丹东地区国家全域旅游示范区创建的思考

赵爱华

(辽东学院 管理学院，辽宁 丹东 118001)

一、研究背景

2015年8月我国进行全域旅游战略部署，2016年开始进行国家全域旅游示范区创建工作。原国家旅游局先后公布了2批次505家国家全域旅游示范区创建单位，其中丹东的凤城市、宽甸满族自治县成为首批国家全域旅游示范区创建单位。时隔3年，文化和旅游部制定并实施有关国家全域旅游示范区验收的办法和标准，确定了首批国家全域旅游示范区名单，本溪市桓仁满族自治县作为辽宁省的国家全域旅游示范区通过验收，丹东的2个国家全域旅游示范区都榜上无名，这说明丹东在国家全域旅游示范区建设工业中存在不足，有的是应该做的做了，但是没有做到位；有的是应该做的却没有做。国家全域旅游示范区创建的目的是为了更好地满足旅游消费需求。在这个基础上需要按照更高的发展要求，多措并举、全力建设，才能成为国家全域旅游示范区。通过仔细研读《国家全域旅游示范区验收细则》，本文结合丹东2个示范区现状，按照国家全域旅游示范区创建的总体要求，总结丹东在发展全域旅游上的不足，提出下一步发展的建议。

二、丹东地区国家全域旅游示范区创建现状

丹东市地处辽宁省东南部，与朝鲜隔江相望，位于东北亚的中心地带，是我国最早和最美的边境旅游城市。凤城市和宽甸满族自治县是属于丹东市下辖的县级市和自治县。其中凤城市交通便捷，各类旅游资源41处，先后获评“全国生态魅力名县”“百佳森呼吸小城”“辽宁省旅游产业发展示范县”等荣誉称号。宽甸满族自治县是辽宁最大的边境县，人文历史渊源厚重，生态环境优良，自然景色优美，旅游资源丰富，2013年被辽宁省政府确立为首个“生态旅游实验区”。

(一)党政统筹，部门联动

自凤城市和宽甸满族自治县被列为国家全域旅游示范区创建单位以来，丹东市政府高度重视区域的全域旅游建设工作，基于现有行政规划，突破行政界线，以旅游管理部门为指导，层级推进，各级之间形成良好互动，建立共建共享机制。在此基础上，丹东市政府提出的打造五大精品旅游集群是全域旅游重点工作之一，其中以鸭绿江为核心的界江旅游精品集群、以爱国主义为核心的红色旅游精品集群和以自然生态为核心的乡村、山地旅游精品集群[1]建设重点都在凤城市和宽甸满族自治县。凤城市委、市政府高度重视旅游业发展，确立了“旅游强市，构建北方旅游胜地”的大旅游发展战略，初步形成“一心两带三板块”的旅游产业架构，即以凤凰山景区为中心，形成旅游服务产业带和城市建设景观带，形成生态旅游板块、温泉度假板块和滨水休闲板块。宽甸满族自治县的领导布局了宽甸旅游发展区域，根据区域旅游资源的特点将宽甸满族自治县划分为山岳避暑度假区、民俗风情体验区、中朝边境旅游区和田园风光旅游区，形成“村村有景、处处可游”的旅游度假目的地。同时通过各部门联动发展，如文化部门挖掘地域文化推出特色文化旅游节庆活动，体育部门联合重点景区打造精品体育旅游线路等，推动从封闭的旅游行业自循环向开放的“旅游+”“+旅游”转变。

(二)坚持全域规划，优化空间布局

全域旅游的创建少不了专业的规划编制作为保障，如凤城市邀请北京中景旅游规划团队，围绕推动全域旅游产业发展编制《凤城市全域旅游发展规划》。在规划中按照凤城市旅游资源特点、旅游发展现状和全域旅游建设目标，明确提出凤城市空间格局规划、旅游项目布局、绿道体系规划、旅游集散体系规划和智慧旅游系统规划等。在规划中明确指出：要积极推进土地政策突破、财税政策支持、农民就业指导三大富民政策，助力凤城旅游富民。从政府角度，提出景区、行业共创旅游品牌，政府层面负责协调大型营销；从景区角度，各个景区、景点要建立连接通道，实现大景区旅游；从产业角度，要进行行业协会管理，由政府牵头实现各个行业之间渗透合作、交互发展；从当地居民角度，居民要多形式地参与规划、管理和实施；从游客的角度，提倡文明旅游，共建文明景区。通过这种高端谋划、顶层设计，把旅游元素充分融入城乡规划建设的方方面面，推动旅游产业与其他产业融合发展。

