对新《档案法》档案开放年限的思考

王元新 曹 宇

自20 世纪80 年代“档案开放”方针的提出，人们对于档案开放问题的讨论就从未停止。目前学界研究主要围绕政府信息公开、档案开放利用、数字化档案信息等领域开展。其中，以中国人民大学李扬新为代表的学者从政府信息公开角度出发，认为“中国政府信息公开进程的大力推进和立法的不断探索，为档案开放与信息公开提供了破冰之路”[1]11；以马仁杰为代表的学者则将目光落到“电子档案开放利用中的信息安全问题”[2]56；而对于档案开放年限问题的讨论则大多通过举例及引证国外经验的方式，其中以傅荣校、李少建为代表。

鉴于从档案法角度出发的研究极少，而且其中缺乏与相关法律的联系，因此笔者将从档案本身、档案形成单位及相关法律出发，对档案开放年限问题进行剖析，并希望从中得出成果以指导实践。

《档案法》第三十三条规定：“馆藏档案的开放审核，由档案馆会同档案形成单位或者移交单位共同负责。尚未移交进馆档案的开放审核，由档案形成单位或者有关单位负责，并在移交时附具意见。”这一条款，是以档案馆现存档案的种类为划分标准，对馆藏档案的开放审核活动进行规定。馆藏档案分为存量和增量两部分。存量，即已保管在馆内的档案；增量，即在社会生产活动中产生的有保存价值的，正在或将要向档案馆移交的文件材料。

一、档案的存量与增量对开放年限的影响

对于档案开放年限问题的讨论要回归到其本质、源头，即档案本身。这一点在《档案法》中则表现为针对档案馆存量与增量的处置主体划分及处置方法对应。

1.存量年限由档案馆与形成单位共同确定。存量，指的是馆藏档案中还未确定开放年限的部分。这部分档案开放审核的处置主体主要由两部分构成：一是档案的形成单位或者移交单位；二是保管及利用档案的场所，即档案馆。而与处置主体对应的处置方法则是两个主体共同负责，确定存量档案的开放年限。

处置主体具有协调性、规范性。冯惠玲主编的《档案学概论》对于“档案”的概念表述为：“档案是社会组织或个人在以往社会实践活动中直接形成的具有清晰、确定的原始记录作用的固化信息。”[3]6丁海斌主编的《档案学概论》则将“档案”定义为：“人们有意识保存起来的人类活动的原始性符号记录。”[4]10对比两种较有代表性的定义，共同点在于档案是在人类活动中产生的。社会活动是多主体在合作中创造价值的运动过程，具有多元性、协同性和创造性，而档案是社会活动的产物，因此档案也表现为种类多样、需多主体配合、内容原创等特征。对于存量档案开放年限的鉴定要“对症下药”，多主体共同负责，对应解决不同种类档案的价值判定，主体之间协调配合共同商议确定同一份档案的开放年限。由此可见，2020 年的《档案法》对于档案开放年限内容的修订，是从问题的本质出发，是对档案形成过程的回归，是尊重社会活动发展规律的体现。

处置方法增加了档案馆工作量。档案馆的存量档案多是由于历史遗留原因，进而造成了形成单位不明确、开放年限不清等问题。而存量档案的鉴定又需要形成单位及保管单位的参与，这就需要档案馆根据档案内容判断可能的形成单位并逐一联系。形成单位确定了，则二者共同判定年限；形成单位不确定或已不存在的，则需要由档案馆独立进行存量档案开放年限的判定。因此，在实际工作中，档案馆还承担着寻找档案形成、保管单位的责任，在无形中就增加了其工作压力。最新修订的《档案法》中提到：“经济、教育、科技、文化等类档案，可以少于二十五年向社会开放；涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案，可以多于二十五年向社会开放。”档案的开放期限缩短了五年，同时增加了教育类档案。这在一定程度上将档案馆工作的重心明确偏向了开放利用环节。放宽了开放档案的种类，增加了档案开放范围的同时，以鼓励的方式，促进各类档案馆向社会开放，加强了档案开放工作的活力。在这种背景下，有限的档案工作人员往往分身乏术，无暇顾及寻找存量档案的形成、移交单位，进而造成这部分档案无法及时向公众开放，影响公民信息利用权利的实现。

2.增量档案年限由形成单位确定。增量档案，指的是还未移交进馆的具有保存价值的文件材料。这部分档案开放审核的处置主体仅为档案的形成单位或者保管单位。而处置主体对应的处置方法则是由该单位出具开放年限确定意见，并附于档案后，作为档案馆确定档案开放年限的依据。

