.3平方公里，辖20个村、21个居委会，总户数5.81万户、20.12万人(其中常住人口14.74万人，流动人口5.38万人)。2017年4月，清镇市启动农村“三变”改革，五个社区随着成立了“三变”改革工作领导小组，抽调精干人员组建办公室，通过走出去参观学习、请进来培训提高、坐下来研究讨论的方式，全面开拓干部职工、村居干部视野，拔高思想认识、统一思想行动，基本形成了上下联动、知行合一、干劲充足、氛围浓厚的“三变”改革环境，干部职工、村居干部的创业热情被点燃了，纷纷在唤醒沉睡的资源、闲散的资金、组团抱团发展上做文章。

目前五个社区均按照先易后难的思路，结合实际大胆尝试了公司+农户、村集体+合作社、村集体+农户、公司+合作社+农户等“三变”改革探索，大部分社区在场地出租、建农贸市场、停车场、仓储物流、组建劳务输出公司等方面取得了初步成效，深层次的“三变”改革探索(如与落地企业谈劳务入股、土地入股、资源入股参与企业发展)正在尝试，取得实实在在的经济效益指日可待。例如：百花社区东门桥村抓住“三变”改革试点的机会，有效利用现有的资源优势，采取“村集体+公司+农户”的方式(即村集体负责管理，公司负责经营，收益惠及全体村民)，将已经建成的12271.09平方米的东门桥“农集贸市场”和7000平方米的“粮油批发市场”采取租赁的方式(本村村民优先)，村集体年收益达40万元左右，全部用于解决全村失地农民的合作医疗、养老保险、子女入学等，收益惠及了全村村民，有效减低了村民的经济负担，解决了辖区村民“买菜难、买菜贵”和“失地农民就业难”等问题，改善了辖区的脏乱差现象，提升了人居环境。为进一步壮大集体经济，让资源资产效率最大化，该村下步拟在原有“三变”改革的基础上，采取“村集体+公司+农户”的方式对原来的农贸市场进行升级改造，修建集农贸、停车、饮食、购物一体化的农贸市场综合体，村集体固定资产折价入股，广泛吸收村民资金入股，建成后收益按股分红，预计收入是原来的5倍。

2.清镇市农村社区“三变”改革存在的困难和问题

清镇市五个社区均为村(居)混杂的综合型社区，由于人口密度分布不均，城乡公共服务需求不同，村与居基层组织性质、布局、建设发展存在差异等实际情况，在推进社区农村“三变”改革的过程中，呈现出了深层次相互交错的困难和问题。

2.1 基础工作不扎实。作为农村社区“三变”改革主体的农民，很大一部分思想观念因循守旧，存在小富即安的思想，接受新鲜事物的能力有限，随着城中村的开发建设日益扩大，广大城中村的村民居住地分散入住房开小区，进入城市化、市民化的城市生活领域，就业和创业基本融入到城市的各行各业。农民集体观念、集体意识、集体归属感正在被“城市化”冲淡，直接表现为对村集体经济发展、对农民集体发展红利、对农村民主自治管理、对抱团发展经济等漠不关心、甚或不去想、不出谋献策、不愿意参与。加之政府对“三变”的宣传、培训不精准，指导、示范效应不典型等问题，导致广大农民对“三变”改革的知晓度不高，真正理解“三变”改革的内涵、意义的不多，对如何通过土地经营方式转变，以及房产抵押贷款入股实现利益分红存在种种疑问。调研中还发现我市农村社区不同程度存在村集体“三资”账目管理不规范、不明晰，村民对所在村的集体经济发展项目不闻不问，对各个项目的发包、管理、经营、公开等方面不关心不监督，对村集体重大发展事务的民主议事、民主评议、民主决策等方面不参与不监督。大量农村精英外流现象严重，缺乏懂农业、爱农村、爱农民的引路人等问题。

2.2 政策措施不完善。农村“三变”改革不是一个孤立的事物，需要相关的政策措施配套和保障。但在我市“三变”改革试点工作中，产权价值评估、信贷担保、风控机制、交易服务等政策措施不完善。产权资源价值评估标准、交易规则不明确，对入股资产、抵押贷款如何进行股权量化操作随意性大。清产核资工作缺乏专业性机构，确权登记工作进度缓慢滞后，大部份村存在家底不清、产业找不准、基层党组织不得力、两委干部不团结、自私自利思想严重等问题。农户入股经营法律意识淡薄，村集体、合作社(公司)、农户之间的责、权、利模糊，导致“三变”改革可变资源总量小、途径单一，严重影响了社区农村“三变”改革部署的落实和推进。

