发展型社会政策视角下农村脱贫路径分析

曹庆新，吴迁航

（沈阳化工大学 人文与社会科学学院，辽宁 沈阳 110142）

“三农”问题一直是与国计民生息息相关的重大问题。李克强总理在2019年政府工作报告中指出，2018年精准脱贫工作得到有力推进，农村贫困人口减少1386万，易地扶贫搬迁280万人，成效显著。[1]目前，我国农村扶贫工作的开展已进入深水区，农村贫困问题的解决仍然困难重重，面临的任务更加艰巨。随着改革开放不断深入，我国面临的社会问题发生了变化，传统社会政策在解决社会问题时显得捉襟见肘。发展型社会政策的提出，为农村贫困问题的解决提供了新的路径。

一、发展型社会政策

发展型社会政策在解决社会福利问题的方式上，与传统的政策模式有很大差别。“补缺型”社会政策倾向于针对特定的问题制定相应的政策，以实现问题的解决；而发展型政策则倾向于通过对生产力的投资，开发人的潜能，实现参与机会公平，并着力消除社会问题产生的根源，让社会福利在经济发展的过程中自行实现。

发展型社会政策有三个主要特征：生产主义、注重社会投资、福利供给主体的多元主义倾向。

生产主义认为社会政策的制定应与经济政策结合起来，共同促进社会与经济的协调发展。而传统的福利政策通常被看作是经济政策的附属物，其制定的目的就是消除经济政策实施带来的负面影响，由于其不可避免地要消耗社会资源，因此会妨碍经济发展。[2]

发展型社会政策的另一特征就是注重社会投资，这是传统社会政策与发展型社会政策的重要区别之一：传统的社会政策通常关注问题本身，致力于解决社会问题及其后果；而发展型社会政策倾向于从源头上解决问题，防患于未然，通过对人的投资，提高人的潜力，提供公平的参与机会，使人们依靠自己的力量创造财富。

福利供给主体的多元主义倾向与福利国家的观点是有所区别的：发展型社会政策强调社会福利应由全社会的多类主体共同提供，而不仅仅是特定的某个或某些主体应承担的责任，应由国家、市场、家庭、非营利组织在福利供给中共同起作用。[2]

二、我国农村的主要致贫因素

（一）经济因素

1.收入因素

我国城镇化率持续上升，中青年人口大量流向城镇就业。国家统计局的数据显示，2017年末，我国城镇人口占总人口比重为58.52%，比上年末提高1.17%。[3]我国农村因此出现了普遍的“空心化”现象，留在村中的大多为高龄老人和留守儿童。一方面，农村劳动力数量减少，导致农村地区经济难以发展；另一方面，青壮年劳动力比例较低导致农村劳动力结构失衡，留守老人难以从事复杂的、高强度的生产劳动。此外，种植业整体利润率较低、养殖业准入门槛和市场风险较高导致农民缺少合适的脱贫途径，这是农村贫困问题长期难以得到解决的重要原因。

2.支出因素

因病、因残、因学致贫等现象层出不穷。农村家庭由于可支配收入低，医疗支出占总支出比例较高，一旦家庭主要劳动力罹患重病，极易因病致贫。部分农村家庭由于主要劳动力意外残疾，丧失了经济收入来源或需要支出大量医疗费用，致使家庭陷入贫困状态。教育支出明显超过家庭负担能力会导致家庭实际生活水平低于国家扶贫标准，即因学致贫。许多农村家庭希望通过教育来改变经济状况，但教育的投入与收益的过程是长期的、动态的，农村家庭随时可能受到经济、社会、自然等多方面因素的影响，使得教育未能取得预期的结果，致使部分农村家庭虽然进行了教育投资但并未获得相应的教育投资收益，从而使得家庭的经济状况进一步恶化。[4]其根本原因在于教育支出占农村家庭支出的比例过高。

（二）公共基础设施因素

经济的发展依赖于公共基础设施。自然条件恶劣、基础设施落后是许多地区贫困的主要原因，我国农村基础设施建设仍有很大的提升空间。例如，农田水利设施建设存在着资金投入少、建设质量较低等问题，导致我国土地有效灌溉率仅为50%。农村卫生与环境整治在区域间仍存在较大差距，东部地区在整体上要领先中、西部地区和东北地区。农村电力设施存在着供电容量低和电力设备落后的问题，农村用电的便利性和安全性都与城市有着很大差距。农村地区的集中供水比例依然很低，中部的湖南省在2015年农村集中供水中受益人口比例不到70%。西部地区集中供水比例更低。农村网络基础设施供给不足，截至2017年6月我国城镇地区互联网普及率为69.4%，而农村地区仅为34.0%。城乡网民在即时通信使用率方面差异最小，但在商务交易类、支付、新闻资讯等应用使用率方面差异较大。[5]

（三）文化教育因素

有研究表明，当教育水平持续得到提高，受教育时间不断延长，长期贫困发生的可能性将会有效地被降低（Adam，Jane，1995；Campa，Webb，1999）。[6]我国早已认识到教育对于国家的重要性，但是我国乡村教育的发展仍然存在着许多不容忽视的问题。

我国财政性教育经费支出占GDP的比例连续多年保持在4%以上（国务院办公厅，2018），在教育支出占GDP的比例上虽然缩小了与西欧、北美国家之间的差距，但是仍然存在区域差异和城乡差异。我国东西部、南北方经济发展水平的差异性，造成了不同地区义务教育发展水平不平衡的状况。同时，由于城乡经济发展水平存在较大差距，农村地区所能获得的教育资源相对较少，农村学生所能享受的教育质量与城镇学生无法相比。