处置主体具有针对性、同步性。“谁形成、谁负责”，对于还未移交进馆的档案，由档案的形成单位确定其开放年限，是对形成活动的尊重。开放年限的确定，亦是判断档案价值的过程。形成单位保留了文件的形成环境、涉及的相关人员、文件流转的过程以及相关活动和成果，这些条件对于判定档案的价值、确定开放年限具有不可替代的作用，是宝贵的现实依据。因此，增量档案由形成单位或保管单位判定开放年限，符合文件生命周期理论对于文件属性与管理者主体行为的关系研究。20 世纪七八十年代，我国的档案事业迅猛发展，“档案数量急剧增长，档案类型、品种、载体形式、录制技术日益多样化、复杂化；档案工作及其影响逐渐深入渗透进越来越广泛的专业领域或生产工作、生活领域”[5]2。档案事业涉及社会生活的方方面面，档案数量也随社会的发展而不断增加，且增速越来越快。档案馆的工作人员有限，每位工作人员掌握的知识也有限，不可能深入了解各个行业的运行原理，因此也就不能从档案本身出发对档案的价值有科学的判断。

处置方法缺乏前瞻性，未进行“前端控制”，可能造成工作的重复。“尚未移交进馆档案的开放审核，由档案形成单位或者保管单位负责，并在移交时附具意见。”[6]其中处置主体排除了档案馆，处置方法也变为了由单位敲定最后的开放年限。档案馆没能在档案进馆前参与到鉴定工作中，取而代之的是依靠单位的工作性质和工作人员的经验素质。因此，不同的单位对同一类档案判定年限存在差异、同一单位不同时间段对同一类档案判定年限不同等问题，在移交进馆时，就会有一部分判定不当的档案需要重新确定开放年限，这也在一定程度上造成了工作程序的重复，是资源的浪费。

二、形成单位存在与否对档案开放年限的影响

档案形成单位对档案的开放鉴定具有重要作用。以形成单位是否存续作为标准对档案进行划分，可以大致分为两部分——现行档案和历史档案。

1.档案形成单位仍然保留。那些仍然可以追溯到形成单位的档案，无论是已被收入馆藏的还是即将收入的，开放年限的鉴定是形成单位必须参加的一项工作。在现实工作中，单位不仅需要确定档案的开放年限，还需要划分档案的种类。

对于档案开放种类的划分。杨丹娟曾在论文中提到因档案种类划分不当而引发的纠纷：“2001 年2 月8日在江苏省无锡市就发生了一起因原告、被告对‘经济类’档案的理解不同而引发的档案行政诉讼案。原告认为，其查阅的‘1996 年无锡市水利局向所属的江阴市水利局某水利站下拨水利周转金事项’的档案属于经济类档案，可以随时开放；但被告则认为，此份档案属于其文书档案，并非经济类档案。”[7]35在这个案件中，由于出发点和目的不同，对同一份档案的理解存在争议。究其原因，在于法律对责任主体的模糊。在2020 年新版《档案法》中，仅仅提到了负责确定开放年限的主体，而与之相关的档案开放种类的划分却未明晰。虽然从经验来看，这项工作应该是档案馆的责任范畴，但是细究起来，档案形成单位却是最了解档案的主体。因此，笔者认为，在法律中还应明确划分档案开放种类的责任主体，由此才能避免因档案种类划分不明而产生的争端。

2.档案形成单位不明或撤销。那些已追溯不到档案形成单位的档案，则主要包括历史档案、撤销机关档案，这部分档案的开放年限鉴定工作此时则完全由档案馆工作人员负责。在现实工作中，也因此存在着档案工作人员因无法判断历史档案价值而选择不开放的做法。

档案开放工作作用于社会记忆。档案作为人类社会实践活动的产物，对其开放年限的讨论，首先就应当考虑形成档案的社会活动。社会活动构成社会记忆，具有动态性。这种动态性不仅体现在数量的增长上，还体现在社会记忆与时代背景的结合方面。“人们正是发现了档案作为一种阶段性产物及其渊源的某种属性，并出于自身活动的需要，才将其保留、提炼、强化和系统化的。”[8]12档案在人类活动中形成，并进而经过有序化的整理，构成了社会记忆。这是档案得以产生并留存的基本原因，也是档案为人所用的价值所在。档案的保管期限归根到底是对档案价值的判断，而档案价值又要通过形成档案的社会活动确定。在2016 版《档案法》中，以30 年为界限，涉及民生问题的、科教问题的档案主张尽早向社会开放，而涉及国家安全利益以及其他不宜开放的档案保存期则可超过这一期限。而最新通过的2020 年版《档案法》则将这一期限缩短为25 年，同时也强调了民生、文化等涉及公民切身利益的层面。开放的部分是社会的共同记忆，也是档案经常被利用的部分，而缩短5 年则是结合社会背景进行综合判断得出的结果。只有从社会记忆出发，结合时代特征、中国特色，制定出的法律才具有适应性和可执行性。法律的制定和修改建立在对法律对象的深入理解基础上，而这一基础的建立是通过对形成档案的社会活动的特征追本溯源，从社会性出发，避免纸上谈兵，结合人民生命安全、保险、医疗、财产、固定资产等关键性民生问题，协调档案保管、保密期限，确定档案的开放年限。