(三)提高公共服务水平，提升旅游产品品质

首先，完善旅游公共服务体系。通过“一心”“一场”“一厕”“一台”“一路”“两道”来建设和完善旅游服务设施系统。“一心”即游客服务中心建设工程，“一场”即停车场改善工程，“一厕”即A级厕所提升工程，“一台”即观景平台优化工程，“两道”即景区道路两边步栈道配套工程。通过建设旅游安全救援中心来协调旅游保险、旅游事故理赔、旅游安全监控和旅游救援等，推动旅游安全保障系统的完善。其次，加大招商引资力度，用大项目、大投资带动旅游产业大发展，通过重点建设以凤凰山为主体的山体观光游、以东汤天沐君澜为主体的温泉度假游、以蒲石河为主体的生态观光游等旅游主体业态，全面提升旅游产品档次和服务水平。第三，以大梨树为核心，大力发展特色乡村游，突出乡村生态，深入挖掘乡村文化内涵，开发形式多样、特色鲜明的乡村旅游产品，打造地方特色旅游活动。

三、丹东地区国家全域旅游示范区创建过程中存在的主要问题

对照《关于开展首批国家全域旅游示范区验收认定工作的通知》和《国家全域旅游示范区验收细则》等文件内容与要求，丹东的凤城市和宽甸满族自治县的国家全域旅游示范区建设中存在一定的不足。

(一)体制机制有待完善

全域旅游是指在一定区域内，以旅游业为优势产业，通过对区域内的旅游资源、生态环境、公共服务、体制机制、政策法规、文明素质进行全方位、系统化的优质提升，实现区域资源有机整合、产业融合发展、社会共建共享，以旅游业带动和促进经济社会协调发展的一种新的区域协调发展理念和模式[2]。从这个定义可以看出，全域旅游本质是一种创新发展理念、一种区域经济模式，重点不是表面的全覆盖、全统筹，而是将资源有机地整合、协调发展。全域旅游的发展需要突破各部门之间的壁垒，把旅游产业当作“一把手”工程来抓。目前，丹东两个地区的文化旅游广播电视局综合协调职能偏弱，虽然成立了党政统筹的全域旅游发展领导工作小组，但是这个领导工作小组没有针对全域旅游示范区创建过程中出现的重大或典型问题进行有效的沟通、协调，即 “党政统筹、部门联动、产业协同、社会参与”的现代旅游体制机制建设不到位。

(二)公共服务设施亟需提档升级

随着大众旅游时代的来临以及散客为主的市场特征的形成，旅游公共服务在自助旅游过程中的重要程度日益凸显[3]。旅游者到了旅游目的地，吐槽最多的就是公共服务设施设备：公共服务类型不足、公共服务质量不高、公共服务效率低下、公共服务供需不平衡等。在《国家全域旅游示范区验收细则》中，公共服务这一大项下，要考核的项目是最多的，一共有10项，分别是外部交通、公路服务区、旅游集散中心、内部交通、停车场、旅游交通服务、旅游标识系统、游客服务中心、旅游厕所、智慧旅游。丹东地区的2个示范区虽然都邀请专业的规划机构做了全域旅游发展规划及其他相关规划，其中关于公共服务这个环节设置了设施齐全、服务完善的项目，但是这些规划很多还是停留在设想阶段，没有落到实处。比如：高速公路的服务区只提供基本的加油、如厕、就餐等功能，服务单一，没有体现出对旅游者的服务，也没有体现出当地的旅游特点和文化元素。在各个示范区只有景区的游客中心，只有在景区才能看到该景区的景区示意图。但是在城市的中心城区、交通枢纽等区域缺少旅游集散中心和全域全景图，无法及时有效地为旅游者提供咨询服务，无法提供旅游主题线路、旅游风景道、旅游景点等相关信息。在智慧旅游方面也有明显不足，虽然主要景区，如凤凰山、大梨树、天桥沟等景区已经开通门票预订、旅游攻略、天气预报等线上旅游服务，但是智慧旅游的很多功能还没有开通，比如缺少线上微导游、实时网络直播、特产线上购买以及厕所分布图的模块，旅游者体验度较差。

(三)产业融合程度不足

2018年我国文化部和国家旅游局合并组成文化旅游部，各个地区的文化局和旅游局也完成合并工作，实现了“诗与远方”的融合。丹东的凤城市和宽甸满族自治县这2个地区历史悠久、旅游资源丰富，历史文化、宗教文化、少数民族文化等元素都行迹彰显。但是在全域旅游发展中，众多的旅游文化资源缺少活态展现，没有在旅游者心目中形成独特的标签，即文旅融合力度不够，缺乏对地域、历史、民俗等文化内涵的全面、深入把握，对旅游资源和旅游产品的开发也缺少文化创意。比如，有的景区现有旅游产品以制作粗糙的、附加值比较低的玉器、核桃雕刻等传统商品为主，或以缺斤短两的木耳、蘑菇等地摊产品为主，不仅景区布局混乱，而且商业气息重，游客的体验感差。此外，区域内的各个产业，包括旅游产业中的各个行业各自为政，产业融合度不足，没有形成很好的合力，“小”“低”“散”等特征明显，难以塑造完整的产业链生态，不利于全域旅游示范区的创建与发展。

四、丹东地区国家全域旅游示范区创建的主要对策

国家全域旅游示范区是全域旅游理念的载体，要通过这样一个实体完成对理念的深度实践和探索落实。政府希望通过国家全域旅游示范区的创建，总结经验，进而总结出一系列具有创新性、引领性、示范性、规律性的模式和做法，最终为区域旅游经济发展模式蹚出一条新路子。为此，丹东地区的国家全域旅游示范区在创建工作中应重点做好以下方面。

