构建农村环境标准化体系的对策研究

●宋成军 付 饶 徐志宇 张 斌* 孙仁华 李冰峰 石祖梁

一、引言

党的十九大提出实施乡村振兴战略，这是做好新时代“三农”工作的总抓手。农村人居环境整治工作被认为是实施乡村振兴战略的首场硬仗。2018 年2月，由中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《农村人居环境整治三年行动方案》指出，“改善农村人居环境事关全面建成小康社会，事关广大农民根本福祉，事关农村社会文明和谐”，强调要健全治理标准，特别是农村生活垃圾和污水治理技术、施工建设、运行维护等标准规范，要求制定农村垃圾治理条例、乡村清洁条例等地方性法规规章和规范性文件。标准不但是评价是否达标及管理质量好坏的基础，也是执行层面的具体参照。相关技术和排放标准制定的科学性、经济有效性对保护和改善环境具有重要现实指导意义。长期以来，我国主要关注城市环境治理问题，对于农村环境的关注和投入相对较少，2018 年以来的农村人居环境整治行动取得了一定的成效，有效遏制了农村人居环境持续恶化的趋势，但总体上我国农村环境质量水平仍较低，治理标准极不完善。当然，这也与我国农村环境特征有关。一是我国农村人口居住分散，全国几亿农村人分布在200 多万个自然村，分散治理的成本相对较高；二是农村环境污染源成分与城市不同，特别是垃圾或水质指标成分，需要采用不同的技术体系；三是农村环境管理涉及的环境要素和利益主体较多，农村环境治理体系比城市更为复杂。推进农村环境质量排放控制的精细化、科学化发展，是建立和完善农村环境国家质量技术标准体系的前提和基础，是加快改善我国农村环境的重中之重。因此，在三年农村人居环境整治行动取得阶段性成效的基础上，加快构建符合我国农村发展状况特点的环境标准体系对于进一步提高农村环境质量具有十分重要的意义和价值。本文系统梳理了我国农村环境标准化的进程，分析了现有标准体系存在的主要问题，并借鉴国际发达国家的经验做法，提出了适应我国现阶段发展水平的农村环境标准化体系框架设计。

二、我国农村环境标准化建设进程

党的十八大以来，我国政府高度重视生态文明建设，对农村环境污染的重视程度持续提升，各级政府加快推进农村人居环境整治、农业面源污染治理、农村环境综合整治等重大农村环境治理行动，各界社会团体和广大人民群众积极参与。在各方面的共同努力下，我国农村人居环境质量不断提升。截至2019 年底，我国80%以上行政村的生活垃圾已得到有效处理，22%的行政村的生活污水得到处理，畜禽养殖废弃物综合利用率超过70%。在此过程中，农村环境保护体制机制逐步建立，农村环境监管能力明显提升，各类治理标准和技术规范逐步制定，但总体水平仍然较低。

（一）农村人居环境质量标准地方先行

一直以来，我国农村人居环境管理的基础较为薄弱，部分标准体系参照了城市管理的相关标准。如2006 年原卫生部、国家标准化委员会批准发布的《生活饮用水卫生标准》，2011 年原国家质检总局和标准委发布的《人居环境气候舒适度评价》，要求城乡居民生活饮用水卫生标准、人居环境气候标准同标。但考虑到成本的经济性和地区环境差异性，农村人居环境质量的标准鼓励由各个地方制定并示范。如北京、浙江、山西、宁夏以及河北等地区先后制定了符合自身发展特点的村镇和农村生活污水排放地方标准；2018 年生态环境部、住房和城乡建设部联合印发了《关于加快制定地方农村生活污水处理排放标准的通知》，这标志着我国农村生活污水处理排放终于有了国家标准，随后全国更多地区纷纷制定了农村生活污水排放的地方标准。为有效防治畜禽养殖业产生的废水、粪污和恶臭等环境污染，国家制定了畜禽养殖业污染物排放标准，并按照不同的集约化养殖规模分别设定了水污染物、恶臭气体的最高允许日均排放浓度、最高允许排水量，以及畜禽养殖业粪污无害化环境标准；以该标准为基础，浙江、上海、山东、广东等地根据当地情况制定了相应的地方标准。2015 年，浙江省出台了全国首个生活污水治理设施出水检测方法地方标准，对水质检测及其结果报送、评价和应用进行了规范。2018 年，浙江省又率先发布了我国首个以农村生活垃圾分类处理为主要内容的省级地方标准——《农村生活垃圾分类管理规范》，这标志着浙江农村生活垃圾分类开始由粗分向精分迈进，开始由原有的集中收集有效处理体系向分类投放、收集、运输、处理体系转变。