社会记忆反作用于档案开放工作。《档案与手稿的鉴定和接收》一书中亦就档案问题进行了论述：“在充分了解了文件的形成原因、本质属性及行政管理人员、研究者的潜在用途之后，档案工作者就要决定是否把有限的财力用到该文件的保管上面。”[9]54档案馆中保存着种类繁多的档案，因此在开展工作时往往就会有所侧重——将利用次数多的、有地方特色的档案首先整理出来，而剩余的档案则会面临着缓慢的等待，甚至有些档案的价值也会因此被埋没。社会记忆的构成需要不同历史时期档案的支撑，而那些被“埋没”的档案很可能就是见证社会发展的关键一环。近年来，人们越来越关注城市记忆、国家记忆，在文物、照片中寻找着认同感与归属感，而这其中很大一部分要归功于历史档案，因此社会记忆的追溯也反向推动了档案工作者正视历史档案。以辽宁省档案馆为例，馆内很大一部分档案是民国时期形成的，甚至还包括大量的日文档案，这对档案馆工作人员的专业素养提出了很高的要求。在确定这部分档案开放年限时，工作人员不仅需要查看其题目，更需要研读其内容，在充分理解的基础上，结合《档案法》《保密法》以及《档案法实施办法》等，才能作出判断。所以，这部分历史档案的年限确定存在着重重阻碍。这种现象广泛存在于全国各个档案馆中，这也是历史档案无法及时向公众开放的原因之一。

三、有关法律对开放年限的影响

亚里士多德曾说：“法律就是秩序，有好的法律才有好的秩序。”[10]3243秩序，指的是自然进程和社会进程中都存在的某种程序的一致性、连续性和确定性。法律是秩序的保障，只有法律具有连续性，才能保障社会进程的连续性。而法律的连续性主要体现在两方面：一是对于纵向而言，法律的完善是“站在巨人的肩膀上”，是对前版的查缺补漏；另一方面，横向对比，不同行业的法律之间也应具有连续性与配合性，这一点在确定档案的开放年限时尤为重要。

1.从权利出发寻找相关法律依据。生命权是中国公民的基本权利，《档案法》也应维护生命安全。《档案法》修订草案的二十四条提到：“凡涉及生命安全、保险、医疗、财产及固定资产的记录、登记、管理、使用、证明等活动形成的档案，其保管期限不得低于所涉及活动管理及权属、证明等所需要的追溯年限。”[11]生命是开展一切生产活动的前提，保护公民的生命安全不受非法侵害，是我国法律的首要任务。《档案法》作为我国法律体系的组成部分，也应当以保护人民群众的生命安全为出发点。《档案法》的制定应紧密围绕着《中华人民共和国宪法》《民法通则》等基本法律展开。

保险在国民经济体系中占重要地位，档案与养老保险有着直接联系。在人事档案中，很重要的一类就是政审材料，其中包括了出生日期。而出生日期是确定何时退休的重要依据，在办理退休手续时，劳动和社会保障部门将根据干部任免审批表等一系列的档案进行信息审核，所以档案与退休金的领取、养老保险等均有所关联。由于与个人权益直接挂钩，所以在现实中存在着篡改出生日期、不同档案中出生日期有出入的问题。“山西河津市住建局局长因出生日期和学历造假被免职并给予党纪处分、陕西周至县副科长更改出生日期出现12 岁上班怪象……”[12]30在《档案法》体系中表现为对“三龄两历一身份”的诠释；而《中华人民共和国保险法》第三十二条则提到，“投保人申报的被保险人年龄不真实，保险人可解除合同”[13]。二者相比，《保险法》更侧重于对合同是否成立，而《档案法》更侧重于对造假问题的惩罚；但同时，二者也存在交叉点，在于对出生日期造假的零容忍。因此，在涉及退休金、养老保险问题时，往往需要同时参考《档案法》与《保险法》，这就要求《档案法》的修改兼顾对《保险法》的研读。由此，才能使二者方向一致，工作人员处理现实问题时不会引起歧义甚至矛盾。