(一)创新全域旅游管理机制

在文化和旅游部发布的认定和管理实施办法中明确规定，县域是国家全域旅游示范区创建的主体，必须坚持以县级创建单位为基本验收单位。结合国家全域旅游示范区验收工作的实际情况，首先，丹东应该成立“国家全域旅游示范区创建领导小组”，实现由丹东市政府领导牵头的“一把手工程”，主抓凤城市和宽甸满族自治县2个示范区的建设和验收工作。其次，凤城市和宽甸县政府应该分别成立“国家全域旅游示范区创建工作小组”，全面负责国家全域旅游示范区从创建到验收工作。其中市县之间、区域之间通过联席会议制度，对创建和验收工作进行统一领导、统一指挥、统一协调。通过不同层级的领导工作小组，不仅可以对创建单位通过压力传导进行监督指导，可以跳出旅游抓旅游，使旅游工作从局部工作变为全局工作，从旅游部门抓旅游变成举全区合力抓旅游[4]，而且可以有效协调国土、林业、环保、城管、公安、财政、税务等相关部门，解决旅游管理部门单打独斗、小马拉大车的局面，真正形成旅游综合协调机制。

(二)提升旅游公共服务水平

全域旅游示范区创建的一个目的就是提升旅游者在旅游目的地的获得感和幸福感，实现这一目的的有效途径就是改善旅游区域的公共服务设施水平，提升旅游者的出行质量。由于丹东地区目前还没有5A级景区，所以在旅游业发展过程中缺少有力的引领地、增长极和扩散点。为了解决游客在本地停留时间短、旅游消费少的现象，实现全覆盖、便捷化、高质量的公共服务是丹东地区创建全域旅游示范区的核心内容。首先要重视公路服务区的建设，因为这是旅游者进入该区域的第一个节点，是目的地城市的一个重要“脸面”，在示范区创建中要求公路服务区具有停车、入厕、汽车加油、旅游咨询、商品售卖、餐饮服务、医疗救助及旅游体验活动等多种类型的功能，并且要有地方特色，能够体现当地的旅游特点、文化元素。这样的服务区建设对全域旅游的发展来说就是一张新名片、新景点，可以增强旅游目的地对旅游者的吸引力，形成良好的第一印象。其次，要在地区的主要公路路口、核心景区路口、核心城市休闲商业街区等场所配套设置全域全景图，并配有相关咨询、投诉、救援电话和下载二维码服务，为旅游者提供全域旅游信息服务。第三，在智慧旅游方面，要重视旅游者游览前、游览中和游览后3个阶段的智慧旅游服务，通过景区App功能的研发，实现旅游者在游览前的景区了解、咨询、订票等需求，其中景区门票不仅要实现订票，还要实现不同身份、不同时间段的差异订票以及退票等功能。在旅游者达到景区后，可以通过App进行接待、讲解、问答等服务，也能让旅游者了解景区人流分布、厕所分布等即时信息。结束游览后，景区App还要实现受理旅游者的投诉、反馈等需求。

(三)进行多产业融合发展

旅游是包含衣、食、住、行、游、购、娱的综合性产业，也是一个以体验为主的产品。这样的行业要从“小众”转变为“大众”，从“景点旅游”转变为“全域旅游”需要全社会各行各业的协同、融合发展[5]。多产业融合是激发全域旅游发展的内生动力，也是发挥全域旅游示范区作用、实现全域旅游可持续发展的重中之重。首先，在全域旅游示范区创建工作中，要发展全域旅游，就不能单打独斗，需要市县两级党政部门制定地区的《国家全域旅游示范区创建工作实施方案》，通过方案将旅游与工业、农业、教育、环保、制造业等产业进行融合，完善全域旅游产业要素供给体系。例如，可以通过特色小镇、康养基地、满药基地、田园综合体的建设，丰富旅游体验产品。其次，以文化创意提升旅游资源吸引力，在各个区域的主要旅游产品中融入文化创意元素，增强旅游产品的文化性和体验性。丹东的凤城市和宽甸满族自治县都是满族人口的聚集区，可以充分发挥少数民族文化元素，打造满族主题街区、主题餐饮、主题娱乐、主题购物等旅游产品，形成独具特色的旅游业态。此外，这2个地区也有很多东北抗联遗址，可以以此实现革命文化的复原和再现，增强旅游者对红色旅游文化的感知。第三，在示范区创建过程中，还应突出旅游业的主导、核心作用，开发特色民宿、帐篷酒店、森林木屋、自驾车营地这样的特色住宿；挖掘地方文化特色，开发专题演出、室内剧场、夜间秀场、民俗节庆等文化演艺旅游产品；对地方土特产品进行深加工和品牌化包装，提升土特产品的溢出价值，使土特产品向着精致化、品质化的方向发展，形成包含农副土特产品、文创产品、实用产品的一系列的旅游购物商品。通过这些措施全面提升丹东地区旅游业的运作和管理水平，引领旅游业态的创新发展。