（二）农村人居环境建设技术规范不断完善

排放标准与人居环境设施的建设密不可分。农村生活垃圾污水等处理设施的建设是农村人居环境建设的重要部分，也是公共财政投资的主要内容。近年来，我国农村污水处理技术不断完善，住房和城乡建设部先后印发了《村庄整治技术手册》和《村庄整治技术规范图解》，提出了包括公共环境整治、村庄绿化、排水设施与污水处理、坑塘河道改造等12 项整治技术要求。住房和城乡建设部2010 年印发的《分地区农村生活污水处理技术指南》，还针对东北、华北、西北、中南、西南、东南等六个地区的地理、气候和经济社会发展条件，提出了农村生活污水特征与不同的排放要求，提供了排水体制、处理技术选择方案，明确了农村生活污水处理设施的运行管理要点。原环境保护部2010 年印发的《农村生活污染防治技术政策》，为农村生活污水的规划和设施建设提供了技术指导。2010 年，浙江省湖州市安吉县率先提出将标准化应用于美丽乡村建设，开创了农村环境标准化建设的先河；以此为蓝本，2019 年国家市场监督管理总局、国家标准化管理委员会联合发布了《美丽乡村建设评价》 国家标准（GB/T 37072- 2018），提出了美丽乡村建设评价的评价原则、评价内容、评价程序、计算方法等，为开展美丽乡村建设提供了框架性、方向性技术指导，使美丽乡村建设有标可依。2020 年初，市场监管总局（标准委）先后批准发布了《农村三格式户厕建设技术规范》《农村三格式户厕运行维护规范》《农村集中下水道收集户厕建设技术规范》等3 项推荐性国家标准，有效填补了农村改厕建设无标可依的空白，消除了农村户厕缺乏管护的瓶颈，为加快推进农村厕所革命、做好农村户厕和粪污处理衔接奠定了重要的技术规范基础。

（三）农村人居环境管理规范逐步建立

自2013 年第一次全国改善农村人居环境工作会议以来，各部门、各地区都进行了积极探索实践，我国农村人居环境建设取得了长足进展。2014 年，国家标准化管理委员会在北京召开全国农村人居环境改善标准化研究项目工作座谈会，全面研究探讨了农村人居环境改善标准化研究工作涉及的具体内容和主要目标，将农村人居环境管理的重点研究领域确定为三大部分，即农村基础设施和生态环境治理、农业社会化服务和产业化经营、农村公共服务运行维护和社会管理，并提出要结合农村综合改革标准化试点工作，积极开展标准体系及重要标准的前期研究工作，为有效改善农村人居环境提供技术支撑。2016 年，住房城乡建设部印发了新版《中国人居环境奖评价指标体系》，评价指标体系包括基本指标体系、城市实践案例和基本条件三部分内容，基本指标体系由居住环境、生态环境、社会和谐、公共安全、经济发展和资源节约等六大类65 项指标及1 项综合否定项组成，但该标准仍然以城市为主体，农村环境问题关注较少。2016 年，原国家林业局颁布了《LY/T 2586- 2016 空气负（氧）离子浓度观测技术规范》,规定了空气负氧离子浓度观测监测指标、设备与等级等技术要求，填补了国内空气负（氧）离子浓度监测技术规范的空白，对推动全国空气负（氧）离子监测工作标准化的开展具有重要意义。2019 年，陕西省在全国率先开展省级农村人居环境整治标准化试点，发布了《村庄环卫保洁服务规范》《农村人居环境村容村貌治理要求》《农村人居环境生活垃圾管理要求》《农村人居环境厕所要求》《农村人居环境污水治理管理规范》等涉及人居环境的五项陕西地方标准，开启了地方层面的新探索。