2.3 整合资源不充分。1978年改革开放以来，家庭联产承包责任制的经营模式激发了广大农民的生产积极性，通过一家一户分散化经营与精细化耕作促进社会生产力的迅猛发展。经历30多年改革后的今天，资源、资金和农民的分散化经营已经不能满足规模经济、范围经济的需求，无法解决增强竞争力和提升经济效益的深层次矛盾。如何通过“三变”改革有效整合各类资源，形成强大合力不适为解决生产关系与生产力的矛盾有效途径，方可适应当前改革的需要。但在我市农村社区推进“三变”改革的过程中，整合资源不充分、形式比较单一，集体资源普遍成为首选，城市化进程中新增的一些综合性资源未能得到有效整合和开发。例如：随着交通路网的日益完善，大量自然资源、旅游资源、生物资源和气候资源价值凸显，时光贵州、乡愁贵州、茶马古镇、四季贵州、中铝搬迁清镇等系列项目的逐步建成投产带来了大量的需求；职教城、物流城的建成聚集了大量的人气，形成的潜在人力资源和消费资源不可估量，诸如此类的资源都还未得到有效的整合利用。

2.4 经营性主体不强。目前我市社区农村“三变”改革主要依托是村集体、合作社以及引进的部分企业公司，普遍存在数量少、规模小、实力弱，缺乏有影响力的龙头企业带动。各村在经济发展方面方式单一、思路狭窄、变革意识淡薄，“三变”的模式大多为集中村集体在城镇化进程中置换的门面房、场地等公共资源，开展租赁服务，主要用于承租企业办厂、办驾校、建停车场、农贸市场等，没有深入挖掘各种资源禀赋拓宽发展的路子。例如：有效整合职教城建设带来的消费资源、人力资源，以及置换的门面房等，成立实体经济组织，为职教城的入住院校提供劳务服务，利用职教城的人力资源发展加工制造业，建立综合性农贸市场，整合全市农村“三变”改革建立的蔬菜基地、养殖场所产出的蔬菜、瓜果、禽蛋等生活用品，配送满足职教城院校师生的日常生活需求。

3.清镇市农村社区“三变”改革的对策建议

通过农村社区“三变”改革，探索先富带动后富新机制，促进资源要素优化重组、高效配置，更好推动清镇市民的全面发展，形成推动建设公平共享创新型中心城市的新动能，实现全民共享、全面共享、共建共享、渐进共享，促进贵阳全面进步。

3.1 加强社区顶层设计。基于地域布局和实际需要，社区承担和乡镇同等的工作范畴是现实所需，如何确保履行好大量的职能职责，顺利推进农村社区“三变”改革工作。一是扩展职能职责。结合我市社区村集体的实际情况，重新梳理职能职责，其定位向乡镇靠拢，解决职责不顺的问题。二是真正下放执法权。可通过下沉执法力量、委托执法、统筹执法等方式开展社区执法，但一定是资源的真正下沉，社区具有对执法队伍的人事、财务管理权限，市直部门负责业务指导。三是赋予社区经济发展职能。研究制定指导性改革方案，对社区发展经济的方式、权限范围、方法措施、利益分配原则进行明确，允许社区因地制宜成立和发展经济实体，下放部分由市直部门负责的公共资源的管理权到社区。并由市委市政府统筹规划，社区具体负责本辖区内经济发展项目的招商引资、规划建设工作，培育壮大社区经济。四是建立“三变”改革的容错纠错机制。鼓励社区大胆探索农村社区“三变”改革的路径，紧抓社区公平共享建设机遇，找准辖区产业发展定位，发展创新型的共享经济，探索棚户区改造、路网改造、家政服务、共享载体等多类别经济实体的建设和发展。

3.2 搭建农村社区“三变”改革平台。按照中央、省、贵阳市深化农村改革有关文件精神，为加快推进我市农村社区“三变”改革，激发农村发展活力，促进城乡资源要素双向流动实现共享发展，切实增加农民财产性收入。一是市级层面建立集农村产权交易、农村产权评估、农村土地承包经营权仲裁、农村产权金融服务等为一体的三变改革综合服务机制，为全市实行三变改革的农村社区提供有力支持；二是借鉴股份制的产权组织形式、经营方式和分配方式，结合各农村社区实际，建立置业股份制、土地股份制、旅游股份制、劳务股份制等合作社，配套搭建科技创新、金融服务、融资管理、电子商务、基层党建和诚信区块链等平台；三是完善保障体系。按照项目共建、利益共享、风险共担的原则，建立完善商业保险体系、政策性保障、信用担保、财政补贴等风险防范体系。通过建立健全权益保障、风险监管、审查审计等防控措施，着眼于防范法律、经营和道德风险，着力堵塞漏洞，保障广大参与“三变”改革农民的切身利益。