此外，我国文化产业起步较晚，农村文化产业的管理、投入等制度与政策存在着滞后和缺失。文化基础设施薄弱主要表现为场地、器材缺乏，专业人员缺乏，场所利用率低。[5]由于村民文化程度低、读书风气差等多方面因素，目前村民的日常休闲方式仍以打麻将、拉家常、广场舞为主，而并非开展各类文化活动。[7]

三、我国农村脱贫主要难点

（一）长效脱贫机制不健全

我国农村脱贫困难的首要原因是长效脱贫机制不健全。扶贫政策侧重于“补短板”，对于“持续性”扶贫的认识不够。部分扶贫干部对贫困问题认识不到位，存在急功近利的思想，注重政策给予资金支持以提高其短期收入，忽视贫困人口能力建设，出现脱贫后返贫现象。投入机制相对单一，政府是农村扶贫工作的绝对主力，社会、企业、个人等其他主体参与度低，要提高扶贫品质就必须建立多元投入机制。

（二）贫困群众的认识问题

许多农村贫困地区农民思想受到贫困文化的影响，存在着“等、靠、要”的依赖心理，自主脱贫意愿不强，部分民众甚至把脱贫的希望完全寄托于党和政府，仅被动地接受扶贫政策，更在意短期的物资帮助，没有自主脱贫的意愿。同时，也存在着许多贫困家庭虽有自主脱贫意愿，却没有自主脱贫能力的情况。在这种情况下，“输血式”扶贫很难取得长期的效果，脱贫后返贫的情况频繁出现。

此外，许多深度贫困地区由于地理位置较偏，公共基础设施落后，长期与外界隔绝，对新技术、新观念、新商业模式缺乏了解；同时，由于教育发展水平较低，农民文化程度较低，对农业技术掌握程度低，产业扶贫难度较大。

（三）农村“空心化”现象严重

我国农村“空心化”现象严重，大量年轻劳动力流向城市从事非农行业。留在农村的人口存在着低龄化、老龄化趋势，农村人口结构严重失衡。这严重影响了科技推广的实际成效，给农村产业结构调整带来了相应的障碍。因此，“人”的问题是扶贫工作的重中之重。只有实行人才计划，让农村留得住年轻人，让他们所学的知识能够在农村得到发挥，才能真正有效地解决农村“空心化”问题，实现乡村振兴。

四、农村脱贫可行路径

（一）投资青少年人力资本，鼓励年轻人回乡创业

我国人力资本存量不足，特别是在农村，人力资本严重匮乏。发展型社会政策将社会政策视为一种社会投资，主要包括人力资本投资和社会资本投资两大方面。进行人力资本投资，就是投资未来的劳动力，就是为社会发展创造人才，就是为农村脱贫提供人才支持。对人力资本的投资主要表现为对教育的重视。对青少年学生的教育主要包括两个方面：一是思想建设，二是能力建设。加强思想建设，就是要帮助青少年形成正确的世界观、人生观、价值观，树立和培育正确的理想和信念，培育以爱国主义为核心的民族精神，让青少年学生有志于脱贫。加强青少年能力建设，就是要引导青少年学习先进的科学文化知识，掌握现代化建设的本领，提升脱贫的能力；培养青少年的自立自强、独立思考和创新的能力，积极投身于社会主义现代化建设。

此外，要鼓励青年人才回乡创业，在政策上给予他们支持和补贴，为农村创业青年提供良好的社会环境。农村脱贫离不开人才，只有农村留得住年轻人，年轻人愿意在农村实现自我价值，农村脱贫才会有内生动力。

（二）加强对贫困群众的教育与引导

除了要加强对青少年学生的教育工作外，我们还要对所有农村贫困人口开展教育工作。从思想上加强对贫困群众的教育和引领，在知识理论上对他们提供指导与帮助，帮助他们找到合适的脱贫方式。

扶贫，首先要扶志。树立农村贫困群众对于脱贫致富的信心，增强他们脱贫致富的积极性，克服对政府的依赖心理，提高我国扶贫政策的成效。扶贫，其次要扶智。除了要向农民提供传统的农业技术指导以外，还应提供互联网基本知识、基本经济知识等多种知识的教育，提高其脱贫的能力，启发其致富的思路。

（三）全面畅通扶贫渠道

要想让农村脱贫既有速度又有质量，必须建立畅通的社会扶贫渠道。我们应汇聚社会各界的扶贫力量，努力拓宽扶贫渠道，发挥事业单位的帮扶示范作用，努力形成政府、企业、社会组织、个人共同协作的扶贫格局，吸引资金、信息、技术、人才投入到农村扶贫工作中来。

对于面向农村贫困地区的产业扶贫，需要充分发挥企业的辐射带动作用；对于面向妇女和儿童的教育文化扶贫，应以公益组织、社工机构为主；对于因病、因残、因年龄等因素而丧失劳动能力导致贫困的人群的扶贫工作，社区、专业机构、家庭、社会工作者应当是主要的政府外的参与主体。[8]

（四）推进产业扶贫

推进产业扶贫，是“输血式”扶贫转为“造血式”扶贫的关键。需要把握重点、精准施策，必须结合地区实际，突出优势产业发展，提高扶贫的精准度和有效性。加强政策支持，大力建设配套基础设施，优化行政服务，助力产业落地。创新帮扶方式，提供全面的社会化服务。贫困户可以自有资金、土地、技术等生产资料入股企业，按比例折算成股份享受分红，生产资料购置、农作物种收、农业技术指导、信息服务、包装销售等均由企业统一负责，形成规模化生产经营，降低生产成本，提高生产效率，有效增加贫困户收入。