三、我国农村环境标准化中存在的问题

尽管我国的农村环境标准化在质量标准和技术规范等方面做了大量努力，一系列政策法规措施也相继出台，但总体来看，农村环境欠账仍然比较多，还有40%的行政村没有集中供水，大部分的村内道路还没有硬化，对生活垃圾污水进行处理的村庄占比还比较低。我国农村人居环境标准化领域也还存在一系列突出问题，农村环境保护方面尚未形成一套质量标准和可操作的技术及管理规范。

（一）国家层面缺少完整的农村人居环境法规体系和管理机制

目前，我国农村人居环境治理方面的国家顶层设计和法律法规并不健全。如农村污水处理排放标准规范缺乏，尚难以根据农村污水的化学成分，采取有针对性的治理方案。从农村污水处理管理上看，由于历史和体制机制等多方面原因，农村污水处理的责任和管理主体尚不清晰，不同的管理主体责任不同，目前很多县域层面水利部门、农业部门、环保部门权责和管理不清晰的问题比较突出，还存在计费方式不规范、收费标准不统一等问题。从农村生活垃圾处理管理上看，目前很多地区的管理机制单一，以乡镇管理为主，村两委和农户的参与积极性没有调动起来，也缺乏统一标准，资金支持较弱，管理效果较差。相比城市生活垃圾管理，由国务院、省市人民政府、城市管理委、区人民政府、区市政市容委、街道办事处，发展改革部门、建设管理部门、商务部门、环保部门、产业管理部门等多部门综合协同管理，城市生活垃圾管理体系庞大，城市生活垃圾的管理效果比农村生活垃圾管理好很多。

（二）农村人居环境治理技术层面的标准体系尚待健全

从生活污水治理来看，农村生活污水排放技术管理体系尚未成形。我国城镇污水处理设施污染物排放较为完备，已颁布并正在执行的水污染物排放标准约35 部，但农村处理标准严重缺乏。部分省份也出台了一些农村生活污水排放标准或相关技术要求，如宁夏、福建、江西等三省区已出台了农村生活污水排放标准，北京、浙江、江苏、湖北等省市出台了地方农村生活污水处理实用技术指南、技术导则等相关技术要求。但是，国家层面目前还没有排放标准制定指南或最低排放标准，这造成了地方确定工艺和建设标准困难，对工程的设计、施工、评价、验收也缺乏统一技术规范，有的地方缺乏技术经验，照搬城市，造成建设成本高、出现运营成本无法维护等情况，造成了财政的直接浪费和损失。从国家层面，仍然缺少专门针对农村生活污水处理设施污染物排放的控制指标和限值数据，污水处理设施出水水质缺乏相应的国家检测方法与评价方法。从生活垃圾来看，农村生活垃圾处理缺乏完善的标准体系。2008 年以来，我国农村生活垃圾相关技术政策和标准加速出台，如《农村生活污染防治技术政策》《农村生活污染控制技术规范》《村镇生活污染防治最佳可行技术指南（试行）》等技术标准相继出台，但总体上，农村生活垃圾收集、处理、资源化利用、检测监测等标准数量仍然较少，农村与城市不同，农村生活垃圾的管理有着天然属性和环境优势，不能简单地对城市生活垃圾标准进行照抄，应该发挥农村的优势，将农村生活垃圾管理走在城市的前面。从村容村貌来看，农村村容村貌标准规范严重缺乏。2008年，住房和城乡建设部制定了《城市容貌标准》（GB 50449- 2008），但十多年过去了，仍缺少针对乡村村容村貌的标准，还未从居住环境、生态环境、社会和谐、公共安全、经济发展和资源节约等方面对乡村村容村貌进行规范化，这与国家乡村振兴战略中要求“乡村生态振兴、乡村生态宜居”等美丽乡村建设要求极不相称。