3.3 创新农村社区“三变”改革路径。

(1)清产核资。围绕农村社区“三变”改革摸清家底，组建机构，以村、组为单位，对辖区范围的自然资源、旅游资源、人力资源、消费资源，以及城市管理和公共服务领域的各类资源进行分类统计，建立村集体“三资”存量、结构、分布和运用台账，掌握可用、可变的发展资源情况，结合市场需求思考发展方向，激活村集体资源潜力，为助推农村社区“三变”改革奠定坚实的基础。

(2)选准产业。围绕农业供给侧结构性改革和贵州绿色产品“泉涌”工程，结合社区农村资源的整合现状，在选准产业上做文章，要始终做到宜农则农、宜商则商、宜工则工，加快农村综合改革，不搞一刀切，最大限度激活农村发展内生动力，助推一二三产融合发展，实现经济价值、生态价值、社会价值最大化，让农民分享更多资源改革带来的红利，真正让农民富起来，有效摆脱贫困奔向小康。

(3)招商引资。依据农村社区资源整合状况，深入研究找准发展的主导产业，包装打造一批“三变”改革的招商项目，通过走出去请进来的方式，招引一批讲经营诚信度、讲社会责任感、有规模、实力强、市场竞争优势明显的企业，作为承接农村社区“三变”的载体；同时梳理排查本土企业，分类引导他们积极参与“三变”改革，扶植壮大经营规模，拓宽企业发展思路，助推“三变”改革发展。

(4)培育主体。采取“村集体+合作社+农户”的模式培育发展村民合作社，完善农村基础设施，将农户承包土地进行流转，以土地统一入股做强三产服务获取红利。采取“村集体+企业+农户”的模式培育龙头企业。通过实现公司合作入股、项目入股共同开发村集体闲置资源，村集体经营主体和参与“三变”的农户建立利益联结机制，按照商议比例共同参与分红。采取“村集体+专业大户+农户”模式培育创业大户和专业大户。引导村民自主入股，激活社会资本，整合农村建设、人才等资源，不断加快产业规模化发展。

3.4 探索农村社区“三变”改革模式。以股权为纽带整合农村、政府和社会资源要素注入产业发展平台，结合社区农村实际，积极探索实践“三变”改革模式，逐步从农村走向城市，实现城乡“三变”一体化发展。

(1)“三变”+乡村旅游。通过宣传引领、示范带动等方式，鼓励具备开发乡村旅游的村集体和广大村民，积极将集体和个人的资源资金折价入股，参与乡村旅游开发，建设田园综合体。例如：贵州(清镇)职教城乡愁贵州南区项目由金阳公司、清镇城投公司、清怡城投公司、农民按照54:18:18:10的比例进行投资建设，项目已基本建成，随着乡愁贵州项目的开园运营，入股农民将得到实实在在的经济效益。

(2)“三变”+公共服务。结合辖区实际，盘点集体所有公共资源，整合个人可用于入股的资源资金，组建人力资源服务公司，为职教城入驻院校、时光贵州、四季贵州景点、其他企业公司提供物流、劳务、保洁、食品配送等第三产服务劳务输出，通过“服务产业引入+人力资源培训+劳务输出”的方式，满足村民增收致富的需求。

(3)“三变”+基础设施。在城镇化建设进程中，鼓励村集体将公共资源、集体资金入股，村民以土地折价或现金入股，整合参与基础设施建设，采取“村集体+公司+村民”模式，协商股比，参与建设参与分红。

(4)“三变”+棚户区改造。创新棚户区改造“一锤子”买卖的征收安置方式，在保障被征收人基本用房的前提下，承接被征收人入股资金、财政补助资金、项目贷款资金、市场主体入股资金，用于开发和投资城市建设，按股权占比进行利益分配，同时配建总建筑面积0.5-2%的经营性用房作为共享发展用房，运营所产生岗位优先解决区域内的低保户、贫困户就业，运营所产生的经济效益由参与主体按股分红，为加快推进全市棚户区改造创出一条新路，建设市民有更多归属感的新型现代化城市。