著作权是公民文化生活中的重要权利。《著作权法》中署名权、修改权等不受时间限制，但发表权、使用权、获得报酬权的保护期是50 年以上。这就与现行《档案法》中的封闭期和利用规定发生了冲突。如果档案超过了封闭期、获得报酬保护期，但仍在署名权的保护期内，档案在利用时就需要征求原创作者的同意。这意味着利用者的利用权在一定程度上受限制于《著作权法》，但这种情况利用者是很难了解的。如果这时档案馆工作人员对于《著作权法》没有基本的认识，就容易造成档案馆、利用者这两个主体犯错而不自知。所以《档案法》的修订不仅应着眼于对现法的完善，还应关注档案本身可能涉及到的其他法律法规，综合考虑之下，统一协调至最为恰当的开放期限。另外，《著作权法》第二十二条提到，“图书馆、博物馆、纪念馆、美术馆等为陈列或者保存版本的需要，复制本馆收藏的作品，则不需要向著作权人支付报酬”[14]。这是由于在档案工作中经常会涉及馆藏作品是他人著作的情况，而是否每次陈列都需要向作者支付报酬呢？答案是否定的。而之所以不需要支付，不是因为著作作为档案并陈列的次数多，而是在于法律对档案馆、图书馆等机构的信任。档案馆是对档案进行系统研究、为社会提供集中利用的场所，因此需要具备完善的管理体系、严格的法律监督。这是著作权法对于档案馆等机构予以信任的坚实基础。正是档案工作环节及档案法的严谨性影响了著作权法放宽对于各馆内作品的利用规定。2020 版《档案法》第二十八条提到，“利用档案涉及知识产权、个人信息的，应当遵守相关法律、行政法规的规定”[15]。知识产权是一个集合概念，其中包括了著作权、专利证书权、商标权、版权等权利。由此可见，中国《档案法》的修订完善越来越侧重于从档案工作的实际出发、从公民的需求出发、从社会发展的规律出发。

保密业务也是档案工作不可或缺的部分。20 世纪七八十年代，我国的档案事业迅猛发展，“档案数量急剧增长，档案类型、品种、载体形式、录制技术日益多样化、复杂化；档案工作及其影响逐渐深入渗透进越来越广泛的专业领域或生产工作、生活领域”[16]3。从新中国成立到改革开放再到现阶段，档案工作者们“摸着石头过河”，逐步构建起我国档案事业的教育体系、行业体系……由此，中国档案事业逐渐发展起来。同时，一个行业的发展，其行业内部建设、体系组织、法律完善是一方面，与之相配套的其他法律的健全才是一个行业健全的表现。1987 年9 月5 日《中华人民共和国档案法》在第六届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议上表决通过，次年9 月5 日《中华人民共和国保守国家秘密法》表决通过。《档案法》与《保密法》存在着密切的联系，从档案的价值规律出发，档案是社会活动的真实记录，涉及多种主体，因此有很大一部分档案具有机密性，并且根据其重要程度又分为不同密级。这种特质与《保密法》中的保守国家秘密、维护国家安全和利益的原则相对应。另外，《档案法》与《保密法》是互相依靠的关系：《档案法》从《保密法》中借鉴原则、汲取关于涉密档案的管理规范经验；《保密法》从《档案法》中思考总结规律，从实践中提炼关于保密活动的范式。二者相辅相成，相互促进。《保密法》在档案鉴定工作中也起到举足轻重的作用，不仅作用于确定档案的开放年限，而且广泛作用于档案收集、整理、利用等工作环节，是档案馆工作人员所必须了解的法律之一。

2.从社会层面出发认识相关法律。不同行业关于档案管理均有具体规定，有一些相对具有专业性，所以对档案行政执法人员的素质要求高，但执法人员不可能面面俱到，所以了解各法律关于档案的规定，就可事半功倍。

在政治层面，档案开放年限的确定涉及宪法。国家档案局政策法规研究司王岚认为：“在新的历史发展时期，新一轮《档案法》修改应以‘两个决定’和两办《意见》为指导，以《宪法》为准绳进行全面梳理。”[17]41虽然要从档案出发去思考档案法律体系的完善，但是前提是维护宪法的统领地位，在遵守宪法规定的国家和社会的权利和义务的基础上，对《档案法》的定位、框架、内容进行思考。