（三）农村人居环境监测和管理运行亟需标准化

监测和管理的完善和制度化是标准执行的必要条件和效果保证。但目前全国层面尚缺乏一套农村人居环境评价指标，还没有形成系统的农村人居环境公共服务运行标准化体系。从省级执行层面，有的省市虽然探索了执行标准，但是仍然缺乏检测和考核标准，仅有四川省、江苏省和四川广汉市针对农村公共服务运行维护项目制定了地方标准和区域性地方标准，初步探索建成农村公共服务运行维护标准体系。但在农村人居环境监测尚未全面开展，也没有形成全国层面的农村环境卫生监测体系，农村环境健康危害因素不明，无法及时掌握农村生态环境质量状况和变化情况，不能科学评价农村生态环境卫生状况，有效保护群众身体健康。

四、国外农村环境标准化措施经验

二战后，发达国家的农村建设总体上先后经历了农村生活基础设施建设、农村环境治理、乡村景观美化三个阶段。这个“三阶段”规律在我国不同经济发展水平的农村地区也有所体现，目前我国大部分农村地区处于基本生活设施建设的后期和农村环境治理的初期，浙江、江苏等地区的部分农村已进入乡村景观美化阶段。发达国家在农村建设过程中建立了大量的环境技术标准，形成了完善的环境保护法律法规，其成功的措施经验对完善我国农村环境标准体系具有一定的启示。

（一）建立完善的可操作的农村环境保护法律法规

美国很早就制定了《资源保护与回收法》，美国环保局更是制定了上百个关于固体废物、危险废弃物的排放、收集、贮存、运输、处理、处置回收利用等的规定、规划和指南，形成了十分完善的固体废物管理法规体系。如美国环境保护局建立的《分散处理系统手册》、《分散处理系统管理指南》等50 多个不同行业技术指南、60 多个自然和农业保护工程技术标准，为制定污染物排放限值和环境管理提供了重要技术支持。针对污水处理，日本是目前唯一一个有两套法律的国家，欧盟、美国等经济体的污水处理都只有一套法律，既管城市，也管农村或者分散地区，只是根据规模划分不同的情况。日本根据城市和乡村的布局差异，建立了两套不同的污水处理法规体系，其中城市适用《下水道法》，乡村适用《净化槽法》。同样，日本对垃圾分类也有着严格的要求，对垃圾收集和具体投放时间都有严格的限制，涉及垃圾处理的法律有《废弃物处理法》《容器包装再循环法》《循环型社会形成推进基本法》等，这些法律法规对遏制废弃物的排放，并对废弃物进行适当的分类、保管、收集、运输、再生和处理发挥了重要作用，既减少了废弃物的产生，也促进可资源的循环利用，保持了清洁的生活环境。德国对农村建筑风格做出规范要求，要求保护传统建筑与风格，形成各有特色的乡村风光，其《建筑法》对涉及有关建筑的各个方面都做了明确具体规定，新建建筑严格实行建筑招标，州一级的建设招标，既要执行《建筑法》，还要遵守欧盟建筑指南。

（二）注重技术研发和标准化的指导体系建立

美国在农村环境指导方面可谓是不遗余力，建立了以乡村设计导则为标准和依据的乡村发展建设导控体系。在上位政策法规的基础上，美国乡村设计导则以规范性的条文和图示进一步明确和解释了乡村建设的发展方向，以引导和控制乡村空间环境与风貌特色，保障和规范美国乡村设计、建设和管理全过程。美国要求私人建房时必须包含污水处理系统，农村分散污水处理设施与城市污水处理厂使用相同的污水排放标准。目前，美国的分散污水处理系统主要包括两种形式：一是原位处理系统（Onsite wastewater treatment system，OWTS），通常由化粪池和土壤沥滤场组成；二是群集处理系统（Cluster wastewater treatment system，CWTS），用于两户或两户以上的污水收集和处理系统。德国的分散污水治理，主要采用化粪池+ 由介质层和植物组成的渗滤（湿地）系统。德国的分散污水处理体系具有三个方面的显著特点：一是装备化，制作成可现场安装或组合的装备。二是标准化，颁布了相应的欧洲或德国的技术标准和安全标准。三是规范化，有专门的认证机构按照相应的标准对各类设备进行严格检测，以保证产品质量。日本的农村生活污水处理主要有三种模式，即家庭净化槽、村落排水设施和集体宿舍处理设施，其乡村90%的污水都是通过净化槽处理。日本在1969 年实施的《建筑基准法》中规定了净化槽的构造标准，在1983 年颁布的《净化槽法》中对净化槽的维护、清扫、检查做了明确规定，日本环境省也颁布了净化槽维护检查技术标准、清扫技术标准、使用准则、净化槽施工技术标准、净化槽出水技术标准等一系列相关规则。日本针对生活污水处理的净化槽技术已较为成熟，并形成了一套比较完善的技术标准体系和服务体系。德国针对垃圾处理进行了单独立法，在生活垃圾技术条例中对堆肥厂提出了一系列明确的技术要求，对堆肥产品的质量也规定了相关的技术标准。