在经济层面，档案开放年限的确定涉及《中华人民共和国企业破产法》。中国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，因此在很长一段时间之内我国仍将以经济建设为中心，“那些与经济建设大局有直接关系的政府部门、企事业单位、社会组织等往往都能得到各级政府与社会各界的青睐和重视，而作为间接服务于经济建设的各级档案行政管理部门则很难得到各级政府与社会各界应有的关注和理解”[18]4。这不仅会导致档案执法工作的开展面临层层阻力，而且还会间接导致档案行政管理部门产生“懒政”现象。企业在破产后对员工档案管理不善也会造成退休及保险方面的问题。企业破产后，仍然需要对员工的档案负责，无论是移交给新的企业或上级公司，还是转交给第三方，抑或是交给所在地的档案馆……需要注意的是，一定要使企业职工的档案有地可去、有迹可循。

在文化层面，档案开放年限的确定涉及《知识产权法》。《知识产权法》是一个集合概念，主要涉及的法律有著作权法、专利法、商标法等。在最新《著作权法》修订草案送审稿提及，只要是中国的自然人、法人或其他组织的作品，无论是否发表，都受法律保护。所以，当涉及手稿、信件、音像、著作等等特殊档案时，我们就需要将《著作权法》考虑在档案工作中。因为《档案法》在现阶段未能涵盖《著作权法》的内容，二者对于有关时间的界定存在因出发点不同而带来的标准不同的问题，所以档案工作者在鉴定保管期限时，不仅仅应当遵循《档案法》对于某一类档案的规定及其具体保管情况，也要考虑《著作权法》对于同一份材料的期限的规定。档案鉴定工作在遵守法律的基础上，受人为因素影响较大，因此不仅需要档案工作者具有扎实的专业基础素质，还需要对我国的法律体系有一定的了解。

四、启示

1.追溯法律问题的本质。法律问题的本质可以追溯到法律对象的形成过程。档案法的对象是档案，档案的形成是动态发展的过程，因此问题的产生也是动态增长的过程。仅仅将目光放在法律执行过程中暴露出的问题并加以完善的话，并未做到从问题的根源出发，这是一种本末倒置的做法。在思考《档案法》的改革时，在关注现行法律的执行问题的基础上，更应该从现象到本质——从问题中思考档案形成活动、管理活动与法律条文的契合性。

法律问题的本质可以追溯到相关法律中去。当今社会，谁掌握了信息谁就拥有了权力，档案与信息的边界也愈发模糊。因此，在修订《档案法》的过程中，涉及信息领域的法律也是重要的参考标准，如《中华人民共和国保守国家秘密法》《中华人民共和国政府信息公开条例》《中华人民共和国著作权法》；另外，档案不仅仅涉及公共文化领域，还涉及经济、政治等等领域，基础领域法律的借鉴对档案法的修订同样不可或缺，如《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国保险法》。

2.涉及档案开放年限的协调。档案开放年限的确定是多个主体相互协商之后的结果。档案保管期限、开放年限的确定是档案价值鉴定的结果。在专门档案的价值鉴定环节，会计档案的价值要考量会计核算工作，审计档案的价值要衡量审计工作，诉讼档案的价值则需要综合判决过程……档案价值的判定需要回归形成档案的主体及形成档案的活动。因此，档案开放年限的确定是多主体共同作用之后的结果。

档案开放年限的确定涉及多部法律的共同作用。法律的制定和修改不仅仅要纵向对比本法律的前身及其发展历程，更要横向对比——将《档案法》放于中国整个法律体系中进行比较。尤其是在确定有关年限、期限时更要严谨而细致。2020 版《档案法》第二十八条提及，“利用档案涉及知识产权、个人信息的，应当遵守有关法律、行政法规的规定”。虽然相较于2016 年《档案法》修订草案更加明确了对于个人信息权的保护，但涵盖面仍有发展空间，还需要关注经济、政治等社会基础方面。

3.法律的完善需要结合其他法律。要求档案工作人员既要掌握《档案法》，又要理解涉及档案的所有其他法律，这种素质的要求是很高的，是不现实的。我们应该从问题的根源出发，从法律的制定层面出发，在制定或完善法律的过程中就有效地结合其他法律。

现阶段，关于《档案法》与《著作权法》《保密法》等文化层面的法律的讨论较有代表性，但是对于经济方面的《保险法》《企业破产法》等法律的讨论却寥寥无几。档案工作者的法制观不应仅仅局限于对于《档案法》的研究与讨论，更应将视野拓展到中国的法律法规体系中去，这也是档案工作者积极作为的一种体现。