（三）注重环境保护的财政支持和补贴政策体系的建立

在政府补贴方面，欧盟逐渐调整补贴方向，开展将环境保护作为新农业补贴政策体系的核心，建立以农业生产环境指标为依据的奖励机制，将各类补贴向自愿签订农业环境协议5 年以上的农民倾斜。欧盟鼓励农民采取绿色生态经营方式，采用退耕还林、退耕还草等措施，减少农药化肥使用，降低农业生产对周围环境的破坏。根据欧盟现有政策法规的有关规定，欧盟任何一个地区在使用欧盟农业农村发展基金过程中，必须不少于25%的农业农村发展基金用于土地管理和改善农村环境。美国在环境补贴方面也采取了一系列的支持政策，联邦政府授权环保署为预防、减轻水污染的各级机构提供资金援助和技术措施，以削减农业面源污染。1933 年迫于生态环境恶化和农产品过剩的双重压力，美国开始实行耕地休耕计划，1986 年开始，美国正式建立较为完善的耕地休耕制度（Conservation Reserve Program，CRP），迄今美国陆续颁布实施了20 个农业法案，其中多数法案都有涉及耕地休耕及其补偿政策，逐渐建立了以环境效益确定补偿对象的评价体系和补偿政策体系。在农村垃圾处理支持方面，美国政府重点是对农村公用设施的资助，但并非提供全部建设资金。如美国政府每年从农业联合税中拿出几十亿美元用于开展农业面源污染治理和资源保护工作，对各类治理项目投入70%~80%的资金补贴。与此同时，美国各州政府也都为面源污染治理设定了专项开支。目前，对于实施农村污水和垃圾处理项目的非营利的乡镇组织，美国政府直接提供拨款以提供技术援助和训练，对于在农村地区从事污水和垃圾处理的企业则可以获得美国政府贷款支持，以改善和建设企业运行设施。

五、提升农村环境标准化的对策及建议

总体上，目前我国农村人居环境方面最突出的矛盾是垃圾污水带来的环境污染和“脏乱差”问题。因此，今后一段时间内，农村人居环境整治仍需聚焦农村生活垃圾污水治理和村容村貌提升等重点领域，着力构建全要素、全链条、多层次的乡村生态宜居标准体系，加快推进集中整治。鉴于农村人居环境质量技术基础薄弱，尤其需要分区域分领域加大关键共性技术和政策的研发和投入，通过人居环境改善助力乡村振兴战略的深入实施。

（一）应尽快完善农村人居环境治理相关政策法规体系和管理机制

管理体制上，从中央层面鼓励并试点部分省市，在示范省建立农村人居环境治理的多中心治理结构。可建立起三级同治的体系，鼓励示范省政府、市政府以及乡镇政府共同承担农村生活污水、农村生活垃圾共治职责，即三者均参与和承担三年计划的制定，但在管理上有不同的职能划分。以农村生活垃圾为例：各乡镇根据其三年规划分析自身垃圾的物质流，并制定资源循环、垃圾处理设施协议等目标及具体措施；市级政府负责目标的制定、指导性计划的制定、数据统计、协调乡镇合作、技术支援等；省级政府负责更高层面的监督和检查工作；中央政府负责试点工作的布置统筹等宏观把控工作。

政策法规方面，针对农村生活污水治理，亟需颁布出台农村污水管理条例、农村污水排放管理标准，并要求不同地区针对农村污水处理的区域性规划。例如在山区或丘陵地区，当建设集中收集管网难度较大时，可因地制宜采取原位治理等可行技术模式。从满足“三农”事业发展需求的角度考虑，制定农村污水排放治理法规和标准的制定主体应该由农业部门牵头，并协同环境部门、住建部门共同起草。针对农村生活垃圾管理，亟需加快建立一个全面、精准的法规政策及标准体系，以指导我国农村垃圾管理分类工作，进一步细化垃圾管理的类别、投放、收集、运输、处置等。建议尽快出台农村生活垃圾管理办法及细则，让省级政府及地方政府有法可依，能更有效地落实工作。

（二）建立以优化资源回收为主的农村人居环境治理标准体系

在农村生活垃圾处理方面，一是加快建设集收集、运输、处置为一体的基础设施，并与垃圾分类试点做好衔接，逐步推进垃圾分类新技术、新工艺的研发推广，健全生活垃圾减量及分类定期通报制度和考评激励机制；二是建立生活垃圾污染物排放日常监测制度，出台农村生活垃圾污染物常见污染物（含有机污染物）检测方法，健全生活垃圾卫生填埋场环境监测技术规范，逐步构建农村垃圾分类投放/ 收集/ 运输/ 处置全过程监管体系；三是探索建立垃圾分类回收处理支持政策，有效解决再生资源产品的出路。

在农村污水处理方面，一方面要制定适当放宽阈值的农村污水污染物排放标准，优先考虑资源化利用，鼓励资源回用，资源回用应达到农田灌溉、再生水冲厕回用、地下水回灌等相关标准；另一方面，要建立农村污水治理认证和评估体系，配套制定农村污水再生利用景观环境用水标准、农村生活垃圾农用控制标准等标准规范，为农村生活污水治理设施建设提供设计、施工、验收、评价、管护等方面的统一评判标尺。

（三）立足生态宜居，构建农村人居环境综合评价体系和质量标准

“生态宜居”乡村建设不能仅停留在概念炒作上，需加快明确其概念内涵、量化评价指标、建设方向和实施步骤等核心要义。一方面，亟需立足于国内外相关研究和实践基础，凸现“以人为本”的乡村建设理念，加快制定《乡村村容村貌》标准，就乡村人居环境的评价内容、指标体系设计和评价方法等进行深入研究，重点从居住安全性、环境健康性、生活便利性、出行便捷度、居住舒适度等方面制定综合评价内容、指标体系、评价方法，加强乡村容貌的建设与管理，创造整洁、美观的乡村环境，保障人体健康与生命安全。另一方面，亟需推动国家标准、计量、认证认可、检验检测资源深度融合，编制乡村振兴标准化行动方案和乡村生态宜居标准化发展行动指南，加强农村人居环境、美丽乡村等方面的标准制修订，形成农村生活垃圾、生活污水治理以及村容村貌技术、方法和管理标准体系，深入开展美丽乡村生态宜居标准化试点，指导重点地区探索开展地方人居环境整治标准体系建设，有效提高国家质量技术基础总体供给水平。

（四）立足长效机制，建立健全农村人居环境建设服务运维标准和推动中国乡村生态宜居有关认证

全面改善农村人居环境，需管建并重。一方面，亟需制定农村人居环境监测技术规范，打造“建设高质量、管理高效率、维护可持续、服务有依据、评价更科学”的农村人居环境建设服务运行维护标准化服务模式，形成以标准化支撑农村人居环境建设服务的长效机制。另一面，亟需建立中国乡村生态宜居认证制度，从愿景与目的、实施架构、认证程序、认证标准、申诉程序、改善复评程序、证书管理、稽核管理和奖惩措施等方面出发，就认证的主要目的、如何认证、如何管理认证等内容进行系统梳理和谋划部署。特别是针对乡村旅游服务管理的评选，需制定包含基本指标和特色指标的服务管理标准细则，从消费者体验角度来考评乡村旅游服务品质，优化服务质量，全面提升乡村发展动能。